摘 要 改革開放以來，追求經(jīng)濟(jì)效率一直是我國區(qū)域政策目標(biāo)的重點(diǎn)。伴隨著各種區(qū)域差別政策的實(shí)施，在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，區(qū)域發(fā)展差異日益擴(kuò)大。為完成“十二五規(guī)劃”提出的“逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，我國的區(qū)域政策必須盡快實(shí)現(xiàn)從追求效率向注重公平的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞 區(qū)域政策 社會(huì)公平 區(qū)域補(bǔ)償政策

區(qū)域政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系的重要組成部分，是國家為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的各項(xiàng)政策措施的總和。追求經(jīng)濟(jì)效率與協(xié)調(diào)社會(huì)公平是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的兩個(gè)既相聯(lián)系，又相矛盾，又可相互協(xié)調(diào)的政策目標(biāo)。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的發(fā)展中國家，改革開放以來，追求經(jīng)濟(jì)效率一直是我國區(qū)域政策目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)。在2011年，“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展， 逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”作為一種政策導(dǎo)向被寫入“十二五規(guī)劃”，這就意味著，我國的區(qū)域政策目標(biāo)已開始向協(xié)調(diào)社會(huì)公平做出調(diào)整。

一、 區(qū)域政策目標(biāo)調(diào)整的必要性

（一） 有利于緩解經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中地區(qū)間的矛盾和利益沖突

我國目前正處于從低收入國家走向中等收入國家的發(fā)展階段，處于初步工業(yè)化之后的工業(yè)化加速時(shí)期，體制轉(zhuǎn)軌尚未完成，經(jīng)濟(jì)高速增長，地區(qū)間發(fā)展不平衡的矛盾越來越突出。國際經(jīng)驗(yàn)表明，這一時(shí)期是地區(qū)間差距擴(kuò)大、問題積累加速的時(shí)期。從經(jīng)濟(jì)總量來看，2010年，經(jīng)濟(jì)總量最高的廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值（Gross Regional Product GRP）已達(dá)到46，013億元人民幣，而最低的西藏自治區(qū)只有507.46億元，相差90多倍。人均地區(qū)生產(chǎn)總值更能反映地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。2010年，人均GRP最高的上海市，達(dá)到74，548元，而最低的貴州省只有13，229元，相差5.6倍。近年來，中西部落后地區(qū)由于缺乏工作崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，工資和收入水平較低，大量中壯年勞動(dòng)力不斷向東部發(fā)達(dá)地區(qū)集聚，由此形成大規(guī)模的民工流，不僅加劇了交通運(yùn)輸緊張狀況，也使落后地區(qū)的后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雪上加霜，地區(qū)差異的負(fù)面效應(yīng)日益突出。適時(shí)調(diào)整國家區(qū)域政策目標(biāo)，有利于緩解經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中地區(qū)間的矛盾和利益沖突。

（二）補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)接受統(tǒng)一市場規(guī)則而遭受的利益損失

我國是一個(gè)主權(quán)國家，是一個(gè)統(tǒng)一的大市場，這就意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異的不同地區(qū)在這個(gè)統(tǒng)一市場上要面對(duì)相同的競爭規(guī)則，競爭力相對(duì)較差的地區(qū)所實(shí)行的任何保護(hù)性措施都會(huì)被視為“地區(qū)保護(hù)主義”而受到譴責(zé)。這種公平競爭的市場環(huán)境掩蓋了不公平的實(shí)質(zhì)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生活水平的提高存在實(shí)質(zhì)性的傷害，理應(yīng)得到必要的補(bǔ)償。特別需要指出的是，我國的地區(qū)差距在很大程度上是改革開放以來國家對(duì)沿海省份所實(shí)行的優(yōu)惠政策的結(jié)果，是以犧牲內(nèi)陸省份的經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)的。在部分沿海省市先富起來之后，對(duì)落后地區(qū)做出必要的補(bǔ)償是天經(jīng)地義的。

（三） 防止兩極分化

社會(huì)主義共同富裕的目標(biāo)，決定了我們?cè)谑杖敕峙漕I(lǐng)域要堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，防止兩極分化。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要遵循這一準(zhǔn)則，即承認(rèn)各地區(qū)自我積累、自我發(fā)展能力的不平衡，在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍增長的過程中，允許一部分地區(qū)在公平競爭中首先發(fā)展和富裕起來，通過先發(fā)展地區(qū)對(duì)相對(duì)落后地區(qū)的輻射和擴(kuò)散作用，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)共同發(fā)展和共同富裕。中央政府的政策目標(biāo)就是在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的前提下，與地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢逆向調(diào)節(jié)，在市場分配結(jié)果的修正上，采取有利于提高經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展能力和競爭能力的政策和措施，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距和收入差距。

（四）防止和糾正市場失靈

市場機(jī)制在解決國民收入的地區(qū)間再分配方面往往失靈。在市場機(jī)制作用下，資本和勞動(dòng)力趨向于向發(fā)達(dá)地區(qū)聚集，借助資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的累積優(yōu)勢，發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)越來越繁榮，而落后地區(qū)由于生產(chǎn)要素的流失，使得其經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境日益惡化，從而導(dǎo)致地區(qū)間收入和財(cái)富的分配不公，導(dǎo)致市場失靈。由于市場失靈的存在，單純依靠市場力量無法解決區(qū)域發(fā)展差距問題，而必須采取適當(dāng)?shù)膰腋深A(yù)措施。注重公平的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策可以彌補(bǔ)市場機(jī)制的內(nèi)在缺陷，在一定程度上防止和糾正市場失靈。

二、區(qū)域政策目標(biāo)調(diào)整的主要內(nèi)容

區(qū)域政策目標(biāo)調(diào)整的核心內(nèi)容就是從追求經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)向更注重社會(huì)公平。效率目標(biāo)是指國民經(jīng)濟(jì)增長的最大化或一定時(shí)間內(nèi)資源空間配置的最優(yōu)化。追求經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)，就是通過差別政策，實(shí)現(xiàn)資源在空間上的優(yōu)化配置，通過特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長，迅速提升整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力，獲取最佳的經(jīng)濟(jì)效益。公平目標(biāo)是指區(qū)域間收入、福利、增長等差距的縮小。追求社會(huì)公平目標(biāo)，就是通過運(yùn)用政策手段逐步縮小區(qū)際差異，取得最大社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的相對(duì)均衡發(fā)展，從而提高整個(gè)社會(huì)的和諧程度。

改革開放以來，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題日益突出。其形成的原因是多方面的，既有歷史的原因，也有自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境差異等方面的原因；既是內(nèi)部經(jīng)濟(jì)因素作用的結(jié)果，更是外部政府行為使然。數(shù)十年來以追求經(jīng)濟(jì)效率為主要目標(biāo)的區(qū)域差別政策，無疑是拉大區(qū)域差距的一個(gè)重要的直接因素。在“構(gòu)建和諧社會(huì)”成為新的主題的大背景下，“十二五”時(shí)期我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的重心應(yīng)該是從偏重經(jīng)濟(jì)效率向偏重社會(huì)公平轉(zhuǎn)變，即不再追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一致性，而要尋求公共服務(wù)均等化和基本生活水平的一致，使各地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生等方面的投入趨向基本公平。目前應(yīng)著重抓好以下三個(gè)方面：

一是實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。 “十二五”時(shí)期國家區(qū)域政策總目標(biāo)必須把解決地區(qū)差距問題，促進(jìn)國民收入在地區(qū)間的公平分配作為中心環(huán)節(jié)，推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，同時(shí)調(diào)整國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)沿海企業(yè)和資金向中西部轉(zhuǎn)移，以在中西部地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，在提高公平度的基礎(chǔ)上追求效率，實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

二是建立和完善區(qū)域補(bǔ)償政策體系。區(qū)域補(bǔ)償政策主要是指財(cái)政資金在政府間的再分配，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。包括中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的轉(zhuǎn)移支付、中央財(cái)政對(duì)貧困縣的轉(zhuǎn)移支付和發(fā)達(dá)省市對(duì)不發(fā)達(dá)省區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策是縮小地區(qū)差距的重要手段，也是體現(xiàn)公平性的主要途徑。

三是完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的宏觀管理體系。主要包括構(gòu)建國家區(qū)域政策的基本框架，完善區(qū)域政策立法并建立規(guī)范的管理體制，明確目標(biāo)區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立地區(qū)補(bǔ)償與開發(fā)基金，建立國家專門的區(qū)域政策銀行等。

三、目前亟待解決的主要問題

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了長期穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅度提升。2011年全國公共財(cái)政收入達(dá)103874.43億元，比上年增長25%，其中中央本級(jí)財(cái)政收入51327.32億元，比上年增長20.8%，地方本級(jí)收入52547.11億元，比上年增長29.4%，這為相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策重心調(diào)整的時(shí)機(jī)已基本成熟。但要啟動(dòng)和實(shí)施這一調(diào)整，真正實(shí)現(xiàn)從追求經(jīng)濟(jì)效率向協(xié)調(diào)社會(huì)公平的轉(zhuǎn)變，則必須在以下幾個(gè)方面有所突破：

一是中央政府的認(rèn)識(shí)與決心。十二五規(guī)劃已明確提出“逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化”的區(qū)域政策基本定位，但在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略上，仍把重點(diǎn)放在推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展上，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化尚未提出明確的政策思路。

二是相關(guān)機(jī)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的盡早建立。由于多年來我國的區(qū)域政策一直把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與效率作為區(qū)域政策的首要目標(biāo)并把區(qū)域優(yōu)惠政策作為主要手段，適于協(xié)調(diào)區(qū)域公平的機(jī)制和政策工具嚴(yán)重缺失。因此，十二五期間應(yīng)盡快形成和完善科學(xué)合理的區(qū)域補(bǔ)償長效機(jī)制，從政策評(píng)價(jià)、對(duì)象識(shí)別、政策目標(biāo)、政策工具和政策實(shí)施的制度保障等各個(gè)方面構(gòu)建一個(gè)完善的國家區(qū)域補(bǔ)償政策體系。

三是各省區(qū)的理解、配合與支持。區(qū)域政策強(qiáng)化社會(huì)公平目標(biāo)涉及到利益的調(diào)整。區(qū)域補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)，說白了就是中央政府和發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)用財(cái)力和物力對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)援助。這種援助并不是一種恩賜，其實(shí)質(zhì)是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)所承受的不公平待遇的一種必要的補(bǔ)償。但想讓先富起來的地區(qū)理解和支持這種利益轉(zhuǎn)移絕非易事，尚需做大量的工作。

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