【摘 要】城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市建成區(qū)與廣大鄉(xiāng)村地區(qū)相連接的特殊經(jīng)濟(jì)地理部位，是農(nóng)業(yè)活動(dòng)與非農(nóng)業(yè)活動(dòng)多種因素相互作用所形成的復(fù)雜動(dòng)態(tài)過程的結(jié)果。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市地域結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要組成部分，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的前沿陣地。因此，從全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略高度，研究城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，保證城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】土地利用問題；城鄉(xiāng)結(jié)合部

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與鄉(xiāng)村二元地域結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上衍生出來的過渡性區(qū)域，是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地的復(fù)合區(qū)，具有明顯的過渡性特征，主要表現(xiàn)為兩方面：一、是土地利用的水平梯度大。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市化的前沿陣地、城市建成區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)之間的“急變帶 ”，城市土地不斷地向外擴(kuò)張，原有的農(nóng)用土地不斷地變?yōu)楦鞣N用途的非農(nóng)用地；二、是用地空間分布混雜交錯(cuò)。受城市擴(kuò)張、道路系統(tǒng)修繕、市政公用設(shè)施建設(shè)用地的飛躍式擴(kuò)散以及規(guī)劃管理滯后等因素的影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的性質(zhì)和強(qiáng)度、地域空間結(jié)構(gòu)和地理景觀等方面表現(xiàn)為從城市向農(nóng)村的過渡，用地形態(tài)大多呈現(xiàn)出城市型用地與農(nóng)型用地混雜交錯(cuò)的格局。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市或中心區(qū)域以及其他地區(qū)生產(chǎn)要素向農(nóng)村擴(kuò)散的結(jié)果，他的位置是隨著城市圈的擴(kuò)大逐漸向外移動(dòng)的，這也導(dǎo)致了該區(qū)域土地利用情況的復(fù)雜性，國(guó)有土地、集體土地相互交錯(cuò)、緊密相連，城鎮(zhèn)用地、村屯居民點(diǎn)用地、一般農(nóng)田，甚至是基本農(nóng)田均有分布，城市發(fā)展需要向外擴(kuò)張，保證糧食產(chǎn)量需要保護(hù)耕地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要土地支撐，環(huán)境保護(hù)需要限制非農(nóng)建設(shè)，要協(xié)調(diào)各方面的土地供給，保證社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展困難重重。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用是一個(gè)涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個(gè)具有全局性和前瞻性的戰(zhàn)略問題，需要有整體的思想、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和戰(zhàn)略的措施方能達(dá)到理性的效果。

1、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的主要問題

（1）城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用情況，是城市化進(jìn)程中土地利用情況的直觀體現(xiàn)，該區(qū)域的土地供需矛盾往往是最尖銳的。城市化結(jié)果的一個(gè)重要標(biāo)志是城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的擴(kuò)大。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中的比重逐漸下降，城市化不但為農(nóng)業(yè)提供了大量的生產(chǎn)資料，引起農(nóng)業(yè)發(fā)生質(zhì)變，使封閉性農(nóng)業(yè)變成為開放性農(nóng)業(yè)，使耕地經(jīng)營(yíng)向縱深發(fā)展，大大提高了土地利用率和土地產(chǎn)出率。與此同時(shí)，伴隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，城市規(guī)模的逐步擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化，在區(qū)域之間和產(chǎn)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)土地再分配，由第一產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)用地，在這個(gè)過程中表現(xiàn)出耕地?cái)?shù)量的減少和質(zhì)量的退化，并且完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施吸引了更多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市人口增加導(dǎo)致城市用地繼續(xù)擴(kuò)張，形成惡性循環(huán)。

（2） 在城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用過程中，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市發(fā)展的擴(kuò)展區(qū)域，土地價(jià)格一般低于城市中心地區(qū)，在這一地區(qū)開發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工廠土地出讓費(fèi)用相對(duì)較低，一些地方為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不惜引進(jìn)環(huán)境污染較重的企業(yè)落戶建廠，嚴(yán)重污染了周邊生態(tài)環(huán)境和居民的生活環(huán)境，并且由于城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育服務(wù)設(shè)施不足，具有生態(tài)功能的綠地覆蓋面積難以保證，加之生產(chǎn)生活排污得不到科學(xué)的控制和合理的處理，該區(qū)域的空氣質(zhì)量、水環(huán)境以及土壤環(huán)境都受到了不同程度的污染。

（3）城鄉(xiāng)結(jié)合部土地規(guī)劃執(zhí)行力度不強(qiáng)，監(jiān)管力度不夠，土地市場(chǎng)混亂。城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地用途變化快，監(jiān)管不嚴(yán)，雖有規(guī)劃確不能完全按照規(guī)劃執(zhí)行，非法占地情況時(shí)有發(fā)生，有些地方為了保證招商引資，甚至專門為某些經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)可觀的大項(xiàng)目進(jìn)行土地規(guī)劃的修改，更有甚者規(guī)劃編制實(shí)施不到一年，就進(jìn)行調(diào)整，致使土地規(guī)劃失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性和法律效力。同時(shí)農(nóng)村集體土地需要先征為國(guó)有才能進(jìn)行城市建設(shè)，土地征收過程復(fù)雜，時(shí)間較長(zhǎng)，在利益的驅(qū)使下，未批先建的違法占地情況屢禁不止，并且集體土地流轉(zhuǎn)不暢，導(dǎo)致大量城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地進(jìn)入非正規(guī)渠道進(jìn)行交易，使土地利用管理難度增加。

（4）城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬不清，涉及土地權(quán)屬的法律糾紛難以處理。城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的土地權(quán)屬問題，一方面是由于歷史遺留問題造成的權(quán)屬不清，另一方面是集體土地農(nóng)民私自買賣、租賃，雖然這種交易雙方有協(xié)議，但是由于土地不能進(jìn)行合法的變更登記，對(duì)于土地權(quán)屬范圍就無法受到法律的保護(hù)，在發(fā)生法律糾紛時(shí)，難以對(duì)土地的權(quán)屬以及各項(xiàng)權(quán)利作出正確的處置。

（5）城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃布局不一致，影響土地正常使用。由于各地土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃編制時(shí)間各不相同，在規(guī)劃編制時(shí)期，政策背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要發(fā)生變化，或者城市規(guī)劃編制部門與土地規(guī)劃編制部門配合不夠緊密等，導(dǎo)致城市規(guī)劃劃定的城市發(fā)展區(qū)域與土地規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)域存在不一致，致使城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用審批時(shí)，出現(xiàn)不符合城市規(guī)劃或者不符合土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響城市的正常發(fā)展需要。

2、關(guān)于解決城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題的對(duì)策

城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題不只是土地本身，同時(shí)也是社會(huì)問題，甚至是政治層面和制度層面的問題。通過對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問題加以歸納，可以將產(chǎn)生土地利用問題的原因分為四個(gè)方面：一、是人和土地結(jié)合的問題；二、是資本和土地結(jié)合的問題；三、是技術(shù)和土地結(jié)合的問題；四、是制度與土地結(jié)合，以上四方面不只是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的問題，也是土地利用過程中所有問題的根本原因。針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用問題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：

（1）提高全民尤其是決策者對(duì)土地資源可持續(xù)利用的認(rèn)識(shí)，讓土地資源和水資源、礦產(chǎn)資源一樣受到大家的重視和保護(hù)。經(jīng)過多年的宣傳教育，人們對(duì)水資源和礦產(chǎn)資源等有了足夠的可持續(xù)利用意識(shí)，但是土地資源確被大家所忽視，“十分珍惜、合理利用每一寸土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策只在土地部門內(nèi)部得到了貫徹，而地方?jīng)Q策者往往更注重經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展速度，忽略了土地的保護(hù)和可持續(xù)利用，應(yīng)加強(qiáng)地方?jīng)Q策者對(duì)土地資源的重視程度，根據(jù)土地資源利用情況制定相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，作為政績(jī)考核的一項(xiàng)內(nèi)容，約束決策者隨意布局，亂占耕地。

（2）充分考慮各部門發(fā)展的用地需求，編制具有前瞻性、可操作性的土地規(guī)劃。在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)各部門溝通，由上級(jí)主管部門召開部門協(xié)調(diào)會(huì)，凡是與土地利用有關(guān)的部門必須參加并提出用地發(fā)展需求和意見，全力配合國(guó)土部門編制規(guī)劃，國(guó)土部門根據(jù)各部門近年土地使用情況和需求，重點(diǎn)考慮城市規(guī)劃部門和環(huán)境保護(hù)部門的意見，綜合平衡用地指標(biāo)，進(jìn)行城鄉(xiāng)結(jié)合部土地規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和土地資源可持續(xù)利用。

（3）嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃，嚴(yán)肅查處違法用地。有了可行的土地規(guī)劃，要嚴(yán)格執(zhí)行，才能發(fā)揮土地規(guī)劃宏觀調(diào)控土地利用的作用，城鄉(xiāng)結(jié)合部是土地規(guī)劃執(zhí)行的薄弱地帶，該區(qū)域不按規(guī)劃用途使用土地，私搭濫建現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，為了制止這種違法行為，國(guó)土部門應(yīng)會(huì)同城市建設(shè)部門定期組織聯(lián)合查處違法用地行動(dòng)，將超標(biāo)用地的居民點(diǎn)強(qiáng)行拆遷，并對(duì)查處的違法用地情節(jié)嚴(yán)重的，追究法律責(zé)任。

（4）加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提升土地管理的信息化技術(shù)。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)是及時(shí)掌握城鄉(xiāng)結(jié)合部土地用途變化的重要手段之一，可以通過拍攝航片、衛(wèi)片，內(nèi)業(yè)判讀，及時(shí)掌握土地利用的最新動(dòng)態(tài)；另一方面加強(qiáng)土地管理軟件的開發(fā)，采用地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球定位系統(tǒng)（GPS），實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理的信息化和科學(xué)化，便于宏觀調(diào)控和管理。

（5）進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場(chǎng)管理。 城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地市場(chǎng)是土地交易最活躍的地區(qū)，也是土地市場(chǎng)急需完善的地區(qū)，對(duì)于該區(qū)域土地交易要嚴(yán)格控制集體土地入市，開發(fā)建設(shè)需要占用耕地的要繳納足額的耕地開墾費(fèi)，做到耕地占補(bǔ)平衡，方可進(jìn)行交易，要嚴(yán)格審批制度，在出讓土地時(shí)，必須采取招標(biāo)、拍賣等形式進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓，不得采用行政劃撥的方式，逐步實(shí)現(xiàn)公開、公平交易土地。