1984年出臺(tái)的流動(dòng)人口暫住證制度，正在全國(guó)各地被新的“居住證”制度代替，北京可能是最后的難關(guān)。

《投資者報(bào)》記者日前從北京市公安局人口大隊(duì)咨詢了解到，“居住證制度的大體框架已經(jīng)確定”，但相關(guān)工作人員并未透露具體細(xì)節(jié)。同時(shí)記者多次致電北京市政法委下屬的綜治辦、流管辦，未能獲悉具體方案。

北京市政協(xié)委員、著名人口經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華對(duì)《投資者報(bào)》表示，“北京市居住證的大體框架和初稿，去年就出來了，到現(xiàn)在應(yīng)該有半年了，現(xiàn)在需要征求各方面的意見，然后還要看看其他城市的一些做法。預(yù)計(jì)今年年底前，會(huì)有實(shí)質(zhì)性突破?！?/p>

陸杰華同時(shí)是北京市人口學(xué)會(huì)常務(wù)理事，作為政協(xié)委員，他曾多次參與居住證制度的調(diào)研工作，他認(rèn)為，“流動(dòng)人口對(duì)北京的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)”，現(xiàn)有的以戶籍制度為基礎(chǔ)的公共資源分配制度對(duì)于流動(dòng)人口而言極不公平，“公正至上、服務(wù)優(yōu)先、共建共擔(dān)”應(yīng)當(dāng)成為北京流動(dòng)人口服務(wù)管理的理念。

有樂觀的地產(chǎn)人士指出，北京居住證的出臺(tái)可視為是北京市調(diào)整“5年納稅證明”政策的一次變相嘗試。一經(jīng)取得居住證，或?qū)⑾碛型镜貞艏用裢瑯拥馁?gòu)房權(quán)利，并能購(gòu)買第二套房。

年底前會(huì)有實(shí)質(zhì)突破

“居住證”三個(gè)字無疑是今年北京市“兩會(huì)”的熱點(diǎn)，先是1月12日，市長(zhǎng)郭金龍?jiān)诒本┦小皟蓵?huì)”政府工作報(bào)告中說，2012年北京將加強(qiáng)和改進(jìn)人口服務(wù)管理，深化“以業(yè)控人、以房管人、以證管人”模式，做好實(shí)行居住證制度的相關(guān)工作，推進(jìn)實(shí)有人口服務(wù)管理全覆蓋系統(tǒng)建設(shè)。

稍后，北京市“兩會(huì)”剛剛結(jié)束之際，副市長(zhǎng)劉敬民在接受媒體采訪時(shí)又透露，居住證政策有望今年出臺(tái)。他表示，與暫住證不同，流動(dòng)人口憑居住證可以享受相關(guān)的公共服務(wù)，而相關(guān)部門則可以憑居住證來掌握北京的資源、人口、工作等情況。

為此，記者向北京市公安局人口大隊(duì)咨詢，工作人員表示，“大體框架已經(jīng)確定，要不然市領(lǐng)導(dǎo)也不可能表態(tài)”。

曾親身參與居住證制度調(diào)研的陸杰華認(rèn)為，居住證和暫住證，一字之差，卻反映了近年來政府人口管理理念的巨大變化?！氨本┦袑?duì)待流動(dòng)人口從防范式的控制流動(dòng)人口規(guī)模，到服務(wù)型管理，是巨大進(jìn)步”。實(shí)際上，全國(guó)已有十余個(gè)省市已經(jīng)出臺(tái)流動(dòng)人口的居住證制度?！斑@與中央流動(dòng)人口管理思路的轉(zhuǎn)變關(guān)系密切?！?/p>

“十七大”明確提出“加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)和管理”，把“服務(wù)”一詞放在前面，對(duì)流動(dòng)人口優(yōu)先考慮服務(wù)。2007年，北京市開始居住證前期調(diào)研。2010年，中央提出進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。之后北京市綜治辦副主任苗林表態(tài)，北京市有望2010年廢除暫住證推行居住證。

從2007年北京市居住證調(diào)研算起，時(shí)間已過去五年，居住證制度遲遲沒有出臺(tái)，陸杰華認(rèn)為主要原因是政府對(duì)流動(dòng)人口管理思路在不斷的變化，“如果居住證制度在2008年出臺(tái)，那么現(xiàn)在肯定要做根本性調(diào)整。因?yàn)樽畛蹙幼∽C主要目的是服務(wù)于人口調(diào)控，所以其中的條款以管理性規(guī)定為主，涉及公共服務(wù)的內(nèi)容很少?！?/p>

陸杰華表示，居住證制度的最大意義在于，縮小外地人和北京戶籍人口在社會(huì)保障、子女就學(xué)尤其是高考、購(gòu)房購(gòu)車等公共福利上的差距。居住證難以按計(jì)劃出臺(tái)，“主要是各方面對(duì)于為城市流動(dòng)人口提供哪些公共服務(wù)功能具有比較大的爭(zhēng)議?！?/p>

“現(xiàn)在到了不改革不行的地步，北京現(xiàn)在700萬流動(dòng)人口，占總?cè)丝诒壤?/3，不改革對(duì)這部分人群很不公平?！标懡苋A說。

陸杰華同時(shí)透露，“居住證的大體框架和初稿，去年就出來了，現(xiàn)在需要征求各方面的意見，然而再要看看其他城市的一些做法。預(yù)計(jì)今年年底前，會(huì)有實(shí)質(zhì)性突破?！?/p>

流動(dòng)人口辦理居住證后，根據(jù)居住年限、社會(huì)保險(xiǎn)參保年限以及納稅情況等，將享受階梯式的公共服務(wù)。他認(rèn)為北京居住證將不同于上海市的居住證，會(huì)面向全部流動(dòng)人口，辦理方式將會(huì)是政策鼓勵(lì)下的自愿登記。

解決暫住人口問題

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞雖然對(duì)北京市居住證改革并不樂觀，但在接受《投資者報(bào)》記者采訪時(shí)表示，居住證可能緩解“城市門檻”對(duì)龐大的流動(dòng)人口產(chǎn)生的社會(huì)排斥。

鄧先生自1992年到北京上大學(xué)算起，在北京學(xué)習(xí)、工作已經(jīng)近20年，如今買了房子也有了孩子，但由于沒有北京戶口，一直屬于“暫住人口”，雖然“暫住證”對(duì)他生活的影響幾乎沒有，但每次說起“暫住證”，他都覺得非?；奶?。像鄧先生這樣在北京工作生活達(dá)幾年、甚至十幾年的流動(dòng)人口并不算少數(shù)。

2010年第六次全國(guó)人口普查顯示，北京市常住人口為1961.2萬人，同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，十年共增加604.3萬人，增長(zhǎng)44.5%；平均每年增加60.4萬人，年平均增長(zhǎng)率為3.8%；全市常住人口中，外省市來京人員為704.5萬人，占常住人口的35.9%。

唐鈞認(rèn)為，一個(gè)戶籍制度將占城市三分之一多的人口排除在公共服務(wù)之外，簡(jiǎn)直是不可思議。對(duì)于流動(dòng)人口造成社會(huì)和環(huán)境的壓力，甚至說“低素質(zhì)人口”對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生活造成干擾，于是“提高城市門檻”或者“人口準(zhǔn)入制度”的這一觀點(diǎn)，作為年過花甲的知名學(xué)者，他依然難掩自己的憤怒。

記者根據(jù)公開報(bào)道統(tǒng)計(jì)，目前至少已有天津、遼寧、上海、浙江、江西、湖南、廣東、青海、新疆、河北、江蘇等在全?。ㄊ校┩菩芯幼∽C，吉林、山東、山西、湖北、海南、陜西、貴州、重慶等8?。ㄊ校⑷嫱菩性撝贫?。

陸杰華認(rèn)為，嚴(yán)格講，上海居住證制度是積分制度，與真正的居住證制度，還有距離。而一些中等城市，跟每三人就有一名非京籍的北京相比，流動(dòng)人口壓力并不突出。北京的居住證制度一旦出臺(tái)，勢(shì)必起到引領(lǐng)作用，所以北京必須慎重。

記者注意到，北京自2007年至今，幾乎每年都會(huì)有來自官方和媒體關(guān)于“暫改居”的調(diào)研或即將出臺(tái)的報(bào)道，卻一次次讓公眾失望。

或?yàn)橄拶?gòu)令打開制度缺口

雖然沒有具體數(shù)據(jù)，但據(jù)北京市公安局有關(guān)部門調(diào)查顯示，流動(dòng)人口中沒有意識(shí)辦暫住證的人還是占多數(shù)。從最初5元錢工本費(fèi)辦理暫住證，到如今的免費(fèi)辦理，北京市流動(dòng)人口辦理暫住證的積極性并不高，尤其是2005年3月之后，《北京市外地來京人員務(wù)工經(jīng)商管理?xiàng)l例》的廢止，取消了對(duì)外地來京務(wù)工經(jīng)商人員辦理暫住證的強(qiáng)制性要求，暫住證更是變得可有可無。

“政府對(duì)居住證功能的設(shè)計(jì)肯定會(huì)考慮到這一點(diǎn)，如果居住證推出來卻沒有人愿意辦理那肯定是失敗的?！标懡苋A說。

“如果沒有2011年的限購(gòu)令，沒有對(duì)于外地人購(gòu)房、購(gòu)車的諸多限制，北京市居住證制度肯定不會(huì)引起這么大的關(guān)注?！标?yáng)光100集團(tuán)副總裁范小沖表示。在針對(duì)外地人口的商品房“限購(gòu)令”實(shí)施一年之際，居住證能否為剛需群體繞開限購(gòu)障礙成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。北京市官方關(guān)于今年出臺(tái)居住證制度的消息一發(fā)布，就引發(fā)輿論對(duì)于限購(gòu)政策微調(diào)的種種猜測(cè)。

不過范小沖認(rèn)為，北京和其他地區(qū)很不同，出于人口的壓力，也不會(huì)在短期內(nèi)放開限購(gòu)，至少今年不會(huì)，更談不上利用居住證政策來“躲避”限購(gòu)。

偉業(yè)我愛我家集團(tuán)副總裁胡景暉在接受采訪時(shí)，對(duì)居住證制度抱有較高期望。他認(rèn)為，“限購(gòu)”政策對(duì)于部分外來的剛需購(gòu)房群體過于嚴(yán)厲，“居住證的出臺(tái)可視為是北京市調(diào)整“5年納稅證明”政策的一次變相嘗試。一經(jīng)取得居住證，將享有同本地戶籍居民同樣的購(gòu)房權(quán)利，并能購(gòu)買第二套房”。

記者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)各界關(guān)于居住證微調(diào)“限購(gòu)”的種種猜測(cè)，官方并沒有加以澄清。另一方面，早在2003年，北京市曾出臺(tái)關(guān)于人才引進(jìn)的《工作居住證》制度，政策規(guī)定，非北京戶籍居民在獲得《工作居住證》后，可以在子女就學(xué)、保障性住房申購(gòu)、出國(guó)行政審批、參加生育保險(xiǎn)等方面享有與北京市本地戶籍居民的同等待遇。

但由于“工作居住證”只對(duì)少數(shù)領(lǐng)域的專業(yè)人才開放，實(shí)際獲益人群非常小。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2003年至今，北京市獲得《工作居住證》的外地人口不超過50萬，這相比于2011年末，在京居住半年以上的外來人口742.2萬的規(guī)模，無異鳳毛麟角。而且《工作居住證》還設(shè)置了3年的有效期，過期需重新審核辦理延期。

在限購(gòu)政策出來之后，代辦《工作居住證》的地下產(chǎn)業(yè)鏈應(yīng)運(yùn)而生，有媒體報(bào)道作為隱形房票，一張北京市《工作居住證》在黑市上炒到5萬元。

陸杰華表示，對(duì)于剛需群體的住房要求，“肯定會(huì)在居住證里有所體現(xiàn)，對(duì)于怎么放開外來人口購(gòu)買第一套住房，可能會(huì)在居住證里會(huì)涉及到?！?/p>

長(zhǎng)期看為戶籍改革探路

“居住證制度從長(zhǎng)期來看，它不完全關(guān)注住房這一個(gè)問題，更多的是從戶籍制度將來的改革方向做一種探索”，陸杰華認(rèn)為上海、廣州的積分入戶制度是有益的探索，只是涉及的人群太小。北京市居住證可以提供一種通道，讓外來人口經(jīng)過5年、7年或者10年，可以獲得北京的戶口。

目前，北京市的流動(dòng)人口達(dá)704.5萬人，占常住人口的35.9%，而據(jù)國(guó)家人口計(jì)生委發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2011》，全國(guó)流動(dòng)人口達(dá)2.2億人，約70%的流動(dòng)人口成為城市勞動(dòng)力。他們?cè)跒槌鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，沒有享受到應(yīng)有的公共服務(wù)，更不用說獲得城市戶口。

雖然日前出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》再提戶改，一些受訪學(xué)者對(duì)于打破大城市戶籍壁壘并不樂觀。

因?yàn)楸本?、上海等特大城市的戶口含金量太高。?jù)全國(guó)人大代表、國(guó)務(wù)院參事、全國(guó)人大教科文衛(wèi)專委會(huì)委員馬力測(cè)算，中國(guó)農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元。一般來講大城市是50萬元以上，中小城市是十幾萬元。在包括義務(wù)教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、公共設(shè)施共享以及就業(yè)服務(wù)，這些最基本的公共服務(wù)的農(nóng)村和城市費(fèi)用差約為每人3000元。

唐鈞認(rèn)為，在北京、上海等特大城市戶籍改革很難推動(dòng)，戶籍制度這種不合理的“城市門檻”制造出龐大的流動(dòng)人口，實(shí)質(zhì)是社會(huì)排斥。

中國(guó)問題學(xué)專家、北京理工大學(xué)教授胡星斗對(duì)北京市居住證制度持很高期待，他認(rèn)為，戶籍改革應(yīng)該分兩步走，第一步是取消暫住證，用居住證取而代之，第二步是將居住證轉(zhuǎn)化為戶籍。而目前，各地正在嘗試走第一步。

2010年7月，北京市政協(xié)通過了《關(guān)于促進(jìn)首都人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的建議案》，從戶籍改革、生育政策、居住證制度等方面給首都人口問題“開藥方”。陸杰華曾參與這一建議案的調(diào)研。

當(dāng)時(shí)北京市政協(xié)建議，加快流動(dòng)人口居住證制度制定實(shí)施，應(yīng)注重與戶籍改革制度之間的銜接配合，以居住證作為享受流動(dòng)人口出租公寓、子女就學(xué)、社會(huì)保障等公共服務(wù)的憑證，以勞動(dòng)就業(yè)、投資納稅等作為戶籍改革參考的重要依據(jù)?！?/p>