摘 要：從西疇縣林地保護(hù)利用現(xiàn)狀入手，分析了林地保護(hù)利用中存在的林地保護(hù)與利用矛盾突出、對(duì)林業(yè)的重要性認(rèn)識(shí)不足、需要統(tǒng)一規(guī)劃管理、林業(yè)管理體制與機(jī)制有待進(jìn)一步完善、商品林地經(jīng)營(yíng)水平依然不高等問(wèn)題，提出了林地分級(jí)保護(hù)、森林分類區(qū)劃、林地用途管制的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：西疇縣；林地保護(hù)利用；現(xiàn)狀；問(wèn)題與對(duì)策

中圖分類號(hào) F307.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）04-13-02

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林地是森林資源的重要組成部分，是森林和林木生長(zhǎng)的載體，是森林資源管理的核心。林地作為特殊的土地類型，是林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)最基本的生產(chǎn)要素。林地是林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)林地的保護(hù)和利用，是保障國(guó)土安全，提高森林生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的前提[1]。林地保護(hù)利用是森林資源管理的重要內(nèi)容之一[2]。編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，是《森林法》的原則要求，是加速林業(yè)觀念轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要[3]。西疇縣制定林地保護(hù)利用規(guī)劃，是為了認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要2010—2020年》精神，根據(jù)西疇縣林地和森林資源狀況，結(jié)合西疇縣社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)需求，制定未來(lái)10a的林地保護(hù)利用戰(zhàn)略，確定西疇縣林地保護(hù)利用的目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化全縣林地資源配置，實(shí)現(xiàn)林地的有效保護(hù)和合理利用，使西疇縣林地的主體功能布局合理，林地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，林地利用率穩(wěn)步提高，林地可持續(xù)利用得到增強(qiáng)，生物多樣性得到有效保護(hù)，生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定，森林資源利用更加集約高效，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都有十分重要的意義[4]。

1 西疇縣林地保護(hù)利用現(xiàn)狀

1.1 規(guī)劃基準(zhǔn)年林地資源現(xiàn)狀 以西疇縣2005年開展的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查成果為基礎(chǔ)，結(jié)合集體林權(quán)制度改革、公益林修編、工程征占用林地、造林成效檢查驗(yàn)收等成果資料及其它會(huì)影響地類變化的調(diào)查設(shè)計(jì)圖件或文字資料，以最新衛(wèi)星影像為底圖開展林地落界，對(duì)全縣森林資源數(shù)據(jù)進(jìn)行更新和修正，得到規(guī)劃基準(zhǔn)年的林地資源狀況。

西疇縣規(guī)劃基準(zhǔn)年的林地資源狀況為：土地總面積149 237.0hm2，其中：林業(yè)用地面積84 700.0hm2，占全縣土地總面積的56.76%；非林業(yè)用地面積64 537.0hm2，占全縣土地總面積的43.24%。

林業(yè)用地按地類劃分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、無(wú)立木林地、宜林地、輔助生產(chǎn)林地8類，林業(yè)用地面積84 700.0hm2，有林地面積44 961.0hm2，占林業(yè)用地面積的53.08%；疏林地面積653.0hm2，占0.77%；灌木林地面積23 982.0hm2，占28.31%；未成林造林地面積6 351.0hm2，占7.50%；苗圃地面積24.0hm2；無(wú)立木林地面積1 718.0hm2，占2.03%；宜林地面積7 011.0hm2，占8.30%。

1.2 森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃 林地類別劃分按省人民政府批準(zhǔn)的比例進(jìn)行全縣控制，即生態(tài)公益林地比例占48.26%，商品林地比例占51.74%。林地類別劃分結(jié)果，生態(tài)公益林地面積為40 880.0hm2，商品林地面積為43 820.0hm2。

生態(tài)公益林地分為重點(diǎn)公益林地和一般公益林地，全縣重點(diǎn)公益林地面積為37 413.3hm2，其中防護(hù)林33 586.7hm2，特用林3 826.7hm2；一般公益林地面積為3 466.7hm2，均為防護(hù)林。

商品林地分為重點(diǎn)商品林地和一般商品林地，全縣重點(diǎn)商品林地面積為23 400.0hm2，均為用材林；一般商品林地面積為20 420.0hm2，其中用材林6 704.5hm2，經(jīng)濟(jì)林2 681.8hm2，薪炭林4 022.7hm2，其他林地7 011.0hm2。

2 存在問(wèn)題

2.1 項(xiàng)目建設(shè)對(duì)林地需求量大，保護(hù)與利用的矛盾日趨突出 近年來(lái)，西疇縣城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展十分迅猛，各項(xiàng)建設(shè)處于快速發(fā)展階段。工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)、道路、旅游等建設(shè)項(xiàng)目用地需求量日益增大。由于西疇耕地資源十分有限，需要林地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的供地責(zé)任。而全縣林地中，受地理環(huán)境、生態(tài)區(qū)位重要性等用地條件的限制，可供建設(shè)項(xiàng)目征用的林地面積較少。因此，林地既要承擔(dān)滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的生態(tài)需求任務(wù)，又要承擔(dān)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求的任務(wù)，林地保護(hù)與利用的矛盾日趨突出。

2.2 部分干群對(duì)發(fā)展林業(yè)的重要性認(rèn)識(shí)不足 西疇縣屬邊疆少數(shù)民族聚居的地區(qū)，山區(qū)群眾的林地保護(hù)意識(shí)普遍不高，林業(yè)法制觀念不強(qiáng)，部分干部群眾對(duì)發(fā)展林業(yè)的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，不能正確處理資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，局部生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)尚未得到有效遏制。過(guò)度開墾和不合理的采伐方式等，造成水土流失、地力退化等生態(tài)問(wèn)題在一些地方不同程度地存在，局部地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢(shì)仍未得到有效遏制。將影響到“生態(tài)立州”和全省建設(shè)“森林云南”等各級(jí)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 林地保護(hù)利用需要統(tǒng)一規(guī)劃管理 長(zhǎng)期以來(lái)，由于只注重管理、不注重基礎(chǔ)性工作，西疇一直沒(méi)有編制過(guò)林地保護(hù)利用規(guī)劃，致使林地管理無(wú)法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理，定量控制、定額管理，突出重點(diǎn)、強(qiáng)化效益。由于缺少統(tǒng)一規(guī)劃，林地保護(hù)利用存在顧此失彼，不合理的征占用林地，破壞森林和野生動(dòng)植物資源的事件時(shí)有發(fā)生。隨著西疇縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、生態(tài)縣建設(shè)的不斷推進(jìn)，如何加強(qiáng)依法保護(hù)和合理利用林地資源的管理，已成為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。林地資源是不可再生資源，要從源頭抓起，因此，迫切需要統(tǒng)一規(guī)劃，依法履行林地資源管理，科學(xué)合理地規(guī)劃林地保護(hù)與利用，保障林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

2.4 林業(yè)管理體制、機(jī)制有待進(jìn)一步完善 到目前為止，西疇的林權(quán)制度主體改革已基本完成，但與之相適應(yīng)的林業(yè)管理體制、機(jī)制有待進(jìn)一步建立、健全和完善。林權(quán)登記管理、木材及林產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫、林權(quán)抵押貸款、森林資源評(píng)估、森林資源收儲(chǔ)、林業(yè)科技與法律等方面的服務(wù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.5 商品林地經(jīng)營(yíng)水平依然不高 雖然“十一五”期間全縣的林產(chǎn)業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，林產(chǎn)品供給能力穩(wěn)步提高，但“大資源小產(chǎn)業(yè)”的現(xiàn)狀依然沒(méi)有得到根本的改變，森林資源的低價(jià)值消耗依然較大。雖然林農(nóng)從八角、核桃林地經(jīng)營(yíng)中獲得了較好收益，但經(jīng)營(yíng)方式依然粗放，林農(nóng)從中獲得的效益不理想，其他商品林地經(jīng)營(yíng)水平相對(duì)不高，集約化程度較低，林農(nóng)從森林的經(jīng)營(yíng)中獲取的收入依然有限。由于缺乏充足的資金支持，產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理；缺乏精深加工產(chǎn)品，附加值低；缺乏好的管理技術(shù)和制度，林產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量難以具備產(chǎn)業(yè)規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，商品林地難以獲得高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

3 林地保護(hù)利用對(duì)策

按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)和建設(shè)生態(tài)文明的要求，西疇縣應(yīng)認(rèn)真落實(shí)林地分級(jí)保護(hù)、森林分類區(qū)劃，嚴(yán)格實(shí)行用途管制，切實(shí)保護(hù)好現(xiàn)有的森林資源，有效補(bǔ)充林地?cái)?shù)量，引導(dǎo)節(jié)約使用林地，確保林地資源穩(wěn)步增長(zhǎng)。

3.1 林地分級(jí)保護(hù)

3.1.1 林地劃分分級(jí) 林地分級(jí)管理，主要是考慮林業(yè)本身的特殊性。林業(yè)具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、破壞容易恢復(fù)難的特點(diǎn)，森林資源的形成是一個(gè)在不斷消耗中積累的漫長(zhǎng)過(guò)程。林地分級(jí)綜合考慮了生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性、林地生產(chǎn)力等因素，同時(shí)充分利用西疇縣現(xiàn)有的國(guó)家和地方公益林區(qū)劃界定成果，結(jié)合國(guó)家林業(yè)重點(diǎn)建設(shè)，將西疇縣林地科學(xué)劃分為Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)、Ⅳ級(jí)4個(gè)保護(hù)等級(jí)。

考慮到西疇縣生態(tài)公益林區(qū)劃的實(shí)際情況，將生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)區(qū)位地段特別重要的小橋溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)劃定為Ⅰ級(jí)保護(hù)林地，將現(xiàn)有的國(guó)家、省級(jí)公益林劃定為Ⅱ級(jí)保護(hù)林地，將現(xiàn)有的重點(diǎn)商品林劃定為Ⅲ級(jí)保護(hù)林地，將現(xiàn)有的一般商品林劃定為Ⅳ級(jí)保護(hù)林地。

3.1.2 林地分級(jí)保護(hù)措施共分4級(jí)，分別敘述如下：

Ⅰ級(jí)保護(hù)管理措施：實(shí)行全面封禁保護(hù)，禁止生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，禁止改變林地用途。

Ⅱ級(jí)保護(hù)管理措施：實(shí)施局部封禁管護(hù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)撫育性管理，改善林分質(zhì)量和森林健康狀況，禁止商業(yè)性采伐。除必需的工程建設(shè)占用外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設(shè)工程占用森林，嚴(yán)格控制其他地類。

Ⅲ級(jí)保護(hù)管理措施：嚴(yán)格控制征占用森林，適度保障能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，從嚴(yán)控制商業(yè)性經(jīng)營(yíng)設(shè)施建設(shè)用地，限制勘查、開采礦藏和其他項(xiàng)目用地。重點(diǎn)商品林地實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)、定向培育。公益林地在確保生態(tài)系統(tǒng)健康和活力不受威脅或損害下，允許適度經(jīng)營(yíng)和更新采伐。

Ⅳ級(jí)保護(hù)管理措施：嚴(yán)格控制林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn)，限制采石取土等用地。推行集約經(jīng)營(yíng)、農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營(yíng)，在法律允許的范圍內(nèi)合理安排各類生產(chǎn)活動(dòng)，最大限度地挖掘林地生產(chǎn)力。

3.2 森林分類區(qū)劃

3.2.1 生態(tài)公益林地規(guī)劃 生態(tài)公益林地是以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會(huì)的生態(tài)、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)的林地。

（1）按事權(quán)劃分。西疇縣公益林地按事權(quán)劃分為國(guó)家級(jí)公益林地和地方公益林地（省級(jí)公益林地）。國(guó)家級(jí)公益林地是指按國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》和《云南省國(guó)家級(jí)公益林分級(jí)區(qū)劃操作細(xì)則》區(qū)劃界定并經(jīng)國(guó)務(wù)院認(rèn)可的林地。西疇縣國(guó)家級(jí)公益林地以2011年國(guó)家級(jí)公益林修編為準(zhǔn)，面積為37 413.3hm2，其中國(guó)有2 873.8hm2，集體及個(gè)人34 539.5hm2，至2020年，西疇縣國(guó)家級(jí)公益林地保持不變，仍為37 413.3hm2。

省級(jí)公益林地是指按《云南省地方公益林管理辦法》規(guī)定劃定，并經(jīng)云南省人民政府同意的林地。西疇縣省級(jí)公益林以2011年省級(jí)公益林修編為準(zhǔn)，面積為3 466.7hm2，其中國(guó)有1 257.1hm2，集體及個(gè)人2 209.6hm2。至2020年，西疇縣省級(jí)公益林應(yīng)為3 466.7hm2，保持不變。

（2）按重要程度劃分。公益林按重要程度劃分為重點(diǎn)公益林地和一般公益林地。重點(diǎn)公益林地是指生態(tài)地位非常重要和生態(tài)環(huán)境非常脆弱的公益林地，包括國(guó)家級(jí)公益林地和地方重點(diǎn)公益林地。其中地方重點(diǎn)公益林地是指省級(jí)公益林中江河源頭、大中型水庫(kù)、自然保護(hù)區(qū)、高原湖泊和濕地、森林公園、風(fēng)景名勝古跡、革命紀(jì)念地和自然與文化遺產(chǎn)地以及部分縣級(jí)政府所在城市面山和飲水工程生態(tài)區(qū)位中的林地。一般公益林地是指生態(tài)地位相對(duì)重要和生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的公益林地，包括一般省級(jí)公益林地、州（市）級(jí)公益林地和縣（市、區(qū)）級(jí)公益林地。

3.2.2 商品林地規(guī)劃 商品林地是指按照森林多功能主導(dǎo)利用不同，以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益為主要目的的林地。把立地條件好、采伐和經(jīng)營(yíng)利用不會(huì)對(duì)生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害的區(qū)域的林地，劃定為商品林地。

商品林按重要程度劃分為重點(diǎn)商品林和一般商品林。重點(diǎn)商品林是指集中連片，交通條件、立地條件優(yōu)越，以經(jīng)營(yíng)速生豐產(chǎn)用材林、珍貴用材林和經(jīng)濟(jì)林為主要目的的商品林地。一般商品林是指商品林中除了重點(diǎn)商品林之外的林地。

3.3 林地用途管制 實(shí)施林地保護(hù)管理監(jiān)督，就是對(duì)西疇縣人民政府及西疇縣林業(yè)局依法執(zhí)行國(guó)家有關(guān)林地保護(hù)和利用的法律、法規(guī)，實(shí)行組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督的管理活動(dòng)，對(duì)于嚴(yán)格林地用途管制，控制有林地的逆轉(zhuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)改善西疇生態(tài)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等具有十分重要的意義。實(shí)施林地用途管制的具體措施如下：

3.3.1 強(qiáng)化林地保護(hù)管理與監(jiān)督 西疇縣正處于全面建設(shè)小康社會(huì)階段，生態(tài)需求已成社會(huì)對(duì)林業(yè)的需求，它與落后的林業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成新時(shí)期林業(yè)的基本矛盾，與森林資源總量不足、分布不均、質(zhì)量低下構(gòu)成當(dāng)前林業(yè)的主要矛盾。一方面我們需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，加快造林綠化步伐，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。另一方面我們要下大力氣，切實(shí)加強(qiáng)現(xiàn)有森林資源、特別是林地資源的保護(hù)和管理，促進(jìn)后備森林資源加快生長(zhǎng)，增強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，增加林產(chǎn)品的有效供給，增加林業(yè)職工和農(nóng)民收入?！捌ぶ淮?、毛將焉附”，如果林地都沒(méi)有了，還談什么森林資源？從這個(gè)意義上講，強(qiáng)化林地保護(hù)管理與監(jiān)督，防止有林地逆轉(zhuǎn)和林地流失，對(duì)增加森林資源數(shù)量，提高森林資源質(zhì)量，具有十分重要的作用。

3.3.2 加大林地保護(hù)管理與監(jiān)督的力度，把林地用途管制制度落到實(shí)處 嚴(yán)格林地用途管制制度落實(shí)情況監(jiān)督，防止有林地逆轉(zhuǎn)和林地非法流失。首先要制定《林地保護(hù)利用規(guī)劃》，開展森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查，健全森林資源檔案，真正把發(fā)展林業(yè)的用地落實(shí)到山頭地塊。其次，加強(qiáng)對(duì)林地使用、開發(fā)、利用和權(quán)屬變更情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促縣級(jí)林業(yè)主管部門及時(shí)更新森林資源檔案，并對(duì)其準(zhǔn)確性進(jìn)行實(shí)地抽查核實(shí)，為林地保護(hù)管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第三，要加強(qiáng)對(duì)森林資源流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，堅(jiān)決制止并及時(shí)依法糾正國(guó)有森林資源資產(chǎn)流失和森林遭破壞的現(xiàn)象。第四，繼續(xù)抓好林權(quán)登記工作的監(jiān)督，明確權(quán)屬，使保護(hù)林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益落到實(shí)處。

3.3.3 嚴(yán)格征占用林地審核制度，依法規(guī)范林地利用行為 工程項(xiàng)目征占用林地的，必須依法辦理審批手續(xù)，林業(yè)主管部門要認(rèn)真履行職責(zé)，從嚴(yán)審核，并按規(guī)定收取使用林地森林植被恢復(fù)費(fèi)，確保恢復(fù)不少于因占地而損失的森林面積，達(dá)到林地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)。要加強(qiáng)部門之間的協(xié)作配合，充分發(fā)揮監(jiān)督部門的特有作用。西疇縣林業(yè)局和云南省森林資源總站要做到主動(dòng)溝通，提前介入，公開征占用林地審批程序，確保建設(shè)項(xiàng)目如期開工。

3.3.4 加大對(duì)破壞林地案件的督查力度 第一，西疇縣人民政府要督促西疇林業(yè)局對(duì)毀林開墾和非法占地行為始終保持強(qiáng)有力的打擊態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決做到隨起隨剎。第二，加大對(duì)違法征占用林地、毀林開墾和林間過(guò)度放牧等行為的監(jiān)督檢查力度。第三，強(qiáng)化林業(yè)行政層級(jí)監(jiān)督、人大監(jiān)督和輿論監(jiān)督。第四，做好破壞森林資源案件查處結(jié)果的跟蹤監(jiān)督。

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（責(zé)編：陶學(xué)軍）