摘 要：在對仙洪試驗區(qū)內(nèi)幾個城鄉(xiāng)結(jié)合部進行實地調(diào)研的基礎上，概述城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念與作用、發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及成因分析，從轉(zhuǎn)變觀念、拓寬融資渠道、加快公共服務事業(yè)建設、調(diào)整管理體制等方面提出了相應的對策和建議，以期推動城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設朝著更好的方向發(fā)展。

關鍵詞：縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部；發(fā)展問題；城鄉(xiāng)二元結(jié)構；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號 F291.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）04-04-02

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市與城市、農(nóng)村與城市的過渡地帶，受城市的集聚效應和輻射效應的影響，是城市化最活躍的地區(qū)。由于它既不同于城市社區(qū)，又不同于農(nóng)村，實際上是城鄉(xiāng)二元結(jié)構下的畸形產(chǎn)物，人員流動性強，社會關系復雜，問題多而集中。如果不及時妥善處理好這些問題，將給城鄉(xiāng)一體化建設的深入開展帶來不穩(wěn)定的因素。

1 城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念及作用

1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合部的概念 城鄉(xiāng)結(jié)合部并不是隨著城市的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，從歷史發(fā)展看，早期的城市與農(nóng)村是各自孤立的，彼此之間并無較緊密的聯(lián)系，隨著社會的不斷發(fā)展，城市的范圍逐漸擴大，不斷向周圍的農(nóng)村延伸，在城市與農(nóng)村相結(jié)合的這個獨特的經(jīng)濟地理區(qū)域就形成了。當然城鄉(xiāng)結(jié)合部并不是暫時的一成不變的，隨著城市的不斷擴張，城市附近的小村莊不斷被城市所吸收而消失，因此城鄉(xiāng)結(jié)合部是隨著城市的發(fā)展而不斷生成與消失的。

1.2 城鄉(xiāng)結(jié)合部的種類 隨著我國行政區(qū)劃的沿革，以不同級別的行政區(qū)劃單位為標準可以將城鄉(xiāng)結(jié)合部分為以下3類：

1.2.1 省域型城鄉(xiāng)結(jié)合部 此種城鄉(xiāng)結(jié)合部位于省與省交界的地帶，由于兩省的經(jīng)濟發(fā)展水平的差異以及兩省的地方性行政法規(guī)等管理規(guī)范的不同，導致省界邊緣地帶的城市與鄉(xiāng)村較容易形成較大的地區(qū)差異。

1.2.2 市域型城鄉(xiāng)結(jié)合部 顧名思義，市域型城鄉(xiāng)結(jié)合部位于市一級行政區(qū)劃的邊遠地區(qū)，同省域型城鄉(xiāng)結(jié)合部的情況相類似，由于不同的資源占有及產(chǎn)業(yè)發(fā)展依托的差異，導致市界邊緣的城鄉(xiāng)差異也較大。

1.2.3 縣域型城鄉(xiāng)結(jié)合部 作為我國省縣鄉(xiāng)3級行政管理規(guī)劃中間層的縣，目前一般屬于地級市管轄，從我國縣與市的劃分的淵源分析，往往一個市內(nèi)各縣的人文、水文、地理、風俗習慣的差異性較小，通婚等情況普遍，交流頻繁度最高，此處的城鄉(xiāng)差異也往往最引人關注。

由于本文是以對湖北省仙洪試驗區(qū)的調(diào)查為依托，而仙洪試驗區(qū)打破行政區(qū)劃跨縣市發(fā)展的特點讓處于仙桃與洪湖、仙桃與監(jiān)利、洪湖與監(jiān)利3縣市的城鄉(xiāng)結(jié)合部的差異更為突出，更引人注意，因而本文著重討論縣域城鄉(xiāng)交界處的發(fā)展問題。

1.3 城鄉(xiāng)結(jié)合部的作用 （1）城鄉(xiāng)結(jié)合部由于遠離城市的中心區(qū)域，地價較低，且緊挨農(nóng)村，因而此地是農(nóng)牧等副產(chǎn)品生產(chǎn)地和中轉(zhuǎn)站，為城市輸入大量的糧食、禽蛋、奶制品等產(chǎn)品以滿足城市居民的需要，同時也提高了該地區(qū)居民的收入水平。（2）城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民多為農(nóng)民，由于靠近城市，對城市的接觸程度遠高于其他地方農(nóng)民，因而能夠為城市輸入大量較為合適的勞動力以緩解城市用工荒；同時較為低廉的地價房價也很好地緩解了城市住房緊張狀況。（3）從地理區(qū)位與工業(yè)布局及選擇上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部的低廉地價與廣袤的土地面積往往吸引著眾多的工廠前來落戶，因而促進了當?shù)鼗A設施的完善和緩解城市的用地緊張。

2 縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 基礎設施不完備 縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部處在縣與縣的交界處，受縣政府政策傾向于縣城建設的影響，縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部往往難以成為政府市政建設的投資目標，缺乏政府資金的注入，若無政府特別政策的照顧，該處無法較快的完善自身的基礎設施建設，往往呈現(xiàn)出臟、亂、差的現(xiàn)象。

2.2 管理制度落后 城市與農(nóng)村之間、縣與縣之間的人口流動都無法繞開縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部，因而縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部往往呈現(xiàn)出人流量大的特點，人流量的增加必然導致治安壓力的增大，而該處并不是政府政策關注的重心，因而缺乏管理與規(guī)范，因此案件發(fā)生率高于其周邊的城市和農(nóng)村地區(qū)。

2.3 社會矛盾突出 管理制度的滯后往往導致社會矛盾的發(fā)生，此外，受城鄉(xiāng)二元化發(fā)展的影響，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差距往往在城鄉(xiāng)結(jié)合部處體現(xiàn)得最為明顯。以洪湖市的府廠鎮(zhèn)和監(jiān)利縣的橫堤村為例，府廠鎮(zhèn)是省管工業(yè)鎮(zhèn)，眾多工業(yè)企業(yè)在此集聚，基礎設施較為完備，居民生活水平較高；而與之緊鄰的監(jiān)利縣的橫堤村則是一個農(nóng)業(yè)村，基礎設施建設落后，村民生活水平低，相鄰的兩處對比鮮明，往往造成該地村民對當?shù)卣牟粷M，增加政府工作的難度，若不能及時妥善處理好當?shù)氐拿?，很有可能引發(fā)集體群眾性事件。

2.4 缺乏政策指導，發(fā)展無序 受政績觀和地方主義的影響，縣域政府在實際工作中往往還留有城鄉(xiāng)二元化結(jié)構的作風，只注重縣城的發(fā)展，忽視城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展，堅持“點”的發(fā)展，忽略“面”的推動，缺乏政策指導，經(jīng)常導致縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部成為“三不管”地區(qū)，地方發(fā)展未能與整個縣域的發(fā)展規(guī)劃實現(xiàn)有效地銜接，制約著整個縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

3 存在問題及成因分析

3.1 城鄉(xiāng)二元化結(jié)構是根源 改革開放以來，城鄉(xiāng)發(fā)展一直呈現(xiàn)出“雙軌化”的特征，一切優(yōu)先保證城市，大力促進城市跨越式發(fā)展在城鄉(xiāng)差距尚不明顯的時期是可行的。但是隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)差距越來越大，仍然堅持城鄉(xiāng)二元化結(jié)構無疑會擴大城鄉(xiāng)之間的差距，拉大貧富差距，此問題在縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部的表現(xiàn)尤為明顯，主要表現(xiàn)為：（1）在指導思想上，城市的整體利益、長遠利益與村鎮(zhèn)的地區(qū)本位主義、短期行為并存；（2）在建設實體形態(tài)上，完善的城市居住區(qū)、國營大中企業(yè)與歷史遺留的鄉(xiāng)村聚落、農(nóng)田村地并存；（3）在建設行為上，城市現(xiàn)代化更新、循序建設與城郊鄉(xiāng)村因循守舊，無規(guī)劃指導的混亂建設并存；（4）在規(guī)劃管理上，城市的規(guī)劃管理與村鎮(zhèn)的各自為政并存；（5）在土地利用上，城市的有序劃撥、集約利用與村鎮(zhèn)的功能混亂，見縫插針并存；（6）在管理體制上，市、區(qū)級政府管轄范圍與鎮(zhèn)村級政府管轄范圍并存[1]。

3.2 政府官員政績觀念的陳舊是直接原因 由于長期堅持城鄉(xiāng)二元化結(jié)構，政府官員在對待城鄉(xiāng)發(fā)展的觀念上，仍然是陳舊的，認為增加財政收入，加快推動城市的現(xiàn)代化建設才是硬道理，而實行城鄉(xiāng)一體化建設則會分占城市發(fā)展資源，減緩城市的發(fā)展速度，對于打造官員的政績不利，因而城鄉(xiāng)一體化發(fā)展往往不被政府實際決策時所側(cè)重，依舊加快推進城市建設，忽視農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部甚至成為了“三不管”地帶，這樣就容易導致城鄉(xiāng)結(jié)合部的城鄉(xiāng)矛盾的激化。

3.3 管理體制落后是間接原因 城鄉(xiāng)結(jié)合部歸根究底是城市化進程不斷深入的產(chǎn)物，也即表明城鄉(xiāng)結(jié)合部在被動城市化之前仍是農(nóng)村，由于城市化并不涉及行政區(qū)劃的調(diào)整，在行政管理上該地區(qū)仍然堅持原地區(qū)的農(nóng)村行政管理模式，則與城市化的主導者的管理方式存在矛盾，城市的行政管理模式與農(nóng)村行政管理模式是不同的，而城鄉(xiāng)結(jié)合部卻可能面臨兩種管理模式，同時各種行政機構的調(diào)整往往需要耗費較長的時間，所以在管理體制上，城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展變化速度往往高于管理體制的調(diào)整速度，并又缺乏城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)一管理，從而使城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展中存在的問題得不到及時有效的解決，這也間接地導致了縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展滯后。

4 解決縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展中存在問題的對策建議

2010年10月18日，黨的十七屆五中全會公報提出：“要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善布局和形態(tài)，加強城鎮(zhèn)化管理。”這是黨中央國務院對城市化建設做出的戰(zhàn)略性、前瞻性、科學性部署，也是我們解決城鄉(xiāng)結(jié)合部存在問題的基本出發(fā)點[2]。具體而言，筆者認為應該從以下幾個方面著手，政府、社會、居民整體聯(lián)動，以妥善解決縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展中存在的問題。

4.1 端正思想，轉(zhuǎn)變觀念 政府作為城鄉(xiāng)一體化建設的主導者，應該從實際上轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構的發(fā)展觀。政府官員在進行發(fā)展決策時，應該從整個行政區(qū)劃的全局利益、長遠利益出發(fā)，努力克服單純的城市本位主義和狹隘的地方主義，堅持統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展，決策應在經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)上多點落腳，加快推動人力、技術、資金、資源等因素的有機整合，保證發(fā)展的質(zhì)量，竭力避免短期行為。

4.2 拓寬融資渠道，加大資金投入，加快推進城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎設施建設 縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部盡管有上述的諸多問題，但是我們也應敏銳的看到，作為縣與縣、縣城與農(nóng)村接壤的縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部，它本身具有的人流量大、勞動力資源豐富、土地價格低、交通便利等優(yōu)良區(qū)位條件，憑借這些有利條件，當?shù)卣梢灾贫ㄟm宜的政策，通過政府主動投資、金融行業(yè)信貸投資、社會集資和當?shù)卮迕窕蚓用癯鲑Y等方式，大力融資，完善基礎設施建設，憑借良好的硬件環(huán)境和政策優(yōu)惠招商引資，推動縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展[3]。

4.3 加快社會公共服務事業(yè)建設，完善社會保障體系，緩解社會矛盾 縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會矛盾之所以較其他地區(qū)突出，主要在于區(qū)域發(fā)展不平衡，這種不平衡直接影響當?shù)鼐用竦男腋８?。同時城鄉(xiāng)一體化建設的內(nèi)核之一就是要打造城鄉(xiāng)居民幸福感的一體化，在縣域城鄉(xiāng)結(jié)合部加快公共服務事業(yè)建設，加強村容整治，大力推進道路硬化、亮化、路旁綠化建設，重點推進改水、改廁等工程建設，加快科學、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)的發(fā)展，同時完善村鎮(zhèn)金融服務體系，努力擴大社會保障覆蓋面，縮小城鄉(xiāng)差距，保證區(qū)域發(fā)展的平衡。

4.4 調(diào)整管理體制，堅持管理模式一元化 從行政管理學上分析，政出多門是地區(qū)發(fā)展的一大弊端，而城鄉(xiāng)結(jié)合部本身就是城市化進程不斷深入的一種特殊產(chǎn)物，往往面臨多種管理模式，這樣容易造成本來就發(fā)展緩慢的城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展更加緩慢無序。故而應統(tǒng)一領導，將城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展納入到整個城市發(fā)展的大戰(zhàn)略上進行全盤考慮，解除城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的束縛[4]。

5 結(jié)語

城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設是關系到地區(qū)建設平衡與穩(wěn)定的大事，其發(fā)展的關鍵在于政府的妥善引導。當前我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，由于傳統(tǒng)體制的束縛和新的發(fā)展體制并不完善，我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀仍然很明顯，而城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城鄉(xiāng)結(jié)合的直接產(chǎn)物，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾在此集中體現(xiàn)，這些矛盾的存在與城鄉(xiāng)一體化建設、和諧社會建設的宗旨相悖。因此，必須堅持在中央政策的指導下，結(jié)合自身實際情況，堅持以人為本，統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)真正的和諧結(jié)合。

參考文獻

[1]沈孔忠. 城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[J]. 人文地理，1999（12）.

[2]黃序和. 城市化進程下城鄉(xiāng)結(jié)合部問題研究[J]. 技術質(zhì)量監(jiān)督研究，2011（1）.

[3]張英洪. 推進城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化發(fā)展的思考和建議[J]. 北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學院學報，2011（3）.

[4]金國軍. 讓城鄉(xiāng)結(jié)合部真正的結(jié)合[N]. 農(nóng)民日報，2003-6-19.

（責編：陶學軍）