2030年中國的企業(yè)部門將和現(xiàn)在大為不同。到那時(shí)，在幾乎所有的產(chǎn)業(yè)中，各種規(guī)模和各種所有制性質(zhì)的企業(yè)同時(shí)存在，它們都面臨由市場決定的相同生產(chǎn)要素和投入品價(jià)格，并在公平的基礎(chǔ)上進(jìn)行競爭。

一個(gè)富有活力和效率日益提高的企業(yè)部門，是未來20年中國是否持續(xù)保持經(jīng)濟(jì)較快增長、保持企業(yè)創(chuàng)新能力和國際競爭力的關(guān)鍵。一個(gè)富有活力的企業(yè)部門會(huì)通過其不斷提高的生產(chǎn)率和較高的資本回報(bào)率持續(xù)吸引較多的投資，從而支持經(jīng)濟(jì)增長。如果能同時(shí)形成一個(gè)有利于中小企業(yè)、服務(wù)業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)的營商環(huán)境，將有助于中國實(shí)現(xiàn)其建立創(chuàng)新型和諧社會(huì)的目標(biāo)。

激動(dòng)人心的未來

如果能夠采取成功的改革措施并實(shí)現(xiàn)企業(yè)部門的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，進(jìn)入某些“自然壟斷”的行業(yè)可能仍會(huì)受到限制，但在這些行業(yè)中的主導(dǎo)企業(yè)（不管是國有或民營）都被置于政府的有效監(jiān)管之下。大企業(yè)——包括數(shù)量比現(xiàn)在大大減少的國有企業(yè)在內(nèi)，將實(shí)行現(xiàn)代公司治理，由專業(yè)的董事會(huì)對(duì)關(guān)鍵的戰(zhàn)略問題做出決策。在國內(nèi)外的激烈競爭環(huán)境中，中國的企業(yè)將更具競爭力，并在全球市場上取得更大成功。政府制定政策、規(guī)章和進(jìn)行監(jiān)管的功能會(huì)有更好的分工，每個(gè)方面都由單獨(dú)的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，每個(gè)機(jī)構(gòu)都有很強(qiáng)的能力、明確的職能和責(zé)任。到那時(shí)可能還會(huì)實(shí)施“產(chǎn)業(yè)政策”，但與現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)政策相比，那時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策將更加突出重點(diǎn)，協(xié)調(diào)一致，更具可預(yù)見性，并且更加“尊重市場”。

未來，中國需要確定的是，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府相對(duì)于市場和民營部門，到底要發(fā)揮什么樣的作用。盡管在近年的金融危機(jī)中，中國政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大干預(yù)發(fā)揮了積極作用，但從長期的經(jīng)驗(yàn)來看，還是需要進(jìn)一步減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。

中國的非國有企業(yè)比國企的生產(chǎn)率和利潤率要高，也更具創(chuàng)新精神。過去10年中，中國所取得的令人矚目的生產(chǎn)率增長主要來自制造業(yè)，而制造業(yè)之所以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)率的大幅增長，很大程度上是由于它向民營部門開放，從而推動(dòng)了競爭。為保持GDP較快增長，中國需要從當(dāng)前受到保護(hù)的服務(wù)業(yè)和公用事業(yè)部門挖掘提高生產(chǎn)率的潛力。要做到這一點(diǎn)，一個(gè)辦法就是沿用當(dāng)年對(duì)制造業(yè)行有效的模式：通過放松管制、對(duì)外開放和民營企業(yè)參與來鼓勵(lì)競爭。此外，還需要改革政府與企業(yè)之間的關(guān)系，使不同規(guī)模、不同所有制形式的企業(yè)可以平等地獲取各種資源和商業(yè)機(jī)會(huì)。

不成功的管理與政策

自20世紀(jì)80年代末以來，中國政府通過行政管理和產(chǎn)業(yè)政策等手段對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了廣泛干預(yù)。行政管理包括行政審批或備案、檢查、強(qiáng)制關(guān)閉企業(yè)和對(duì)從事所謂不當(dāng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的企業(yè)的其他限制。產(chǎn)業(yè)政策比行政管理更為正式，但兩者之間往往有密切聯(lián)系?？偟膩碚f，這些政策試圖影響資源在不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間（不同產(chǎn)業(yè)之間和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部）的分配，從而實(shí)現(xiàn)與市場運(yùn)行結(jié)果不同的目標(biāo)。這些政策對(duì)那些國企私企均存在、但國企占主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)來說尤為關(guān)鍵。各級(jí)政府中都有一系列部門參與產(chǎn)業(yè)政策的制訂實(shí)施，使用各種各樣的政策工具來實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)。從國際范圍看，很少有國家像中國如此廣泛地運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策和行政管理手段影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

這類干預(yù)由三大類主體實(shí)施。第一類是中央高層機(jī)關(guān)。第二類是中央政府各部委，包括發(fā)改委、工業(yè)和信息化部等。第三類是省及省以下地方政府及其所屬機(jī)構(gòu)。從邏輯上講，地方政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行中央的政策，但因?yàn)榈胤秸氊?zé)非常廣泛，所以它們也有許多可以影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段，包括地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、財(cái)政政策、土地政策，以及影響地方國有企業(yè)等。山東省對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的重組和山西省對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的重組是省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的兩個(gè)突出例子。

與其他國家一樣，對(duì)中國產(chǎn)業(yè)政策總體有效性的評(píng)價(jià)褒貶不一。較為正面的評(píng)價(jià)往往來自政府機(jī)構(gòu)——這是預(yù)料之中的，而批評(píng)性的評(píng)價(jià)多來自學(xué)術(shù)界專家。對(duì)某些具體政策所取得的積極成效，人們會(huì)有更為一致的看法，例如不少人對(duì)20世紀(jì)90年代后期對(duì)紡織業(yè)所采取的一系列政策持肯定態(tài)度。也有很多人指出，如果政府未采取措施限制產(chǎn)能擴(kuò)張，產(chǎn)能過剩問題會(huì)比現(xiàn)在更加嚴(yán)重。過去十年鋼鐵工業(yè)的發(fā)展就是一個(gè)例子。

然而，中國的產(chǎn)業(yè)政策至少從兩方面來說是不成功的。首先，產(chǎn)業(yè)的實(shí)際發(fā)展往往與政府的初衷不一致。有些時(shí)候，政府要重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)卻沒有發(fā)展起來。例如，1982年國務(wù)院決定大力推動(dòng)超大規(guī)模集成電路（VLSI）的發(fā)展?！捌呶濉钡健笆濉逼陂g都有大量資金投入這一產(chǎn)業(yè)，結(jié)果卻令人失望。另外一些時(shí)候，這些行業(yè)發(fā)展了，卻慢于政府規(guī)劃的時(shí)間表。例如，早在“七五”期間（1986年-1990年）汽車工業(yè)就被列為國家的“支柱產(chǎn)業(yè)”。雖然此后國家一直在重點(diǎn)培育這個(gè)行業(yè)，但它在整個(gè)20世紀(jì)90年代發(fā)展甚微，這可能主要是由于當(dāng)時(shí)中國的收入水平還無法支撐私人汽車的快速增長。汽車工業(yè)真正的騰飛發(fā)生在最近十年，也就是人們的收入大幅增長、中國加入世貿(mào)組織以后。此外，還有一些未被選為重點(diǎn)扶持對(duì)象的產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，如湖南長沙的工程機(jī)械工業(yè)集群。

其次，特別要注意的是，盡管有關(guān)部門做出各種努力來提高行業(yè)的集中度，企業(yè)也進(jìn)行了大量的并購活動(dòng)，但一些受產(chǎn)業(yè)政策扶持的行業(yè)反而變得更加分散。根據(jù)“十五”規(guī)劃，前十大鋼鐵企業(yè)的市場份額要從2000年的50%提高到2005年的80%，但實(shí)際上2004年降到34.6%，2009年又回升至43%。與此類似，1994年中央政府發(fā)布了“中國汽車工業(yè)發(fā)展政策”，目標(biāo)是要在20世紀(jì)之內(nèi)將全國汽車產(chǎn)業(yè)集中為兩三個(gè)大型企業(yè)。然而整個(gè)20世紀(jì)90年代汽車產(chǎn)業(yè)的集中度一直保持在很低水平，甚至有所下降。實(shí)際上，在中央政府大力扶持某些大企業(yè)擴(kuò)張的同時(shí)，其他企業(yè)也在擴(kuò)張。

導(dǎo)致中國產(chǎn)業(yè)政策效果不佳的一個(gè)重要原因，是中國的五級(jí)政府結(jié)構(gòu)。此外，地方官員面臨的激勵(lì)機(jī)制也造成產(chǎn)業(yè)更加分散。大型工業(yè)企業(yè)是提供地方就業(yè)和稅收的重要來源。由于地方政府可獲得轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品增值稅的25%，他們會(huì)努力保護(hù)現(xiàn)有企業(yè)，或是與其他地區(qū)競爭吸引新企業(yè)。地方政府對(duì)跨省的企業(yè)并購非常謹(jǐn)慎，因?yàn)檫@可能會(huì)減少當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，或是將稅源轉(zhuǎn)移到其他地方。有些時(shí)候，地方政府試圖保留的企業(yè)可能就是中央因其技術(shù)落后或污染嚴(yán)重而試圖關(guān)閉的企業(yè)。信息的不對(duì)稱和地方利益的驅(qū)動(dòng)會(huì)加劇這種矛盾。

與產(chǎn)業(yè)政策相比，中國的“行政管理”受到的批評(píng)更多，尤其是行政管理中自由裁量權(quán)和審批制度的使用可能導(dǎo)致尋租行為和腐敗，惡化營商環(huán)境。產(chǎn)業(yè)干預(yù)成為政府與企業(yè)之間密切關(guān)系的一個(gè)基礎(chǔ)。中國對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)還有以下特點(diǎn)：（1）非常廣泛（影響國民經(jīng)濟(jì)的很大一部分）；（2）經(jīng)常是直接的、指令性的；（3）進(jìn)行干預(yù)的部門很多，使用的政策工具也很多。

改革之策

提高生產(chǎn)率、擴(kuò)大創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)較快增長打下基礎(chǔ)、并使中國走上實(shí)現(xiàn)2030年愿景的道路，中國需要：

改革國企部門、進(jìn)一步擴(kuò)大國企和民營企業(yè)之間的競爭，改善技術(shù)效率和資源配置效率，特別要縮減國有部門和解決“行政壟斷”問題。

通過進(jìn)一步改善競爭環(huán)境的公平性——特別是小企業(yè)和大企業(yè)之間、國企和非國企之間競爭環(huán)境的公平性，來提高資源配置效率。

實(shí)行更有限的、更具一致性、更可預(yù)見和更有益于市場運(yùn)作的政策干預(yù)，改善營商環(huán)境。

上述政策領(lǐng)域都主要與大型企業(yè)有關(guān)。雖然中國的企業(yè)部門改革和營商環(huán)境改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于大企業(yè)，但提高效率和減少失衡、限制政府與企業(yè)之間直接聯(lián)系的最大潛力來自這些處于“經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)”的大企業(yè)。

來源：《中國改革》2012年第四期

編輯：韓林

本欄目責(zé)任編輯：韋雯(weiwenyouxiang@163.com）