摘要：隨著人類活動(dòng)的加劇，對(duì)濕地的不合理開發(fā)利用導(dǎo)致陜西黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性銳減。借鑒美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、加拿大等濕地生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合陜西黃河濕地實(shí)際，提出了陜西黃河濕地生態(tài)保護(hù)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：黃河濕地；生態(tài)保護(hù)；陜西

中圖分類號(hào)：S759.93（241）文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A文章編號(hào)：1001-4942（2013）04-0153-04

1陜西黃河濕地生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

11陜西黃河濕地概況

陜西黃河濕地是我國(guó)面積最大的內(nèi)陸河流濕地之一，北起禹門口，南至三河（黃河、渭河和洛河）交匯地帶的風(fēng)陵渡鐵路橋，東至黃河治導(dǎo)控制線的中心線，西至黃河老崖，包括由水面、魚塘、沼澤、濕草甸、河流、洪泛區(qū)、滯蓄洪區(qū)、河口三角洲、池塘、水稻田、灘涂等組成的內(nèi)陸濕地生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域，南北長(zhǎng)1325 km，總面積57 348公頃[1]。 2008年陜西黃河濕地被陜西省人民政府列入《陜西省重要濕地名錄》，區(qū)內(nèi)有黃河、瀵泉、濕地、葦海、黃土峰林、沙漠、雞心島等獨(dú)特的自然景觀，濕地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育良好，生物資源十分豐富。區(qū)內(nèi)有野生植物2 500多種，野生動(dòng)物300多種，受國(guó)家保護(hù)的丹頂鶴、黑鸛、青羊、大天鵝等23種珍禽異獸馳名全國(guó)，其中洽川河濱濕地有11種國(guó)家一、二級(jí)珍稀鳥類，被國(guó)家科委列為珍稀鳥類重點(diǎn)保護(hù)區(qū)。陜西黃河濕地在保護(hù)珍稀禽鳥類、調(diào)蓄黃河干流洪水、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候、改善生態(tài)環(huán)境等方面具有十分重要的作用和意義[2]。

12陜西黃河濕地生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來，濕地周邊群眾亂伐濫墾、圍湖造田、酷漁濫捕、抽黃灌溉及工程建設(shè)占用濕地（如大同至西安客運(yùn)專線運(yùn)城至西安段、黃陵—韓城—侯馬鐵路），導(dǎo)致陜西黃河天然濕地面積不斷縮減，濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能遭到破壞。同時(shí)濕地北段發(fā)電廠、煉焦廠、煤礦等工礦企業(yè)取水排水，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥的使用，生活污水的排放等，導(dǎo)致濕地水質(zhì)惡化，不僅破壞了濕地景觀，也直接造成生物多樣性喪失。

為了維護(hù)陜西黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)功能，促進(jìn)濕地資源永續(xù)利用，2005年陜西省政府設(shè)立了陜西黃河濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。同時(shí)，渭南市政府按照“全面保護(hù)、突出重點(diǎn)、合理規(guī)劃、永續(xù)利用”的原則和有關(guān)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理的技術(shù)規(guī)范，對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行了劃界立標(biāo)和土地確權(quán)工作。2006年陜西省政府出臺(tái)了《陜西省濕地保護(hù)條例》，保障了濕地資源永續(xù)利用。2007年國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施“陜西黃河濕地資源保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目”，相繼在韓城、合陽、大荔、潼關(guān)四縣（市）建立保護(hù)站7個(gè)，同時(shí)配備必需的保護(hù)儀器設(shè)備。為了響應(yīng)國(guó)家“退耕還濕”的號(hào)召，2009年在大荔縣和潼關(guān)縣開展?jié)竦乇Ｗo(hù)和恢復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目。此外，各級(jí)部門在每年的“世界濕地日”、“愛鳥周”、“野生動(dòng)植物保護(hù)宣傳月”開展形式多樣的濕地保護(hù)宣傳教育活動(dòng)，濕地生態(tài)保護(hù)的理念正逐步為公眾所接受。

近年來，陜西黃河濕地生態(tài)保護(hù)工作取得了明顯的成效，但與建設(shè)生態(tài)文明陜西的要求還有較大的差距，實(shí)踐中仍存在著一些問題：陜西黃河濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)尚不健全，人員素質(zhì)仍不能滿足有效保護(hù)的需要；濕地的保護(hù)與合理利用涉及的部門較多，缺乏統(tǒng)一合作的戰(zhàn)略規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制；沒有專門的濕地保護(hù)法規(guī)來規(guī)范開發(fā)活動(dòng)和行為[3]，生態(tài)補(bǔ)償和恢復(fù)制度也沒有建立起來；全社會(huì)還普遍缺乏濕地保護(hù)意識(shí)，濕地保護(hù)宣傳教育工作滯后。

目前我國(guó)濕地保護(hù)處于緩慢發(fā)展階段，而美國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)濕地保護(hù)政策、法規(guī)、技術(shù)和方法比較成熟，能為陜西黃河濕地生態(tài)保護(hù)和管理提供借鑒，推進(jìn)陜西濕地生態(tài)文明建設(shè)。

2國(guó)外濕地保護(hù)與管理

21美國(guó)

補(bǔ)償濕地和濕地銀行是美國(guó)獨(dú)有的濕地保護(hù)措施[4]。為了避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地開發(fā)行為對(duì)美國(guó)聯(lián)邦、州和地方所有的濕地造成損害，轉(zhuǎn)變濕地用途等行為必須獲得聯(lián)邦或州政府的許可。1972年頒布實(shí)施的《清潔水法》第404條款規(guī)定，任何主體在向美國(guó)水域（包括濕地）內(nèi)排放、挖掘、疏浚或填方物之前，必須獲得由陸軍工程兵團(tuán)頒發(fā)的許可證。陸軍工程兵團(tuán)首先根據(jù)濕地的功能或恢復(fù)、新建濕地的面積確定受損濕地所需要的補(bǔ)償信用數(shù)額，然后開發(fā)者按照陸軍工程兵團(tuán)的要求，可以濕地銀行購買濕地信用，以其作為對(duì)人為破壞濕地的賠償，用人工濕地來替代天然濕地以維持其蓄洪給水、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性和地下水補(bǔ)給的功能，實(shí)現(xiàn)了美國(guó)濕地“無凈損失”目標(biāo)。通過補(bǔ)償濕地和濕地補(bǔ)償銀行，在將被開發(fā)的濕地受到任何損害之前進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)濕地保護(hù)起了很大的作用。據(jù)美國(guó)聯(lián)邦政府的一份報(bào)告顯示，到2009年美國(guó)受保護(hù)和恢復(fù)的濕地面積新增1 820 萬公頃。

22德國(guó)

德國(guó)在1976年加入了濕地公約，截至目前，河流濕地面積155萬公頃，已列入國(guó)際重要濕地名錄的濕地有34塊，面積868萬公頃。在濕地保護(hù)方面，德國(guó)建有比較完善的法規(guī)體系。德國(guó)于1979年、1992年分別簽署歐盟《鳥類法令》和《動(dòng)物植物棲息地法令》，并組成了歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)“Natura2000”，根據(jù)規(guī)定其境內(nèi)的重要濕地幾乎全部劃入可保護(hù)的范圍。2000年歐盟出臺(tái)了《歐洲水資源框架法令》，規(guī)定2015 年前成員國(guó)各類水體水質(zhì)至少達(dá)到“良好水平”，對(duì)違反法令行為強(qiáng)制執(zhí)行處罰，并“應(yīng)向公眾、非政府機(jī)構(gòu)和政府組織解釋深?yuàn)W的專業(yè)知識(shí)”。德國(guó)在《聯(lián)邦自然保護(hù)和景觀規(guī)劃法》中將歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)“Natura2000”、《鳥類法令》和《動(dòng)物植物棲息地法令》作為有效條款。德國(guó)建立了對(duì)濕地限制利用的相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制，中央、區(qū)域政府和企業(yè)積極參與濕地保護(hù)恢復(fù)項(xiàng)目。1979至2010年期間，德國(guó)先后實(shí)施30多個(gè)濕地保護(hù)恢復(fù)項(xiàng)目，包括伊莎河、奧德河、阿爾河口區(qū)，哈維爾河、萊茵河河流平原開發(fā)、埃爾波河中游恢復(fù)、埃姆士河流平原農(nóng)業(yè)集約利用等[5]，總面積達(dá)到1137萬公頃。

23澳大利亞

澳大利亞非常重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)際交流與合作，先后簽訂了一系列協(xié)議或協(xié)定，如《濕地公約》、《生物多樣性公約》、《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《南太平洋自然保護(hù)公約》、《世界文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)公約》等，通過國(guó)際間合作，促進(jìn)了澳大利亞濕地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)為了提高履約能力，澳大利亞各級(jí)政府密切合作，共同進(jìn)行濕地管理和保護(hù)，并成立協(xié)調(diào)委員會(huì)用以協(xié)調(diào)政府間的合作問題。聯(lián)邦政府環(huán)境部負(fù)責(zé)濕地事務(wù)，執(zhí)行履行國(guó)際公約和義務(wù)、制訂國(guó)家濕地政策、向各州提供必要的資金和資料等職能。環(huán)境部下屬的生物多樣性局作為《濕地公約》在澳大利亞的法定執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)濕地保護(hù)政策的具體實(shí)施和推廣。為了鼓勵(lì)各政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)群體參與到政策制定中來，1997年濕地日制定了《澳大利亞聯(lián)邦政府濕地政策》，為各州、特區(qū)和地方政府在濕地管理模式、工具和專業(yè)技術(shù)等方面提供了有效示范[5]。

24加拿大

加拿大濕地占全球濕地面積的24%，總面積有127億公頃，居世界第一位。加拿大是世界環(huán)境保護(hù)機(jī)制的重要發(fā)起國(guó)和參與國(guó)之一，并在濕地保護(hù)方面贏得了良好聲譽(yù)。為了保護(hù)聯(lián)邦領(lǐng)地上的濕地功能，1992年制定了《加拿大聯(lián)邦政府濕地保護(hù)政策》，并指導(dǎo)各省完善各自的濕地保護(hù)政策。

加拿大濕地保護(hù)區(qū)由兩大體系構(gòu)成：一是依據(jù)1930年頒布的《國(guó)家公園法》建立的國(guó)家公園體系； 二是依據(jù)1973年頒布的《加拿大野生生物法》設(shè)立的野生生物保護(hù)區(qū)。加拿大政府注重環(huán)保非政府組織的作用，目前環(huán)保非政府組織有兩類：一類是加拿大本國(guó)環(huán)保非政府組織，如大自然保護(hù)協(xié)會(huì)和野鴨基金會(huì)；二類是在加拿大的國(guó)際環(huán)保非政府組織，如綠色和平組織、世界自然基金會(huì)、世界自然保護(hù)聯(lián)盟等。在環(huán)保非政府組織的共同努力下，增強(qiáng)了加拿大公眾保護(hù)濕地的意識(shí)。

3對(duì)陜西黃河濕地生態(tài)保護(hù)的啟示

31建立和完善濕地保護(hù)的法律政策體系

完善的法律政策體系對(duì)保護(hù)濕地和實(shí)現(xiàn)濕地資源的合理利用具有極為重要的意義。目前，我國(guó)涉及濕地保護(hù)的法律條文主要分散在如土地法、水法、野生動(dòng)物保護(hù)法等各部單行法中，主要是對(duì)濕地各構(gòu)成要素的保護(hù)和合理利用做出規(guī)定。濕地是一個(gè)由土地、水域、植物、動(dòng)物以及微生物等單要素資源構(gòu)成的綜合的生態(tài)系統(tǒng)，基于濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的特殊性，需要制定一部專門濕地保護(hù)法，以濕地生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性綜合保護(hù)為重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范濕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)補(bǔ)償、補(bǔ)水、用途審批、濕地恢復(fù)、調(diào)查監(jiān)測(cè)、國(guó)家濕地保護(hù)規(guī)劃等制度，以縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家在執(zhí)行《濕地公約》方面的差距。同時(shí)，還要建立相關(guān)政策限制威脅濕地生態(tài)系統(tǒng)活動(dòng)和鼓勵(lì)有益于濕地生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，如濕地開發(fā)和利用補(bǔ)償及生態(tài)恢復(fù)、提高圍墾和占用濕地的成本、人工濕地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)扶持和天然濕地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)限制等政策。

32科學(xué)編制濕地保護(hù)與管理規(guī)劃

按照《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃》的總體要求，結(jié)合陜西黃河濕地資源實(shí)際，根據(jù)《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《土地管理法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)公約》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《陜西省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》、《陜西省文物保護(hù)管理?xiàng)l例》、《陜西省濕地保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)編制陜西黃河濕地保護(hù)總體規(guī)劃，并將濕地生態(tài)保護(hù)內(nèi)容納入水資源保護(hù)管理、水污染防治、區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)等重大規(guī)劃。同時(shí)，在對(duì)當(dāng)?shù)氐闹脖弧⒌孛?、土壤、?dòng)物等自然條件和旅游資源調(diào)查基礎(chǔ)上，建立生物種質(zhì)資源庫[7]，并借助GIS空間分析法進(jìn)行功能區(qū)劃分，提出各功能區(qū)適宜的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案。各級(jí)政府要依法做好濕地的勘界立標(biāo)、土地確權(quán)和登記發(fā)證工作，建立濕地資源檔案，為陜西黃河濕地保護(hù)和管理提供依據(jù)[6]。

33完善濕地生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù)制度

濕地保護(hù)與利用涉及當(dāng)?shù)卣竦毓芾頇C(jī)構(gòu)、基層組織、企業(yè)、農(nóng)民、漁民等眾多利益群體，協(xié)調(diào)這些利益群體之間利益訴求和矛盾就需要建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度。結(jié)合陜西黃河濕地保護(hù)與利用的實(shí)際，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰排污誰付費(fèi)”原則，探索多元化的濕地生態(tài)補(bǔ)償模式。同時(shí)，通過恢復(fù)自然水文特征或建立濕地的補(bǔ)水機(jī)制、退田還湖、控制污染和濕地野生動(dòng)植物恢復(fù)等措施，采用科學(xué)研究加提煉濕地生態(tài)治理、修復(fù)技術(shù)與退化濕地治理相結(jié)合的方式，進(jìn)行濕地生態(tài)恢復(fù)示范，調(diào)動(dòng)、利用社會(huì)的力量，逐步推進(jìn)濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的恢復(fù)。

34建立濕地保護(hù)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制

濕地資源保護(hù)涉及林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、土地、環(huán)保等多個(gè)部門，在濕地保護(hù)、濕地開發(fā)利用和管理上因存在目標(biāo)不一致及利益取向的差異，濕地協(xié)調(diào)、有序、持續(xù)管理的矛盾較為突出。因此，在濕地保護(hù)管理工作中引入聯(lián)席會(huì)議制度，形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議制度通過制定規(guī)章制度規(guī)范濕地保護(hù)職能部門的管理行為和執(zhí)法行為，明確各部門在濕地保護(hù)和合理利用方面的管理職權(quán)責(zé)任和義務(wù)，通過相關(guān)職能部門和不同行政區(qū)域之間聯(lián)合協(xié)調(diào)行動(dòng)，保證濕地的自然價(jià)值、生態(tài)功能及其生產(chǎn)力和生物多樣性的綜合效益，推動(dòng)陜西濕地保護(hù)管理工作的健康發(fā)展。

35積極開展?jié)竦乇Ｗo(hù)的國(guó)內(nèi)外交流與合作

在履行《濕地公約》責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，積極開展與有關(guān)國(guó)家（或地區(qū)）、國(guó)際組織和國(guó)外非政府組織的交流與合作，學(xué)習(xí)國(guó)外適用的濕地保護(hù)管理技術(shù)和模式，借鑒先進(jìn)的濕地生態(tài)系統(tǒng)管理理念和濕地修復(fù)的成功經(jīng)驗(yàn)，提高陜西黃河濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理的科學(xué)化水平，促進(jìn)陜西黃河濕地保護(hù)工作逐步與國(guó)際接軌。同時(shí)濕地作為重要的教學(xué)科研基地，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)的大學(xué)、科研單位的合作，開展社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文等多學(xué)科、多課題的綜合研究。

36建設(shè)濕地保護(hù)公眾參與體系

公眾對(duì)濕地重要性的認(rèn)識(shí)和觀念的轉(zhuǎn)變，是影響濕地資源保護(hù)的有效性和濕地合理利用水平的重要因素。通過濕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和有關(guān)法律知識(shí)的宣傳教育，提高社會(huì)公眾對(duì)保護(hù)濕地的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)，形成社會(huì)各界廣泛參與濕地保護(hù)的良好社會(huì)氛圍。此外，還可以依托陜西濕地自然保護(hù)區(qū)，建立游客教育中心、公眾教育基地，向公眾宣傳濕地保護(hù)與可持續(xù)利用的理念、知識(shí)和技術(shù)，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)管理人員在職培訓(xùn)工作，提高各層次管理人員技能。

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