2011年中共中央國務院5號文件明確指出，分類推進事業(yè)單位改革是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業(yè)單位公益服務水平、加快各項社會事業(yè)發(fā)展的客觀需要。分類推進事業(yè)單位改革首先是要科學劃分事業(yè)單位類別，將現有事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔行政職能的、從事生產經營活動的，和從事公益服務的三類事業(yè)單位。改革按照總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進來進行，到2020年形成具有中國特色的公益服務體系?？梢哉f事業(yè)單位未來改革的藍圖和格局已經確定。但是在推進過程中，三類事業(yè)單位的改革重點既有相同之處，也有不同之處。共同之處在于甄別歸類，不同之處在于改革的重點各有側重。

一、行政類和生產經營類事業(yè)單位改革重點在于平穩(wěn)過渡

從現有事業(yè)單位整體格局看，行政類和生產經營類事業(yè)單位大體占到總量的20%～30%左右。對其分類改革的目的在于純化事業(yè)單位編制序列，將事業(yè)單位正本清源，即讓真正承擔公共服務的事業(yè)單位沉淀下來，而將其他功能的單位從事業(yè)編制序列中清理出去。因此，對于這兩類事業(yè)單位來講，改革的關鍵環(huán)節(jié)一是甄別歸類，二是平穩(wěn)過渡。

（一）甄別歸類。甄別歸類的重點在于嚴格按類劃歸。目前按照有關政策規(guī)定，對行政類事業(yè)單位按照是否主要履行行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能，來確定認定標準和范圍，并進行相應歸類。對那些完全承擔行政職能的事業(yè)單位，認定歸類比較明確。但對于一些服務與行政職能交叉、或以服務職能為主，行政職能為輔、或完全承擔服務職能的事業(yè)單位，其認定歸類存在著較大的人為操作空間。由于行政機關在國家管理體制中占據的種種優(yōu)勢，人們對于劃入行政類事業(yè)單位呈現趨之若鶩之勢。多重職能該剝離的不剝離，該歸入公益類的要擠入行政類，擠不進去的，便想盡辦法要實行“一國兩治”，即在一個事業(yè)單位中管理人員按公務員管理，專業(yè)技術人員實行聘用制，等等。防止這些非理性現象的發(fā)生，關鍵在于操作甄別歸類的主體要嚴格按政策辦事，這其中既要求在技術操作層面上要有嚴格的易操作的劃分標準，同時也要有嚴密合理的操作流程或程序；此外，在甄別歸類過程中難免會發(fā)生權錢交易的腐敗行為，因此，要建立預防腐敗發(fā)生的預防機制，監(jiān)督與問責措施必須跟上。

（二）平穩(wěn)過渡。行政類事業(yè)單位的轉歸方式，主要有兩種：一是對部分承擔行政職能的，主要采取剝離職能后劃歸方式。二是對完全承擔行政職能的，整體劃歸為行政機關內設機構。而對從事生產經營活動的，則是整體性轉制為企業(yè)。這就涉及機構和人員的過渡轉換問題，過渡轉換涉及的環(huán)節(jié)包括機構序列、管理制度和人員身份的過渡或轉換。機構和管理制度的過渡較容易處理，人員的過渡或轉換則較為復雜。對行政類事業(yè)單位來講，人員的過渡相對好處理，或進入行政序列，或調整后保留事業(yè)序列。困難最大的是轉企改制事業(yè)單位人員的過渡。身份轉換的背后是利益的重新調整，當利益向好調整時，人們會趨之若鶩，當利益受損調整時，阻抗便自然產生。因此，如何平穩(wěn)地實現身份轉換變得尤其重要，它直接關系到社會的穩(wěn)定。因此，對于轉企改革單位的在職人員和退休人員的待遇轉換一定要引起高度重視，否則，會帶來一系列矛盾。

此外，平穩(wěn)過渡還有另一層意思，即從現有制度建設看，機關或企業(yè)都有較為成熟的一套管理制度和規(guī)章，轉歸過來的事業(yè)單位可以即刻進入到機關或企業(yè)的制度體系之中，沒有制度再造的任務。由此，確保轉歸過程中的平穩(wěn)過渡顯得尤為重要。

二、公益類事業(yè)單位改革重點在于再造公共服務事業(yè)制度

事業(yè)單位分類改革的核心在于重塑適應社會主義市場經濟的具有中國特色的社會公共服務事業(yè)，最終的目的是要再造我國社會公共服務事業(yè)制度。因此，分類改革的重點在于對公益類事業(yè)單位進行全面的重構，重構的內涵在于調整、新建、完善，簡言之，就是創(chuàng)新和再造。而且，相對于機關或企業(yè)的制度體系，再造公共服務事業(yè)制度體系顯得尤其重要。

公益類事業(yè)單位大體占到事業(yè)單位總量的70%～80%左右，改革方案根據職責任務、服務對象、資源配置方式等情況，又將其細分為兩類：公益一類為承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務等基本公益服務事業(yè)單位。公益二類為主要承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務事業(yè)單位。簡言之，分為非市場化類和半市場化類兩類。對公益類事業(yè)單位改革的關鍵環(huán)節(jié)也涉及兩個，一是甄別歸類，二是制度再造。

（一）甄別歸類。公益類事業(yè)單位的甄別歸類主要在于如何細化一、二類的認定標準，有關政策就基本的認定標準提出了框架性意見，但事業(yè)單位的復雜與多樣，在現實操作中還存在許多模糊的問題，因此，需要對認定標準作進一步的細化，以提高操作性。此外，進入哪類事業(yè)單位除了基本的劃分標準外，作為事業(yè)單位來講，還會權衡和預估進入一、二類之后不同的利益所得，而且在很大程度上，利益權衡可能是確定歸類的重要因素。

（二）制度再造。甄別歸類僅僅是制度再造的基礎，最為重要的任務在于制度再造，而且這種制度再造不是粗放式的再造，而是針對一、二類事業(yè)單位的差異進行的差異性制度再造。公益類事業(yè)單位的制度再造可分為兩個維度進行考量，一是就公益類事業(yè)單位的共同所需制度進行設計，二是就其兩類的差異性制度進行設計。這兩類制度缺一不可，相互依存，共同構成我國事業(yè)單位公共服務事業(yè)的總體制度。

就公益類事業(yè)單位共同所需制度的設計大致有以下幾方面：

1.法人治理制度。重構事業(yè)單位法人治理制度實質上關系到如何實現政事分開、管辦分離的改革要求。事業(yè)單位改革是我國行政體制改革的一個重要組成部分，在市場經濟條件下，如何提高事業(yè)單位公共服務的質量和效能，在很大程度上取決于政府的職能轉變與管理方式的改變，法人法理制度的構建，與其說是對事業(yè)單位的改革，不如說是對政府自身管理體制機制的一次改革。因此，事業(yè)單位法人治理制度的構建不僅僅關系到事業(yè)單位內部治理的關鍵問題，更涉及政府與事業(yè)單位的關系調整、如何逐步取消行政級別和去行政化、落實管辦分離、落實事業(yè)單位法人自主權等等重大問題。因此，法人治理制度構建任務艱巨，不僅要在制度上進行構建，而且要使之得以實際運行，真正產生出制度活力來。

2.人事管理制度。相對于其他事業(yè)單位的制度改革而言，人事管理制度改革一直是走在前列的，其改革方向和內容也已明確，核心就是建立聘用制度和崗位管理制度，目標就是轉換用人機制和搞活用人制度，建立起權責清晰、分類科學、機制靈活、監(jiān)管有力的人事制度。人事制度的內容已經搭建，需要做的工作是不斷調整和使之完善。

3.薪酬分配制度。事業(yè)單位薪酬分配制度改革的方向，是要進一步完善工資分配激勵約束機制，健全符合事業(yè)單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。但如何構建這一薪酬分配制度還有很長的路要走，事業(yè)單位收入分配制度的構建，涉及諸多問題，如，如何體現事業(yè)單位的工作特點、如何體現崗位績效、如何體現激勵與約束、如何體現公共財政的合理配置、如何體現社會分配的公平等。值得注意的是，在薪酬分配制度的構建上，應當加大對公共部門收入分配理論的研究，許多重大的分配問題如果缺乏深度的理論分析，突然性的制度建設必定是先天不足的，在實際操作中會帶來許多難以解決的問題，導致制度的不可操作性。

4.社會保障制度。事業(yè)單位社會保障制度涉及基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險政策，目前這些制度的框架已經建立，實施這些制度的關鍵在于解決好制度公平與社會公平。制度公平體現在原有制度與新制度的公平合理上，社會公平體現在事業(yè)單位與其他組織類型人員保障待遇的公平合理上?，F在推進的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，這是一個從原有制度進入新制度的過渡辦法，有助于在事業(yè)單位建立全新的社會保障制度。必須引起高度重視的是，過渡政策主要涉及大批“中人”，而他們恰恰是目前事業(yè)單位的主體人員，也是骨干人員。因此，過渡政策要明確，操作技術要合理，否則必然帶來社會不穩(wěn)定因素。

5.財政管理制度。公益類事業(yè)單位財政管理制度主要包括國有資產管理制度和財務會計制度。但如何建立這些制度涉及許多具體問題，如預算管理與事業(yè)單位行業(yè)、業(yè)務特點的關系、財政撥款與人員編制的關系、財政投入與服務產品提供方式的關系、財政投入與績效激勵的關系，財政投入與事業(yè)單位發(fā)展的關系，等等，這些問題都有待于在制度構建中予以逐步解決。

就公益一、二類事業(yè)單位的差異性而言，制度設計必須體現其差異性特點，否則分類管理就沒有意義。

公益一、二類事業(yè)單位的制度差異，至少體現在以下三方面：

1.財政管理制度的差異。一、二類公益類事業(yè)單位的區(qū)分又可稱為非市場化類別與半市場化類別，因此，最直接的區(qū)分就在于資產經費制度的差異上。因此，要求財政管理制度也要作出差異性的規(guī)定，如對經費投入使用、資產運營、服務（事業(yè)）事項、會計制度、稅收管理、審計事項等方面，一、二類事業(yè)單位應當有不同的管理要求和規(guī)定。

2.人事管理制度的差異。人事管理制度的差異性主要體現在自主用人與靈活用人上，如對人員編制管理的差異、自主用人方式的差異，等等，一、二類事業(yè)單位也應當有不同的要求和規(guī)定。

3.收入分配制度的差異。一、二類事業(yè)單位收入分配制度的差異性，主要體現在收入分配的自主程度上，如崗位績效資金的來源、績效獎勵的分配與方式、服務收益的分配等方面，對此，制度上必須有所區(qū)分。

三、分類改革的風險防范

必須承認的是，任何改革都是對利益的再調整，尤其是對既得利益的再調整，因此，改革必然要觸動既得利益者。事業(yè)單位分類改革是當代中國市場經濟發(fā)展的客觀需要，是政府公共服務體制適應經濟社會發(fā)展的必然選擇，改革的主導者是政府，事業(yè)單位分類改革被視作政府行政體制改革的一部分，而對于事業(yè)單位及其職工來說，由于所處的境遇而成為改革的實踐對象。相對于平日衣食無憂的日子，以及現實體制不同主體的比較，其改革的熱情和動力較之改革推動者是遜色的，內動力不足是事業(yè)單位改革面臨的一個無法回避的事實。加之事業(yè)單位改革本身就異常復雜和敏感，所以，對事業(yè)單位改革的安全風險要有足夠的認識和估計，同時，要盡早建立有效的風險防范機制，以使改革順利平穩(wěn)進行。

事業(yè)單位分類改革的風險主要來自三個方面，一是從個體來講，職工對自身生存安全的擔憂，對降低原有待遇的擔憂；二是從國家來講，是否能承受改革所需付出的各種經濟成本；三是各種隱性的社會價值觀念的挑戰(zhàn)。

（一）個體生存安全的擔憂。傳統(tǒng)體制下的事業(yè)單位，缺乏激勵競爭，干好干壞一個樣，平均主義吃大鍋飯成為普遍現象，人們可能暴富不成，但至少衣食無憂，生存在一個安全箱中。但是改革帶來的陣痛與壓力，使人們開始擔憂和權衡自己的職業(yè)安全、分配收入、養(yǎng)老醫(yī)療等等現實問題，并且在可能的條件下，主動采取防衛(wèi)措施，從而在客觀上引發(fā)一些不和諧的社會現象，事業(yè)單位養(yǎng)老保險試點地區(qū)出現的種種現象就是例證。因此，必須事先預估到可能發(fā)生的風險，在改革推進中采取事先、主動的對策，加以疏導、說明、補救，以減少人們對改革政策的誤解和誤判。

（二）經濟成本的承受力。任何改革都是要付出經濟成本的，中國國有企業(yè)的改革就是先證。事業(yè)單位的改革同樣如此，僅僅實現養(yǎng)老保險制度就要付出巨額的經濟成本，其他改革所要付出的成本也無法抹去。因此，改革不可能在短時期內完成，而且在相當程度上要取決于國家財政的承受能力，這就需要對改革的步驟、階段進行事前充分的規(guī)劃和安排。

（三）社會價值觀的挑戰(zhàn)。改革開放三十年來，我國知識分子的社會地位和作用得到空前提高，事業(yè)單位是知識分子的聚集地，是我國教科文衛(wèi)精英骨干的薈萃之地。對事業(yè)單位實行全面改革，必然觸及對人們傳統(tǒng)思維與觀念的挑戰(zhàn)，尤其是關及自身利益的改革時，各種顧慮和不解必然發(fā)生。如何正確認識事業(yè)單位改革與國家整體改革的關系，如何正確認識事業(yè)單位的地位與功能，如何正確認識改革的長遠利益與眼前利益，如何正確認識改革的意義和目的，等等，都需要下大力氣進行說明、闡釋和引導。

總之，改革需要建立必要的風險防范機制，以確保改革順利推進。

（作者系中國人事科學研究院人才隊伍建設研究室主任、研究員）