摘要：1994年分稅制改革的實施，對我國的財政體制產(chǎn)生了重大的影響，不僅解決了中央的財政困難，而且促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。當(dāng)然改革實施過程也存在很多的不足。本文就從分稅制這一制度進(jìn)行剖析，對取得的成績、存在的問題，及解決的方法這一思路入手，對政府間財政關(guān)系法治化進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：分稅制；財政關(guān)系特征；財政法治化

1994年分稅制改革實施以來，總體上看，各地財政體制平穩(wěn)過渡，并且也逐步顯現(xiàn)出了積極效應(yīng)。但在深化和完善中，由于各種因素的制約，也出現(xiàn)了一些無法回避的難點。本文將從分稅制角度為切入點，探討政府間的財政關(guān)系法治化的必要性及應(yīng)對策略。

1、分稅制改革的實施效果

1.1分稅制改革提高了國家財政收入占GDP的比重

自分稅制財政體制改革開始，到目前為止在全國范圍內(nèi)全面實行，地方財政體制的重大改革，對我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和健全、財政體制的創(chuàng)新均有著重大的意義。由于明確了各級財政收入范圍，從而調(diào)動了各級政府大力拓展財源、組織收入的積極性，促進(jìn)了財政收入的持續(xù)、快速增長。地方財政收入占全國GDP的比重有了大幅上升。

1.2分稅制改革確立了省以下分稅制財政體制運(yùn)行機(jī)制，提升了中央財政收入占國家財政總收入的比重

自分稅制在省以下各級政府間實行以來，新的財政運(yùn)行機(jī)制逐漸形成。1994年分稅制改革的另一個重要目標(biāo)就是提高中央收入占財政總收入的比重，預(yù)期目標(biāo)是達(dá)到60%。伴隨著新稅制激發(fā)了地方組織稅收收入的積極性，中央收入的比重也有大幅上升，中央收入占總收入的比重約在70%左右。

1.3分稅制建立了中央與地方財政收入穩(wěn)定增長的機(jī)制

2005年1—9月全國財政收入為23768億元，同比增加3408.76億元；2007年則達(dá)到了5萬億元；2010年財政收入突破8萬億，增長21.3%.。同時，全國財政收入占GDP的比重也逐年增加，意味著財政對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)。與此同時，地方財政收入也實現(xiàn)了快速增長。從2002年到2005年，中央財政收入年均增長17.1%；地方財政收入增長19.7%。相比而言，地方增速比中央更快一點。

1.4分稅制增加了地方政府對中央的財依賴度

分稅制的實施，使中央通過稅收制度來共享地方政府集中的收入。但是大部分集中的收入又通過轉(zhuǎn)移支付制度將撥付到地方政府用以支出，實踐的結(jié)果是中央財政撥付轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助的費(fèi)用占到了地方財力的近三分之一。同時，地區(qū)之間的財力差距不但沒有平衡，反而呈現(xiàn)出逐漸越來越大的趨勢。原因在于轉(zhuǎn)移支付分配存在的各個區(qū)域間的不平衡性。從全國趨勢上來看，西部地區(qū)依靠國家補(bǔ)助，東部地區(qū)有工業(yè)化支撐，東西部地區(qū)人均財力得到了明顯而快速的增長。

唯有中部地區(qū)，尤其是基層政府如縣鄉(xiāng)政府的人均財力增長緩慢。中西部地區(qū)的地方政府可支配財力不斷增大，而其中中央補(bǔ)助所占的比重也在不斷提高，中部地區(qū)有些縣市政府可支配財力中中央補(bǔ)助所占的比重超過50%，而西部地區(qū)有些貧困地區(qū)中央補(bǔ)助資金能夠高達(dá)地方自身財政收入自身的10至20倍。在這些補(bǔ)助中，專項資金占了相當(dāng)大的比例。因此，在不少地區(qū)，“跑項目、跑專項”、“跑部錢進(jìn)”成了某些地方財政工作的重點內(nèi)容。這說明轉(zhuǎn)移支付制度有待進(jìn)一步完善。

2、我國政府間財政關(guān)系的轉(zhuǎn)型期特征

適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要而應(yīng)運(yùn)而生的分稅制改革固然產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)姆e極制度效應(yīng)，然而，我過的分稅制體制并非已經(jīng)盡善盡美。由于具體歷史條件的限制，當(dāng)初設(shè)計分稅制時所包含的過多妥協(xié)性日益顯示出其不徹底性而難以規(guī)范的局限性。在新的歷史條件下，尤其是處于社會轉(zhuǎn)型期的政府間財政關(guān)系，更面臨著進(jìn)一步發(fā)展和完善的巨大現(xiàn)實壓力。

2.1政府間財政關(guān)系缺乏憲法與法律的明確規(guī)范

我國尚缺少統(tǒng)領(lǐng)整個稅收體系的稅收基本法，也就難以從法律規(guī)范的層面對我國稅收的立法原則、管理體系、中央與地方的稅收立法權(quán)限、各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的立法權(quán)限、各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的的執(zhí)法權(quán)限等作出科學(xué)、明確的規(guī)定，這就使地方稅收體系以及整個稅收體系建設(shè)缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。目前，我國有關(guān)中央與地方政府之間稅權(quán)劃分的權(quán)限與程序等方面的基本內(nèi)容基本上是由國務(wù)院及其財稅主管部門通過頒布行政法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布行政政策來加以規(guī)定的，以行政政策為主。

2.2政府間支出責(zé)任劃分還不夠合理

政府間支出責(zé)任我國現(xiàn)行法律只有原則性劃分，缺乏合理性。有些應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分；有些應(yīng)屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分。部分支出責(zé)任中央與地方職責(zé)劃分不清晰，導(dǎo)致執(zhí)行中發(fā)生重復(fù)、交叉。政府間支出責(zé)任不清楚，不利于財政可持續(xù)發(fā)展。

2.3基層政府收入與支出責(zé)任不匹配

基層政府收入來源有限，政府間收入劃分不盡規(guī)范，政府間收入劃分覆蓋面窄等因素，導(dǎo)致了基層政府收入與支出責(zé)任不相匹配，難以滿足其正常的公共支出需要，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距。此外，我國稅制結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅占主體地位。流轉(zhuǎn)稅的稅基流動性強(qiáng)、地區(qū)間分布不均衡等特點，也增加了政府間收入劃分的難度。

2.4省以下財政管理體制尚不完善

目前，各地普遍存在省以下橫向財力不平衡問題，省以下縱向財力分布也不盡合理。省級政府沒有在調(diào)節(jié)省以下政府財力不平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3、我國政府間財政關(guān)系亟待法治化

經(jīng)過多年的財政改革，我國市場經(jīng)濟(jì)的公共財政基本框架已初步形成，但仍存在著諸多弊端，尚不具備非常完善的財政權(quán)運(yùn)行體制。矯正財政權(quán)運(yùn)行中的弊端就需要法治。

3.1人大的審查和批準(zhǔn)權(quán)流于形式

依照我國憲法規(guī)定，國家預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行由人大審查和批準(zhǔn)，但在實踐中，人大的審查和批準(zhǔn)權(quán)的效力大打折扣。其一，審查時間有限，每年召開一次的人大會，會期時間短，審議的事項很多，專項審核、審查的時間非常有限；其二，審查人員有局限性，人大代表中行政人員多，很多既是預(yù)算的編制人，又是執(zhí)行的責(zé)任人，很難做到客觀公正；其三，審查方式比較被動，人大對預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審查，依據(jù)的是政府提交的書面材料，此種審查方式具有封閉式或被動性，審查內(nèi)容的全面性與真實性大打折扣。

3.2政府的財政預(yù)算名存實無

實際中，我國預(yù)決算及預(yù)算執(zhí)行并沒有完全按照程序進(jìn)行，部分預(yù)算編制中存在隨機(jī)性或是長官意志性，不能夠全面準(zhǔn)確的反映我國的財政收支情況。同時，預(yù)算在執(zhí)行中，預(yù)算的追加和追減也存在不完全依照法定程序執(zhí)行。程序、制度寫在了墻上，掛在了嘴上，但在執(zhí)行中卻成了一紙空文。預(yù)決算的可有可無，使政府財政權(quán)處于缺少監(jiān)督，容易給暗箱操作提供溫床。

3.3財政權(quán)濫用現(xiàn)象嚴(yán)重

財政權(quán)濫用，違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。財政支出中有章不循、有法不依、政府的政績工程、亂攤派、亂罰款和公款辦各種節(jié)慶活動等。財政腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在公款消費(fèi)履禁不止。我國財政權(quán)運(yùn)行存在的權(quán)力濫用弊端，如果對之視而不見或聽而不聞，不但會危害市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且難免發(fā)生財政危機(jī)之憂。因此，對財政權(quán)實行法治化是依法治財所需、是依法治財所急。

4、財政法治化建設(shè)的建議

實現(xiàn)財政行為的法治化是實現(xiàn)財政法治化的基本途徑。這就需要以政府行為法治化為重點，以政府預(yù)算法治化為手段，建立適合于我國國情的財政法治化路徑。

4.1加強(qiáng)財政法制建設(shè)，提高財政立法質(zhì)量

我國財政法治化建設(shè)離不開完善的財政法律體系這一前提。因此，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、完善的財政法規(guī)制度體系是財政法治化建設(shè)的基礎(chǔ)。

一是要抓緊時間理順現(xiàn)行的財政法規(guī)，重視實現(xiàn)不同層次之間的財政法規(guī)互相協(xié)調(diào)，理順不同法律效力規(guī)范性法律文件之間的關(guān)系，要建立執(zhí)行行財政法規(guī)的備案審查制度，促進(jìn)財政法規(guī)內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。二是要協(xié)調(diào)各個部門之間的關(guān)系，減少執(zhí)行中互相抵觸、扯皮的現(xiàn)象。嚴(yán)格審核和修訂其他經(jīng)濟(jì)和行政法律、法規(guī)和規(guī)章涉及財政問題的內(nèi)容，審核和修訂它們同現(xiàn)行及相關(guān)的財政法規(guī)的規(guī)定是否相符。

4.2確立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行相互分離制衡的預(yù)算管理體制

從我國的情況來看，預(yù)算編制權(quán)與預(yù)算執(zhí)行權(quán)均集中于政府，不符合現(xiàn)代權(quán)力相互制衡的原理，阻礙了財政改革的發(fā)展，財政權(quán)的運(yùn)行已不能完全適應(yīng)我國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此需要對政府權(quán)能加強(qiáng)整合。一方面，要改變政府統(tǒng)攬預(yù)算與預(yù)算編制執(zhí)行的局面；另一方面，要根除預(yù)算外資金隱患。

4.3建立科學(xué)完善的國家財政監(jiān)督體系

應(yīng)加強(qiáng)人大財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、財政自我監(jiān)督等監(jiān)督方式的聯(lián)系，充分發(fā)揮財政監(jiān)督的整體功能。在實踐中，要重視各種監(jiān)督的關(guān)系的協(xié)調(diào)，應(yīng)充分發(fā)揮各種監(jiān)督方式的優(yōu)勢，形成有效的財政監(jiān)督體系。人大監(jiān)督是最高層次的權(quán)力監(jiān)督，財政內(nèi)部監(jiān)督要接受人大的再監(jiān)督，審計監(jiān)督要接受人大的領(lǐng)導(dǎo)。人大監(jiān)督重在對事前與事后的監(jiān)督，財政監(jiān)督要重視對事中過程的內(nèi)部監(jiān)督，審計監(jiān)督則是一種事后監(jiān)督。通過協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系，形成有效的財政監(jiān)督體系。

4.4政府職能部門要依法征稅

政府職能部門要嚴(yán)格按照法律組織收入，稅務(wù)部門依法征稅，政府部門要依法收費(fèi)。要維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，必須嚴(yán)格依照稅法的規(guī)定來征收稅款，必須按照法律規(guī)定的各種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)征收費(fèi)用，絕不能僅僅依照個人的主觀意志而自行決定減免稅收或征收過頭稅。

4.5促進(jìn)《財政違法行為處分處罰條例》的貫徹落實，規(guī)范財政行為

2005年2月1日，國務(wù)院頒布的《財政違法行為處分處罰條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。由于《條例》對違法主體的適用范圍、執(zhí)法主體的責(zé)任范圍、財政行政執(zhí)法手段、責(zé)任人的責(zé)任確定及處罰做了明確的規(guī)定，其對于糾正財政違法行為，維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)依法行政、依法理財、為民理財具有十分重要的意義。因此，應(yīng)切實加強(qiáng)培訓(xùn)，盡快使全體財政及審計人員深刻領(lǐng)會《條例》的立法意圖，熟悉其內(nèi)容，維護(hù)財政秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，為實現(xiàn)財政法治化做出努力。（作者單位：許昌學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

基金項目：2012年河南省社科聯(lián)調(diào)研課題“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中政府間財政關(guān)系法治化研究”（SKL-2012-2909）階段性成果之一。

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