摘要：行政承諾作為行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一種新的方式近年來在行政管理中大量出現(xiàn)，這對于提高行政效率、維護(hù)相對人的合法權(quán)益都具有積極的意義。但由于行政承諾自身具有的特殊性，這也對行政機(jī)關(guān)做出承諾提出了很高的要求?，F(xiàn)階段我國行政承諾的實(shí)踐還存在一系列的問題。如何規(guī)范行政承諾、使行政機(jī)關(guān)“言而有信”、如何使相對人的合法權(quán)益受到損害時得到應(yīng)有的救濟(jì)，都是值得我們探究的。

關(guān)鍵詞：行政承諾；不作為；規(guī)范完善；救濟(jì)

引言

近年來，隨著建設(shè)服務(wù)政府理念的不斷深入，行政機(jī)關(guān)逐步拋棄了傳統(tǒng)的命令式的行政行為模式，轉(zhuǎn)而采取引導(dǎo)、鼓勵、協(xié)商的方式開展行政活動。這種嶄新的行政管理模式不但有助于行政機(jī)關(guān)改變工作作風(fēng)、提高行政效率，更有助于切實(shí)維護(hù)相對人利益，起到服務(wù)大眾、化解社會矛盾、建設(shè)服務(wù)型政府、樹立政府行政形象的積極作用。但同時圍繞行政承諾引起的爭議及其相關(guān)的救濟(jì)問題也引起了學(xué)界的熱議，在此，筆者僅就一個案例為引，談?wù)剬π姓兄Z行為問題的一些看法。

2006年10月，肇慶市農(nóng)業(yè)局與肇慶柑桔協(xié)會合辦并在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上發(fā)布信息，征集肇慶市柑桔商標(biāo)注冊和廣告語，公告上稱“投稿截止時間是2006年11月15日”且“廣告語設(shè)入圍獎3名，獎金各1000元，最終被采用作品加獎2000元”。

楊明偉見到報(bào)紙后，便按其要求撰寫了一條廣告語“肇慶柑桔名果花，清甜爽口送禮佳”，在截止時間前親自送到市農(nóng)業(yè)局辦公室。之后，該征集活動卻不了了之，楊明偉致電市農(nóng)業(yè)局，其工作人員稱因經(jīng)費(fèi)沒到位取消了該活動。此后，楊明偉多次到市農(nóng)業(yè)局交涉此事，但均被工作人員敷衍塞之。楊明偉一怒之下將肇慶市農(nóng)業(yè)局告上了法庭，以“廣告合同糾紛”為由，要求被告在新聞媒體上向原告致歉，并要求被告賠償經(jīng)濟(jì)損失費(fèi)1000元及精神損失費(fèi)8999元并承擔(dān)訴訟費(fèi)。

端州區(qū)人民法院經(jīng)過審理認(rèn)為，肇慶市農(nóng)業(yè)局在征集活動終結(jié)時，應(yīng)及時向社會公開評選結(jié)果。但被告至今沒有公布結(jié)果，致使原告產(chǎn)生誤會，被告的行為存在過失，給社會造成一定影響，但其影響不至于給原告造成直接經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)此，端州區(qū)人民法院判決被告應(yīng)在接到判決書之日起七日內(nèi)，向社會公開征集活動結(jié)果或說明未參加評選、終結(jié)的原因。而原告在征集活動中雖然付出一定的時間和精力，但沒有直接的經(jīng)濟(jì)、精神損失，其訴訟請求被駁回。

一審判決結(jié)果出來后，楊明偉不服審判結(jié)果，上訴至肇慶市中級人民法院。肇慶市中級人民法院主審法官多次做雙方的思想工作，最終使雙方達(dá)成和解協(xié)議，被告給予原告楊明偉和解費(fèi)900元，楊明偉撤回上訴。[1]

筆者認(rèn)為，此案的意義當(dāng)然不在區(qū)區(qū)900元，而在于“政府行政承諾”是否具有法律責(zé)任的拷問。要回答這個問題，必須先對行政承諾行為的概念和性質(zhì)進(jìn)行界定。

一、什么是行政承諾行為

所謂行政承諾，德國著名行政法學(xué)家哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為，“行政承諾是指行政機(jī)關(guān)依法做出的使用或者不使用特定措施的、具有法律約束力的承諾。”[2]德國行政法學(xué)者平特納認(rèn)為，“行政允諾是指行政機(jī)關(guān)以特定的方式在將來做或者不做某事的單方意思表示?！盵3]我國學(xué)者對行政承諾的含義至今沒有達(dá)成共識。

筆者認(rèn)為，在界定行政承諾概念時應(yīng)該考慮以下幾個問題：第一，行政承諾的主體。行政承諾的主體是行政主體，行政主體即指行政法調(diào)整的各種行政關(guān)系的參加人——組織和個人。第二，行政承諾的做出是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)，屬于行政管理領(lǐng)域，該行政目標(biāo)必須要符合社會公共利益，而非政府私益，更非個人利益；第三，行政承諾必須依法做出，不能超出行政主體的法定職權(quán)范圍。行政承諾的權(quán)力來源是法律、法規(guī)的明確規(guī)定，因此，任何超越法定職權(quán)的行政承諾都是無效的；第四，行政承諾的客體，行政承諾的客體可以是特定或者不特定的相對人；第五，行政承諾是行政主體的單方意思表示，不需要與相對人達(dá)成合意；第六，行政承諾主要體現(xiàn)為行政主體承擔(dān)作為或者不作為的義務(wù)。

綜合以上分析，筆者認(rèn)為，行政承諾行為是指，行政主體為實(shí)現(xiàn)符合社會公共利益的一定的行政管理目標(biāo)，依法在其職權(quán)范圍內(nèi)做出的，針對特定或不特定相對人的作為或者不作為的單方意思表示。

然而，隨著行政承諾行為在實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，一系列問題也相應(yīng)出現(xiàn)：

（一）一些行政承諾過大過空，并不具有可行性，造成行政機(jī)關(guān)不能很好的履行承諾而陷入“言而無信”的境地，削弱了政府的公信力。

（二）相關(guān)法律制度尚不完善，行政主體不積極履行行政承諾、越權(quán)承諾或者在履行時出現(xiàn)瑕疵，往往得不到應(yīng)有的約束或制裁；

（三）行政承諾是具有授益性的行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護(hù)原則。行政主體做出承諾卻不履行，大大削弱了政府的權(quán)威性和公信力。

（四）由于法律制度的缺位，政府失信于民，相對人不能很好對受損的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)。而信訪作為一種不受程序限制的救濟(jì)方式，似乎成為了人們進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的最后的武器。近年來，信訪數(shù)量急劇上升，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。

二、行政承諾行為的法律效力

行政承諾行為具有其獨(dú)特的特點(diǎn)，那么行政承諾的法律效力如何呢？有人認(rèn)為，行政承諾這種單方面的意思表示決定了行政承諾僅對承諾者產(chǎn)生拘束力，且缺乏法律關(guān)系的相對方，僅是一種自我約束，不能產(chǎn)生行政法上的強(qiáng)制力。[4]廣義的法律效力一般指法律約束力與強(qiáng)制性。法律行為“能夠發(fā)生法律效力在于法律行為一旦形成，就有法律強(qiáng)制力做后盾”。那么，行政主體受不受行政承諾的約束呢？

我們再來看行政承諾的內(nèi)涵：行政承諾行為是指，行政主體為實(shí)現(xiàn)符合社會公共利益的一定的行政管理目標(biāo)，依法在其權(quán)限范圍內(nèi)做出的，針對不特定相對人的作為或者不作為的單方意思表示。從其概念我們不難看出，行政承諾是行政主體行使行政職權(quán)的表現(xiàn)，行使的是國家公權(quán)力，承諾一旦做出，即與行政相對人形成行政法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該對沒有實(shí)現(xiàn)的承諾行為承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，前提是我們討論的行政承諾必須是合法的，是行政機(jī)關(guān)依法在其職權(quán)范圍內(nèi)做出的。如果行政機(jī)關(guān)針對相對人的行政承諾是違背法律法規(guī)的，那么，行政機(jī)關(guān)不受行政承諾的約束，但是應(yīng)當(dāng)對因違法而造成的相對人的損失進(jìn)行賠償。

三、行政承諾行為的規(guī)范和完善

筆者認(rèn)為，行政承諾行為應(yīng)該從實(shí)體法和程序兩方面加以規(guī)范。

首先，實(shí)體法方面，行政承諾行為應(yīng)遵循以下原則：

（一）合法性原則。行政承諾不同于以往的行政管理模式，在形式上表現(xiàn)為行政主體在行政管理活動中對自己職權(quán)的自由裁量和靈活運(yùn)用，盡管如此，行政承諾仍然必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。行政承諾行為是行政機(jī)關(guān)自己給自己設(shè)定的義務(wù)，承諾義務(wù)的來源是法律法規(guī)的明文規(guī)定，在法治原則下的個人有理由相信行政機(jī)關(guān)的行政承諾行為應(yīng)該受到法律法規(guī)的約束。另外，行政主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)做出承諾，而不能超出法定職權(quán)范圍承諾，任何越權(quán)承諾都應(yīng)是無效的。

（二）公平合理原則。行政承諾應(yīng)當(dāng)合理與適當(dāng)、符合社會正義、客觀規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)規(guī)則。做出的承諾必須符合法律法規(guī)的要求，符合行政管理的規(guī)律，行政承諾必須有可行性，以實(shí)現(xiàn)公眾的合法利益和社會正義。另外，行政承諾還必須符合行政法上的比例原則，要始終圍繞“行政機(jī)關(guān)如何更好的服務(wù)于行政相對人”這一終極命題。[5]

（三）信賴保護(hù)原則。在英美普通法國家，信賴保護(hù)原則的另一種表述是“禁止反言”。即政府對自己做出的行為或者承諾應(yīng)守信用，不得隨意改變，不得反復(fù)無常。[6]行政承諾作為一種授益性的行政行為，無疑也應(yīng)當(dāng)遵循信賴保護(hù)原則，對行政機(jī)關(guān)而言：第一，履行承諾必須充分，不能對自己的承諾予以否認(rèn)或者額外附加一些條件；第二，履行承諾必須及時，不能無故拖延，更不能隨意撤銷或者廢止；第三，履行承諾必須有效，要確保通過履行承諾義務(wù)使相對人真正受益。對于行政相對人因依賴行政承諾而遭受的損失，行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)責(zé)任。這也是行政機(jī)關(guān)依法行政的題中之意。

其次，程序方面?！耙坏篮侠碛行У某绦騼?yōu)于一打至善的實(shí)體規(guī)范，因?yàn)檎嬲侠淼某绦蚰軌蛞龑?dǎo)人們?nèi)プ龀稣_的選擇，而再好的實(shí)體規(guī)則如果沒有解決實(shí)現(xiàn)途徑問題，也只能是一種空氣震蕩”。[7] 行政承諾應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

（一） 要建立行政承諾的調(diào)查和論證制度，在行政承諾做出之前必須舉行聽證，進(jìn)行調(diào)研充分尊重民意，正所謂“兼聽則明”；

（二）要建立信息公開制度，行政機(jī)關(guān)必須采取一定的形式向公眾公開行政承諾的目的、內(nèi)容和過程。且公眾享有查閱和復(fù)制的權(quán)力。公開是行政承諾發(fā)生效力的必要條件。

（三）做出行政承諾必須符合法定程序，即正式或者非正式的承諾程序。另外，還要注重合法性和合理性的統(tǒng)一，遵循合理原則和比例原則。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制，行政承諾做出后應(yīng)當(dāng)接受相對人和公眾的監(jiān)督，對違反承諾的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

四、行政承諾的法律救濟(jì)途徑

盡管目前法律法規(guī)沒有規(guī)定行政承諾行為的救濟(jì)方式，但是，如果不對這種新型的管理方式加以制約，必將會危害到相對人的合法權(quán)益。正所謂“無救濟(jì)無權(quán)利”，離開救濟(jì)談權(quán)利，權(quán)利就顯得蒼白無力。如果沒有完善的救濟(jì)機(jī)制，行政承諾就會成為一紙空文。

2004年1月，最高人民法院發(fā)（2004）2號《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》已經(jīng)將行政承諾引發(fā)的訴訟規(guī)定為行政訴訟案件的類型之一。這就是說，行政相對人在對行政機(jī)關(guān)的行政承諾有異議時可以向人民法院提起行政訴訟。但是，在目前我國行政訴訟制度的實(shí)際情況下，把一切行政承諾全部納入司法救濟(jì)范圍仍然存在制度上的障礙：第一，行政訴訟審查范圍只包括具體行政行為，而對于大量的抽象行政行為爭議則不作審查；第二，就目前來說，規(guī)章以下的規(guī)范性文件仍然不能作為提起行政訴訟的依據(jù)。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，要解決行政承諾的法律救濟(jì)問題，必須要解決現(xiàn)行的訴訟制度問題，首先，要擴(kuò)大行政訴訟的范圍，將抽象行政行為列入到行政訴訟的受案范圍內(nèi)；其次，對現(xiàn)行的行政訴訟法和國家賠償法進(jìn)行修改，將合法有效的規(guī)章和規(guī)范性文件列入人民法院審理行政案件的裁判依據(jù)；再次，關(guān)于行政承諾訴訟案件的訴訟請求，可以考慮運(yùn)用確認(rèn)之訴、給付之訴、補(bǔ)償之訴或賠償之訴。如果行政承諾行為并不違反法律法規(guī)，也沒有超越或?yàn)E用權(quán)力的現(xiàn)象，相對人就可以提起確認(rèn)之訴；在某些特殊情況下，行政主體因不可抗力或公共利益的原因，不能履行行政承諾，致使相對人的合法權(quán)益受到了侵犯，那么當(dāng)事人可以提起補(bǔ)償之訴。

再者，就審理行政承諾案件過程中的舉證責(zé)任來說，筆者認(rèn)為，應(yīng)由原告負(fù)主要的舉證責(zé)任，即適用“誰主張，誰舉證”的原則。

行政承諾作為一種新型的行政行為，體現(xiàn)了政府公權(quán)力行為的靈活運(yùn)用，體現(xiàn)了行政管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、為大眾服務(wù)、為老百姓辦真事的工作目標(biāo)和決心，且樹立了良好的行政機(jī)關(guān)形象，這對于提高行政行為的有效性，實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)也起到了積極的推動作用。但不可否認(rèn)的是，這種新型的行為方式，也引發(fā)了新的行政爭議。我們應(yīng)結(jié)合我國實(shí)際國情，進(jìn)一步深入研究行政承諾以及新出現(xiàn)的行政行為和行政現(xiàn)象，擴(kuò)充我國行政法學(xué)理論研究的內(nèi)容，以便對我國的行政法實(shí)踐做出更切合實(shí)際的指導(dǎo)。（作者單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1][EB/OL]http：//news.163.com/09/0826/09/5HKNVC0E000120GR.html，訪問日期：2010-11-12.政府征稿失約案.

[2]（德）哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].高家偉譯.北京：法律出版社，2000.

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