在大陸改革開放的進程中，論及開發(fā)區(qū)，說其「為經濟發(fā)展做出了重大貢獻」一點也不為過。在過去的幾十年，開發(fā)區(qū)是產業(yè)發(fā)展的重要載體，是區(qū)域經濟的重要支撐，是對外開放的重要窗口，也是吸引外商直接投資的重要保障。

而隨著開發(fā)區(qū)的一輪「野蠻式」瘋長，與土地資源捆綁掛鉤、管理混亂的現狀使得大陸開發(fā)區(qū)的問題日漸凸顯：以工業(yè)園區(qū)、產業(yè)園、集中區(qū)等名義違規(guī)設立開發(fā)區(qū)、隨意圈占土地、擴大開發(fā)區(qū)面積、擅自出臺優(yōu)惠政策、低水準重復建設的現象在一些地方出現，甚至屢禁不止，並有愈演愈烈的苗頭和傾向。

在此背景之下， 2012年年底，大陸發(fā)改委、國土部和住建部三部委聯合下發(fā)通知要求各地開展各類開發(fā)區(qū)清理整改前期工作。這已是迄今為止第3次對開發(fā)區(qū)的全國範圍的清理工作，然而，越治理越混亂，卻成了大陸開發(fā)區(qū)的現狀。

為何大陸開發(fā)區(qū)建設中會出現這麼多的問題？如何才能從根本上解決這些問題？下一步開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向在哪裡？

越理越亂 土地利益催生「山寨」開發(fā)區(qū)

1993年，國務院曾下文對全國開發(fā)區(qū)進行過一次清理，但由於措施不得力，效果甚微。2003年，大陸開發(fā)區(qū)已發(fā)展到6860多個，規(guī)劃面積達3.9萬平方公里。由於開發(fā)區(qū)過多過濫，造成大量的重復建設和資源浪費，2003年7月，國務院發(fā)文對開發(fā)區(qū)進行全面徹底的清理整頓。通過清理整頓，大陸開發(fā)區(qū)數量減少到1568個，減少了77.2%，規(guī)劃總面積核減率達74%。清理整頓歷時5年多，期間開發(fā)區(qū)審批工作全部停止，直到2010年再啟動。而經過兩次全國性的清理整頓後，目前大陸仍保有各級各類開發(fā)區(qū)2000多個。

多次清理整頓，為何成效不明顯？地方政府為何如此熱衷發(fā)展開發(fā)區(qū)？

中國經濟地理研究會會長陳秀山指出，「通過開發(fā)區(qū)，特別是較高級別的開發(fā)區(qū)，地方政府就可以利用其較優(yōu)惠的政策，吸引更多的投資、企業(yè)，為地方的GDP增長提供動力；另外，通過開發(fā)區(qū)的建立，為當地新興產業(yè)形成一個產業(yè)聚集區(qū)，對企業(yè)本身的發(fā)展也是一件好事?！?/p>

於是，對於各地方政府來說，為了招商引資、發(fā)展產業(yè)經濟、做大GDP，土地無疑是其發(fā)展的首要戰(zhàn)略資源；而開發(fā)區(qū)或工業(yè)區(qū)便成為了地方政府施展智慧籠絡土地指標的首要平臺，也是土地違規(guī)的重災區(qū)。且由於目前各級開發(fā)區(qū)採取的是審批制，同時，審批權利不統(tǒng)一，這就造成了一個地區(qū)除了國家級開發(fā)區(qū)之外，各省市也會相繼設立省市級開發(fā)區(qū)，以此類推，也就出現了各個縣、鎮(zhèn)、乃至村級的開發(fā)區(qū)。很多地方劃了一些土地做工業(yè)園，但是又沒有用地指標，很多都是違規(guī)的。城市之間同質化的競爭日趨激烈，以攤大餅模式建設開發(fā)區(qū)，最終導致定位重復、重復建設、產能過剩等問題。

提升門檻 「產城一體」是方向

要從根本上解決開發(fā)區(qū)良莠不齊，僅僅有規(guī)模、數量而沒有品質的現狀，眾多業(yè)內人士均認為必須將審批制改為準入制，即如果一個鎮(zhèn)有批準當地設立開發(fā)區(qū)的權利，那麼往下的村就不應該再擁有設立開發(fā)區(qū)的審批權?！概c此同時，還要改變很多地區(qū)實行的『一步到位』的設立模式，實行統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施、滾動開發(fā)?！箛野l(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長肖金成說，目前開發(fā)區(qū)管理政出多門，缺乏比較統(tǒng)一的系統(tǒng)、評價、監(jiān)管的標準，今後必須要實行統(tǒng)一管理。

近期中央多次表態(tài)，城鎮(zhèn)化是大陸擴大內需的最大潛力所在。在城鎮(zhèn)化大趨勢的市場背景下，各地一些新區(qū)、城市副中心規(guī)劃大批量出臺，預計未來將會有大規(guī)模新城湧現。

陳秀山指出，開發(fā)區(qū)要和城鎮(zhèn)化的建設有機地結合起來，協(xié)調發(fā)展。未來純粹意義上的開發(fā)區(qū)將越來越少，「開發(fā)區(qū)、工業(yè)園與城市的關係，都是『產城一體』的概念?！?/p>

「發(fā)展產業(yè)新城，要產業(yè)先行，切實做到『產城融合』。在產業(yè)發(fā)展基礎上，逐步推進產業(yè)新城，從而實現城鎮(zhèn)化?！雇咧J詢研究中心總監(jiān)張宏偉認為，產業(yè)新城作為產業(yè)發(fā)展的載體，僅僅靠園區(qū)發(fā)展產業(yè)很難做好，因為缺乏居住、生活等配套?！父愠鞘谢?，僅僅是做房地產市場開發(fā)建一些住宅來吸引人住，沒有產業(yè)支撐是不可行的?！顾赋觯绻a業(yè)和新城之間不能夠實現城市、資本、產業(yè)與人口的協(xié)調發(fā)展，不僅僅會造成城市交通負荷加重，也可能最終導致「空城」現象。因此，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要同步推進，也就是城鎮(zhèn)化過程中要切實實現「產城融合」，依靠產業(yè)的發(fā)展支持城市的建設，同時城市的基礎設施配套反過來促進產業(yè)結構的升級。