“如果取消政府審批，中國(guó)的GDP可以增加30%，政府腐敗至少可以減少50%?！苯?，隨著穩(wěn)增長(zhǎng)背景下發(fā)改委審批項(xiàng)目進(jìn)程的加快，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎教授12年前的觀點(diǎn)再次成為業(yè)內(nèi)熱議的焦點(diǎn)。

5月31日，張維迎教授在接受媒體采訪時(shí)再次說(shuō)到上述觀點(diǎn)，并表示，“12年過(guò)去以后，我更堅(jiān)信這一點(diǎn)，腐敗就是權(quán)力導(dǎo)致的，如果審批廢除了絕對(duì)不可能有這么多的腐敗?！?隨著這一觀點(diǎn)的快速傳播，各方對(duì)行政審批的質(zhì)疑也越來(lái)越多。

作為行政審批改革最早的參與專家，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究部主任余暉近日接受《投資者報(bào)》記者采訪時(shí)表示，當(dāng)年，張維迎教授也曾是行政審批改革咨詢專家組28人之一，所以他對(duì)張維迎教授的上述言論并不陌生。

“他表達(dá)的意思沒(méi)錯(cuò)，指出了行政審批的成本，但具體數(shù)據(jù)可以商榷，也許比他估算的低，也許還要高。”余暉表示。

余暉認(rèn)為，“從表面上看來(lái)，我國(guó)行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項(xiàng)，但實(shí)際上取消和調(diào)整的事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有觸及核心的壟斷利益，而且越往后，所涉及的行政審批的合法性就越強(qiáng)，取消和改革的難度顯然會(huì)越大?！?/p>

一項(xiàng)審批跑310天

5月24日，廣東湛江千萬(wàn)噸鋼鐵項(xiàng)目獲批，湛江市長(zhǎng)王中丙走出國(guó)家發(fā)改委大門時(shí)，忍不住親吻項(xiàng)目獲批文件，這張照片迅速在網(wǎng)絡(luò)上傳播開來(lái)，“吻增長(zhǎng)”引發(fā)輿論熱議。

在鋼鐵行業(yè)因產(chǎn)能過(guò)剩全行業(yè)虧損的情況下，為什么還同時(shí)批注湛江、防城港兩個(gè)千萬(wàn)噸產(chǎn)能的鋼鐵項(xiàng)目？為了穩(wěn)增長(zhǎng)，可以一個(gè)月內(nèi)審批通過(guò)兩三百個(gè)項(xiàng)目？

這就涉及到張維迎教授所說(shuō)的行政審批的成本和效率問(wèn)題。

一位發(fā)改委退休官員告訴本報(bào)記者，“由于審批的工作量比較大，加之有的項(xiàng)目專項(xiàng)性強(qiáng)，審批工作有時(shí)并不那么嚴(yán)謹(jǐn)。相關(guān)部門司局長(zhǎng)圍成一桌開個(gè)會(huì)，議一議地方報(bào)上來(lái)的材料，基本上就定下來(lái)了，很少會(huì)為單個(gè)項(xiàng)目做審批前的調(diào)研?！?/p>

曾經(jīng)在國(guó)家計(jì)委政策研究室工作的經(jīng)濟(jì)學(xué)家韓志國(guó)對(duì)《投資者報(bào)》記者表示，要計(jì)算行政審批的經(jīng)濟(jì)成本，永遠(yuǎn)不可能有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。“那些審批不通過(guò)的項(xiàng)目，有多少是市場(chǎng)條件下的好項(xiàng)目，能給社會(huì)帶來(lái)多大價(jià)值，永遠(yuǎn)不得而知；審批通過(guò)的項(xiàng)目，有多少是重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資源，誰(shuí)也說(shuō)不清楚?！?/p>

他建議應(yīng)該從中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)效率來(lái)看行政審批的問(wèn)題。韓志國(guó)告訴本報(bào)記者，原工信部部長(zhǎng)李毅中曾說(shuō)“我國(guó)消耗了世界上46%的鋼鐵、45%的煤炭、48%的水泥、10%的油氣，才創(chuàng)造占世界8%的GDP?！表n志國(guó)認(rèn)為，這8%的GDP如果除去重復(fù)建設(shè)部分，實(shí)際有效GDP份額可能只占5%。

3月25日，在由中山大學(xué)嶺南（大學(xué)）學(xué)院與財(cái)新傳媒共同主辦的首屆嶺南論壇上，廣東省新上任的發(fā)改委主任李春洪坦承：“我調(diào)查了6個(gè)項(xiàng)目，按程序來(lái)走，把所有的審批程序走完，需要310天，如果企業(yè)都這樣干，黃花菜早就涼了，市場(chǎng)機(jī)遇早就沒(méi)了。所以下一步的改革首先要大大減少審批程序。在現(xiàn)在審批的過(guò)程中，有很多障礙，比如說(shuō)自由裁量權(quán)，很多是科長(zhǎng)和處長(zhǎng)說(shuō)了算。這樣就造成了尋租行為，延誤企業(yè)的發(fā)展?！?/p>

“通過(guò)打點(diǎn)關(guān)系繞開一些行政審批門檻，已經(jīng)成為中國(guó)企業(yè)必須面對(duì)的生存環(huán)境了?！北本┐筌娊?jīng)濟(jì)觀察研究中心主任仲大軍近日對(duì)《投資者報(bào)》記者表示，至于具體每個(gè)企業(yè)在這上面花了多少錢，很難調(diào)查。

只發(fā)展，不改革

據(jù)記者了解，為完善宏觀調(diào)控體系，綜合協(xié)調(diào)各方面改革，2003年3月，十屆人大一次會(huì)議通過(guò)的第五次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定，在國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)基礎(chǔ)上并入原國(guó)務(wù)院體改辦和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委部分職能，改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委。國(guó)家發(fā)改委內(nèi)設(shè)28個(gè)職能部門，囊括了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)、經(jīng)濟(jì)體制綜合改革、固定資產(chǎn)投資、價(jià)格管理等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理職能。

中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬對(duì)《投資者報(bào)》記者表示，從政府對(duì)國(guó)家發(fā)改委的定位來(lái)看，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部以及中國(guó)人民銀行，是我國(guó)宏觀調(diào)控的三個(gè)最為重要的部門，發(fā)展改革委負(fù)責(zé)綜合平衡，財(cái)政部側(cè)重財(cái)政政策，中國(guó)人民銀行則掌控貨幣政策?！眹?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)三個(gè)部門的職責(zé)進(jìn)行了明確的定位，而發(fā)改委往往起牽頭協(xié)調(diào)的作用，因此被外界廣泛稱為“小國(guó)務(wù)院”。

“從名稱上來(lái)看，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，發(fā)展與改革并重，可這些年來(lái)我們實(shí)際上看到，發(fā)改委重審批、輕發(fā)展、輕改革的現(xiàn)象非常明顯，還是原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下審批功能居多。這主要包括，一些壟斷領(lǐng)域的進(jìn)入門檻審批，還有很多產(chǎn)品的價(jià)格審批?！?/p>

經(jīng)濟(jì)學(xué)家韓志國(guó)則表示，“國(guó)家發(fā)改委的權(quán)力比國(guó)家計(jì)委要大得多，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的改革來(lái)看，國(guó)家發(fā)改委的成立一定程度上是改革的倒退?！闭深A(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力越來(lái)越大，使韓志國(guó)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革顯得悲觀。

此外，據(jù)記者了解，相比其他部委，國(guó)家發(fā)改委還有一項(xiàng)“特權(quán)”，即編報(bào)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，并且發(fā)改委擁有審批這些投資項(xiàng)目的權(quán)力，而相應(yīng)的預(yù)算分配權(quán)也隨項(xiàng)目的審批，落入發(fā)改委名下，并被稱為“口袋預(yù)算”。

據(jù)了解，每年財(cái)政部在編制國(guó)家預(yù)算時(shí)，會(huì)給國(guó)家發(fā)改委切出這一筆資金，用于基本建設(shè)等領(lǐng)域，但編制預(yù)算時(shí)，財(cái)政部并不清楚這筆錢將用于哪些項(xiàng)目。而作為預(yù)算審批部門，全國(guó)人大在批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算案時(shí)，也看不到這筆錢的具體支出去向。據(jù)媒體報(bào)道，2011年這類預(yù)算投資總額達(dá)到3826億。

掌握的大量的中央預(yù)算內(nèi)投資資金和重點(diǎn)項(xiàng)目分配權(quán)，無(wú)疑是國(guó)家發(fā)改委門庭若市的直接原因?！案母锔牡木褪怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)，可是，到最后卻把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大部分保留下來(lái)，總是他改別人，從來(lái)不改自己?！眲⒓o(jì)鵬在《懷念體改委》一文中，將國(guó)家發(fā)改委稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的堡壘。

取消審批阻力大

政府的行政審批充斥在各個(gè)部委，為什么發(fā)改委的行政審批如此惹爭(zhēng)議？

“現(xiàn)在發(fā)改委合并了原來(lái)三四十個(gè)行業(yè)管理部門的職能，審批功能是綜合性的，涉及到各個(gè)行業(yè)各個(gè)領(lǐng)域，包括內(nèi)資外資，和各種各樣的交易市場(chǎng)，在這種情況下，發(fā)改委和其他部委的審批，不僅有著數(shù)量的不一樣，而且還有性質(zhì)上的差別?！眲⒓o(jì)鵬對(duì)《投資者報(bào)》記者表示。

“發(fā)改委內(nèi)部當(dāng)然也有改革的要求，但只是一個(gè)綜合改革司，很多措施一提出來(lái)，就受到其他審批權(quán)力大的司局的反對(duì)，連部委內(nèi)部會(huì)議都無(wú)法通過(guò)，更談不上上報(bào)國(guó)務(wù)院了?！庇鄷煾嬖V記者。

事實(shí)上，行政審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。余暉告訴記者，簡(jiǎn)單地講，行政審批就是“什么可以做，什么不可以做，誰(shuí)可以做，誰(shuí)不可以做都由政府說(shuō)了算”。

行政審批降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，也滋生了大量的腐敗。早在2003年，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)何勇曾對(duì)媒體公開指出行政審批的弊端：一是審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫，審批環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)。二是審批行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)過(guò)大，辦事不透明。甚至把國(guó)家權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，以此謀取私利。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)相關(guān)改革之前，國(guó)內(nèi)有150多個(gè)法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)行政審批做出了規(guī)定，這些規(guī)定涉及國(guó)防、外交、公安、經(jīng)濟(jì)、城市管理等20多個(gè)領(lǐng)域、50多個(gè)行業(yè)，近4000個(gè)審批事項(xiàng)。

中國(guó)最早大規(guī)模啟動(dòng)行政審批改革是在2001年，當(dāng)年9月國(guó)務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組辦公室自2002年聘請(qǐng)28位經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、行政管理學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者組成專家咨詢組以論證各項(xiàng)行政審批的合理性、必要性。

余暉就是其中的一員，當(dāng)時(shí)那一批專家面對(duì)如此龐大的行政審批事項(xiàng)時(shí)的驚訝表情他至今仍然歷歷在目。據(jù)當(dāng)時(shí)官方表態(tài)，“長(zhǎng)期以來(lái)，幾乎沒(méi)有人知道政府到底有多少個(gè)審批項(xiàng)目，在清理審批項(xiàng)目之前，有些部門負(fù)責(zé)人自己也不清楚本部門到底有多少審批項(xiàng)目，有的甚至連司長(zhǎng)也不知道，更何況是公民、法人和其他組織?！?/p>

在近一年的時(shí)間內(nèi)，余暉先后參加了600多項(xiàng)行政審批的預(yù)審工作?！叭?948個(gè)項(xiàng)目的行政審批事項(xiàng)，我們一些專家當(dāng)時(shí)認(rèn)為至少70%的行政審批事項(xiàng)可以取消，但實(shí)際推進(jìn)過(guò)程相當(dāng)困難?！庇鄷煴硎?，“因?yàn)楦母锏淖枇ψ匀粊?lái)自掌握行政審批大權(quán)的各行政部門，而它們自我申辯的最大理由則是這些審批項(xiàng)目大多具有法律、法規(guī)和各種具有法律效應(yīng)的文件、命令的依據(jù)?！?/p>

“由于部門立法泛濫，許多在專家們看來(lái)不合理的項(xiàng)目卻是合法的?！庇鄷熞廊挥浀媚欠N無(wú)可奈何的心情。

官方數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的審核論證，2002年10月、2003年2月和2004年5月國(guó)務(wù)院先后三批共決定取消和調(diào)整審批項(xiàng)目1795項(xiàng)，占國(guó)務(wù)院部門原有審批項(xiàng)目數(shù)的近一半。其中，取消的審批項(xiàng)目1627項(xiàng)；改變管理方式、不再作為行政審批，由行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)自律管理的121項(xiàng)；下放層級(jí)管理的47項(xiàng)。目前，待作處理的行政審批項(xiàng)目近1900項(xiàng)。

“這些被取消的項(xiàng)目含金量很小，基本沒(méi)有或沒(méi)有太多的尋租價(jià)值；而含金量更大的還在后頭，真正的攻堅(jiān)戰(zhàn)尚未開始。”余暉在當(dāng)年的文章中寫道。