建立健全公共就業(yè)和人才服務體系，實現(xiàn)公共就業(yè)和人才服務整合是推進國家大部制改革的初始目標，也是落實全國人社系統(tǒng)“五統(tǒng)一”精神的重要舉措，通過課題組調(diào)研，各地公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)整合的情況如下。

一、公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)整合存在的問題

（一）統(tǒng)一的人力資源市場法規(guī)建設滯后

當前公共就業(yè)服務機構(gòu)主要依據(jù)原勞動和社會保障部頒布的《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》，而人才服務機構(gòu)主要依據(jù)的是原人事部頒布的《人才市場管理規(guī)定》，由于統(tǒng)一政策法規(guī)尚未出臺，在兩種服務機構(gòu)統(tǒng)一管理方面缺乏政策和法律依據(jù)。

（二）兩類機構(gòu)職能交叉重疊或彼此矛盾

兩類機構(gòu)雖然服務對象不同，但在職業(yè)介紹、檔案管理、職業(yè)指導、社會保險關(guān)系接續(xù)與待遇落實等方面的工作內(nèi)容卻非常類似，在一定程度上造成了重復建設和資源浪費，并且由于公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)實行不同的管理體制，執(zhí)行不同的政策制度，使得兩類機構(gòu)在服務標準、經(jīng)費使用、服務鏈條的銜接、信息統(tǒng)計等多方面存在問題或相互矛盾。

（三）不同層級的服務機構(gòu)定位與職能沒有差異化

據(jù)調(diào)查，多數(shù)省、市、區(qū)（縣）不同層級服務機構(gòu)的職能重疊，服務內(nèi)容沒有側(cè)重，尤其中央、省級機構(gòu)直接服務的內(nèi)容較多，而對全省市、區(qū)（縣）人力資源服務機構(gòu)的業(yè)務指導、市場監(jiān)管、從業(yè)人員培訓、信息采集、匯總以及重要任務的分解等宏觀管理相對較少，職能定位尚需進一步完善。

（四）財政投入不平衡

隨著近年來中央對民生工作的大力支持和高度重視，公共服務機構(gòu)的就業(yè)經(jīng)費充足，每年由中央財政直接撥付，但人才工作方面的財政支持卻普遍不足。由于組織部門負責對人才經(jīng)費的管理，跨部門的協(xié)調(diào)溝通也給人才經(jīng)費的申請帶來不便。

（五）信息系統(tǒng)不統(tǒng)一

目前，全國公共就業(yè)與人才服務系統(tǒng)尚沒有統(tǒng)一的工作信息平臺，軟件和監(jiān)控方法沒有上下一致標準，公共就業(yè)與人才服務信息不能共享，不僅造成信息資源的重復設置，也給使用者造成了不便。據(jù)反映，由于兩個信息系統(tǒng)不統(tǒng)一，每當需要上報數(shù)據(jù)時，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和報表的匯總就成為老大難問題，有時下面的機構(gòu)只有應付，人社部或各省開發(fā)建立統(tǒng)一的信息平臺已成為當務之急。

（六）難以滿足社會需求

由于兩類機構(gòu)根據(jù)不同身份提供不同的服務，服務內(nèi)容的分割和服務鏈條的不完整，使個人擇業(yè)和企業(yè)招聘員工時不得不在不同的機構(gòu)和市場跑來跑去，給企業(yè)和求職者帶來諸多不便，難以滿足社會需求。

二、當前公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)整合狀況

（一）整合的進展情況

目前，我國從中央到地方都在積極探索整合公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)、建立統(tǒng)一的公共服務和人才服務體系的路徑和方法，但總體來說，還處于改革探索的初級階段。根據(jù)這些改革實踐發(fā)展的進程，大致可分為四個階段：

1.改革醞釀階段。對于公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)的改革整合，全國相當多省（市）人社部門還處于改革醞釀階段，比較明顯的特點是在公共就業(yè)與人才服務機構(gòu)整合和職能調(diào)整方面還沒有行動，僅有一些改革的想法，有的還在努力學習其他省市的改革方法。

2.改革設計階段。有一些省、市人社部門的改革實踐處于改革設計階段，其基本特點是出臺了機構(gòu)整合的方案，但由于種種困難并沒有開始執(zhí)行方案，機構(gòu)還沒有進行實質(zhì)上的整合。

3.改革啟動和探索階段。其基本特點是開始執(zhí)行整合方案，對機構(gòu)進行整合和職能調(diào)整，但由于改革時間不長，新機構(gòu)的職能調(diào)整還沒有完全理順，有的還在進行磨合；有的則將改革的重點放在公共服務業(yè)務的初步調(diào)整上，如將原人才市場和勞動力市場的服務場所或服務窗口進行初步統(tǒng)一，將交叉、重復的服務業(yè)務進行梳理和合并；還有的則開始著手制度的統(tǒng)一和信息化建設的整合等。

4.改革深入推進階段。個別省、市人社部門的改革實踐屬于改革深入推進階段，其基本特點是，不但對政府的公共就業(yè)與人才服務機構(gòu)進行了較大力度的整合和職能調(diào)整，而且改革推進比較順利并取得突破性的進展或示范性成效，其改革實踐在全國都屬于先行范例。

（二）整合的主要障礙

1.頂層設計滯后。對于兩類機構(gòu)整合，人社部116號文件提出了地方兩類服務機構(gòu)整合的指導意見，但由于部級層面的整體規(guī)劃還沒有出臺，各地人社部門基本上根據(jù)自己的情況進行整合，初步整合的機構(gòu)名稱、性質(zhì)、職能設置、業(yè)務范圍等大都不一樣，對以后的上下貫通、省與省之間、市與市之間的橫向銜接和交流造成了一定困難。

2.部門利益不同程度存在。受傳統(tǒng)行政管理體系形成的部門分割影響，有些部門出于自身利益的考慮，對跨部門的改革和整合并不熱心，有的即使是合并在一起，也仍然停留在形式上，職能調(diào)整難以到位，在很大程度上影響了整合的進程和效果。

3.兩類機構(gòu)性質(zhì)復雜。原勞動部門和人事部門設立的公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)雖然多數(shù)都是事業(yè)單位，但由于機構(gòu)性質(zhì)不同、人員身份多種多樣等問題，給兩類機構(gòu)的整合帶來障礙。

4.機構(gòu)整合基本條件不足。一是經(jīng)費保障普遍不足；二是服務基礎建設落后，整合后的服務場地難以解決；三是人員編制問題突出，編制內(nèi)人員配置明顯不足，這些問題極大地制約著機構(gòu)整合的進程。

5.思想認識存在問題。有些公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)的同志對于整合有顧慮，如領導職數(shù)及部門利益的平衡、人員的安排等，認為如果因機構(gòu)合并導致內(nèi)部人員的矛盾還不如不整合，一些思想認識上的“潛規(guī)則” 也是改革的根本阻力之一。

（三）整合的成效

1.管理機制得以貫通。某些機構(gòu)整合比較成功的省市，通過整合，在一定程度上解決了“城鄉(xiāng)分割”、“身份分割”、“區(qū)域分割”、“管理分割”這四個制約人力資源市場發(fā)展的基礎性矛盾，培育了人力資源市場公平性、開放性和均衡性，實現(xiàn)了管理制度和體制等方面功能和定位的統(tǒng)一，提高了人力資源市場管理與服務的效率。

2.職能的劃分更趨合理。通過整合，有的省市在機構(gòu)“三定”方案和市場發(fā)展規(guī)劃上，橫向體現(xiàn)了分類，合理確定綜合性市場、人才市場、高校畢業(yè)生市場、農(nóng)民工市場等細分市場的關(guān)系；縱向體現(xiàn)了分層，使得不同層次公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)的職能定位更加合理，提高了針對不同群體服務的能力和信息對稱能力。

3.基本公共服務和人才服務得到加強。通過整合，基本公共就業(yè)和人才服務能力得到加強，服務范圍更廣，財政支持不均衡的狀況也得到改善，如高校畢業(yè)生工作經(jīng)費得到解決，并利用勞動保障基層平臺，建立了從上至下的有效鏈接，深化了服務。

4.實現(xiàn)了資源共享，節(jié)約了成本。兩類機構(gòu)整合，組織變得相對精干，人員相對減少，行政經(jīng)費縮減，避免職能重疊交叉，同時實現(xiàn)了基礎設施、服務設備、信息資源以及基層平臺等方面的資源共享，節(jié)約了成本，提高了效率。

5.方便了服務對象。過去，企業(yè)招聘和求職者尋找工作，需要勞動力市場和人才市場來回跑，兩個市場整合以后，極大地方便了企業(yè)和求職者，他們只需要跑一個市場，就可以獲取全方位的就業(yè)供求信息和一站式服務。

6.不同程度地實現(xiàn)了“五統(tǒng)一”。兩類機構(gòu)合并后，一些省市采取了具體的措施推進統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場建設，如統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一兩個市場信息平臺建設和統(tǒng)一服務標準等，更大程度地實現(xiàn)了“五統(tǒng)一”，為更好地提高公共就業(yè)和人才服務水平提供了組織保障。

三、對整合的建議

（一）進行整體謀劃和系統(tǒng)設計

公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)的整合，僅依靠基層進行的一些有益的改革探索，容易導致改革流于局部化、碎片化。公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)的整合，需要對公共就業(yè)和人才服務機構(gòu)的組織架構(gòu)體系進行科學分析，對各類機構(gòu)的角色和關(guān)系有明確的定位，對公共就業(yè)和人才服務組織的橫向和縱向布局統(tǒng)一謀劃。

（二）建立高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

建立高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有利于從全局上把握改革的進程，強化改革決策機制，統(tǒng)籌調(diào)度各方面的資源，集中解決改革進程中的一些難點問題，將自上而下的改革與地方性的有益經(jīng)驗有機結(jié)合起來，確保改革的順利推進。

（三）因地制宜，分步實施

當前改革整合尚處于探索階段，各地可因地制宜，穩(wěn)步推進，采取適合當?shù)厍闆r的措施，逐步解決整合過程中的矛盾，建議條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，不搞“一刀切”。

（四）設計分級分類的組織架構(gòu)

從中央到地方，每個層級的公共就業(yè)和人才服務組織設計應突出不同的職能，中央更側(cè)重于宏觀指導、總體政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃，各省廳側(cè)重于各省工作的指導、政策制定和項目實施；各市及以下則更多是具體執(zhí)行和實施。對于不同類別的機構(gòu)也應有不同的設計，公共服務管理部門應突出管理的職能，公共服務執(zhí)行部門應突出服務提供的職能。

（五）提供資源支持和經(jīng)費保障

各地在建立統(tǒng)一的人力資源市場網(wǎng)絡信息、加強基礎設施建設、增加人員配備和提升從業(yè)人員能力建設等方面都需要資金的支持，建議各級政府部門積極采取措施，增加經(jīng)費投入，確保公共就業(yè)服務機構(gòu)和人才服務機構(gòu)整合的順利進行和公共服務效率的提升，更大程度滿足經(jīng)濟社會發(fā)展與需求。

（作者單位：中國人事科學研究院）