摘要：通過借鑒北京、廣東等省市大氣污染治理及環(huán)境管理方面的經(jīng)驗，探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立，實現(xiàn)烏魯木齊市大氣污染綜合防治與城市管理有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，著力解決當(dāng)前突出的大氣污染問題。

關(guān)鍵詞：烏魯木齊市大氣污染綜合治理考核體系

中圖分類號：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X(2012)03(c)-0000-00

烏魯木齊市自1998年啟動以治理冬季大氣污染為主要任務(wù)的“藍(lán)天工程”以來，通過不斷加大環(huán)境保護(hù)投入，改善能源結(jié)構(gòu)和供熱結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化污染綜合治理及環(huán)境監(jiān)管力度等一系列措施，在地區(qū)國民生產(chǎn)總值、人口規(guī)模和原煤消耗大幅增加的狀況下，環(huán)境空氣質(zhì)量二級和好于二級天數(shù)由2004年（2004年起，烏魯木齊市3座空氣質(zhì)量自動監(jiān)測點(diǎn)正式對公眾發(fā)布空氣質(zhì)量日報）的258天（占全年天數(shù)的70.5%）增加到2010年的266天（占全年天數(shù)的72.9%），中度、重度污染的天數(shù)比例下降，環(huán)境空氣質(zhì)量惡化趨勢得到初步遏制。

2010年烏魯木齊市全年優(yōu)良天數(shù)266天，三級天數(shù)90天，四級天數(shù)5天，五級天數(shù)4天，其中采暖期不達(dá)標(biāo)天數(shù)96天，非采暖期3天不達(dá)標(biāo)，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)天數(shù)仍然集中在采暖期，冬季大氣污染依然十分嚴(yán)重。

“十二五”期間，烏魯木齊市經(jīng)濟(jì)仍將保持高速增長，如何在保持經(jīng)濟(jì)快速增長的同時實現(xiàn)空氣質(zhì)量的全面改善將是擺在市政府和環(huán)保部門面前的一道難題。本文旨在通過借鑒內(nèi)地其它省市環(huán)境管理及大氣污染治理方面的經(jīng)驗，探討烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立，為突破現(xiàn)有環(huán)境管理模式，實現(xiàn)大氣污染綜合防治與城市管理有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，著力解決當(dāng)前突出的大氣污染問題，提供有益借鑒。

1建立大氣污染綜合治理管理與考核體系的必要性

烏魯木齊市大氣污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀由來已久，盡管近年來空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，但由于受以煤為主的能源結(jié)構(gòu)以及工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)工藝較為落后、能源利用率低、城市功能布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，加之不利的地理、氣象和生態(tài)環(huán)境脆弱等主客觀因素的影響，全年環(huán)境空氣質(zhì)量尚未達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)，要徹底改善空氣質(zhì)量需要投入大量的人力物力，除依靠技術(shù)經(jīng)濟(jì)手段外，還需要配套的行政手段，建立起政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)督管理、公眾參與的環(huán)保工作機(jī)制。

大氣污染的治理是一項系統(tǒng)性、全局性工程，僅靠環(huán)保局一家為主的污染治理模式無法改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間存在矛盾，也難以對區(qū)縣政府單純以追求經(jīng)濟(jì)增長速度而犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展模式形成有效約束，通過大氣污染綜合管理與考核體系的建立，可以使得區(qū)縣政府的發(fā)展思路從單純招商引資向綜合決策，從單純追求GDP增長向經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從先污染后治理的傳統(tǒng)發(fā)展觀向預(yù)防為主、防治結(jié)合、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展觀轉(zhuǎn)變。

烏魯木齊市現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)考核機(jī)制不完善，獎懲力度不夠，缺乏強(qiáng)力責(zé)任追究機(jī)制，與環(huán)保相關(guān)的職能部門的責(zé)任與環(huán)境職能部門的責(zé)任難以劃清，考核對象主要是環(huán)保部門，很多職能部門及區(qū)縣黨政一把手的環(huán)保責(zé)任實際上由環(huán)保職能部門來承擔(dān)，造成環(huán)保部門工作壓力大，有必要制定完善的考核辦法和細(xì)則，擴(kuò)大考核的范圍，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)考核結(jié)果的使用和責(zé)任追究。

2012年烏魯木齊市將建成13個環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站，形成覆蓋全市的空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，也為實現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量分區(qū)監(jiān)測、分區(qū)治理、分區(qū)考核提供了條件。

2其他省市環(huán)境管理考核體系經(jīng)驗借鑒

2.1北京市十五階段大氣污染控制措施經(jīng)驗

北京市自1999年至2009年開展了為期十年共十五個階段的大氣污染控制，大氣污染得到有效控制，保證了奧運(yùn)會期間空氣質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)。

縱觀北京市十五階段大氣污染控制措施，均由市政府牽頭，確定每一階段的治理目標(biāo)，將治理措施和任務(wù)分解到各區(qū)縣政府、各相關(guān)職能部門并以政府通告的形式下發(fā)。任務(wù)分解中明確各區(qū)縣所要完成的空氣質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)，指定各項大氣污染防治措施具體責(zé)任單位、協(xié)辦單位和實施進(jìn)度要求，由市政府督查室、市監(jiān)察局和市環(huán)保局對治理措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查并對目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。

后奧運(yùn)階段，為實現(xiàn)大氣污染控制目標(biāo)，北京市對美國幾十年來污染治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)進(jìn)行了借鑒，操作模式如下：首先，由北京市環(huán)境監(jiān)測中心根據(jù)日常監(jiān)測數(shù)據(jù)和大氣質(zhì)量模型（無監(jiān)測數(shù)據(jù)地區(qū)）將北京市各行政區(qū)劃分為達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)。其次，由北京市環(huán)境保護(hù)局對北京市和各區(qū)縣提出環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)指標(biāo)和減排目標(biāo)指標(biāo)要求。第三，由各區(qū)縣政府制定一套可執(zhí)行的區(qū)縣污染減排實施計劃并報北京市環(huán)保局備案，若區(qū)縣政府提交的計劃不足以達(dá)到目標(biāo)指標(biāo)要求，市環(huán)保局給予否決并要求其進(jìn)行修改，若修改后仍無法拿出一項滿足要求的實施計劃，市環(huán)保局則有權(quán)用足以完成達(dá)標(biāo)要求的實施計劃替代。第四，實施過程中及時對減排計劃進(jìn)行評估，及時修改完善實施計劃。第五，根據(jù)預(yù)先制定的減排目標(biāo)對各區(qū)縣進(jìn)行考核，對不能完成減排計劃和目標(biāo)指標(biāo)要求的區(qū)縣實行行政和經(jīng)濟(jì)懲罰。

2.2廣東省環(huán)境保護(hù)考核經(jīng)驗

廣東是全國最早試行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實績考核的省份之一， 建立了包括考核主體、考核對象、考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、考核結(jié)果使用在內(nèi)的完整的領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)實績考核制度。該制度對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部觸動很大， 引起了領(lǐng)導(dǎo)干部對地方環(huán)境保護(hù)工作的重視， 全省環(huán)境保護(hù)取得有效進(jìn)展，取得以下成效：一是經(jīng)濟(jì)增長方式由過去高增長、高投入、高能耗、低效率的“三高一低”粗放型增長方式向低投入、低能耗、低污染、高增長、高效能的“三低兩高”績效型增長方式轉(zhuǎn)變。二是環(huán)境綜合整治成效顯著，全省環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢得到初步遏制， 環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到加強(qiáng)，各地加大了環(huán)境保護(hù)的投入， 環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施得到改善。四是環(huán)境監(jiān)管力度不斷加大，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不斷加強(qiáng)，大大推動了環(huán)境保護(hù)工作， 促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量的改善。

3烏魯木齊市大氣污染綜合治理管理與考核體系的建立

3.1考核體系建立流程

大氣污染防治是一項系統(tǒng)性、長期性、連續(xù)性的工作，為便于短期目標(biāo)的實現(xiàn)和考核，可采取分階段實施和考核的方式。首先，由烏魯木齊市環(huán)境保護(hù)局對全市和各區(qū)縣提出階段性環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和減排目標(biāo)指標(biāo)要求。其次，由各區(qū)縣政府制定一套可執(zhí)行的大氣污染防治實施計劃并提交市環(huán)保局備案，環(huán)保部門在區(qū)縣實施計劃基礎(chǔ)上編制全市及各區(qū)縣大氣污染防治措施及任務(wù)分解，報請市政府以紅頭文的形式下發(fā)給各區(qū)縣和相關(guān)部門。第三，各區(qū)縣和職能部門負(fù)責(zé)各項措施的實施，定期向市政府匯報任務(wù)完成情況并接受考核小組監(jiān)督檢查。第四，考核小組根據(jù)以預(yù)先制定的污染防治措施和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、減排目標(biāo)作為主要考核內(nèi)容和指標(biāo)對各區(qū)縣進(jìn)行考核，評定等次，根據(jù)考核結(jié)果由市政府采取相應(yīng)的獎懲措施，階段性目標(biāo)任務(wù)完成后則開展下一階段大氣污染綜合防治。

3.2考核主體及考核對象

考核主體是考核領(lǐng)導(dǎo)小組和社會公眾。考核領(lǐng)導(dǎo)小組是考核工作的核心主體，應(yīng)成立由主管市長負(fù)責(zé)，由市委組織部、紀(jì)檢委、監(jiān)察局、目標(biāo)辦、環(huán)保局等部門組成的考核小組，負(fù)責(zé)考核的組織、協(xié)調(diào)、評定工作。

考核的另一主體是社會公眾，考核指標(biāo)中增加公眾對環(huán)境的滿意率指標(biāo)，通過對民意調(diào)查并收集公眾對大氣污染防治工作的意見和建議，有助于提高公眾對大氣污染防治工作認(rèn)同度和公眾參與積極性，引導(dǎo)公眾改變生活和消費(fèi)習(xí)慣。

考核對象主要是主要為各區(qū)縣政府以及相關(guān)職能部門。

3.3考核內(nèi)容與考核指標(biāo)

考核內(nèi)容主要是階段性大氣污染防治計劃及任務(wù)分解中確定的措施和預(yù)期目標(biāo)完成情況。

考核指標(biāo)應(yīng)具有針對性和導(dǎo)向性，不宜太簡和太繁。結(jié)合烏魯木齊大氣污染實際情況，可主要包括以下四部分：（1）環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)：包括空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)，主要污染物濃度等；（2）污染控制指標(biāo)：包括污染物總量控制指標(biāo)，污染物減排任務(wù)完成情況，工業(yè)源達(dá)標(biāo)率等；（3）環(huán)境建設(shè)指標(biāo)：包括各項大氣污染防治工程任務(wù)完成情況，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等；（4）環(huán)境管理指標(biāo)：包括環(huán)境影響評價制度執(zhí)行率、“三同時”制度執(zhí)行率、清潔生產(chǎn)企業(yè)比例、公眾對環(huán)境空氣質(zhì)量滿意率等。

考慮到烏魯木齊市各區(qū)縣污染源分布、擴(kuò)散條件和環(huán)境基礎(chǔ)不一樣， 可結(jié)合各區(qū)縣實際情況對考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)略作調(diào)整。

3.4考核程序與考核結(jié)果的使用

由考核領(lǐng)導(dǎo)小組按照考核內(nèi)容和考核指標(biāo)對考核對象進(jìn)行考核，考核可分為中期和期末兩次進(jìn)行?？己私Y(jié)果可分為優(yōu)秀、合格和不合格三個等次，考核結(jié)果通過新聞媒體向社會公布， 接受公眾的監(jiān)督。

考核結(jié)果將作為評價各區(qū)縣階段性大氣污染防治計劃及預(yù)期目標(biāo)完成情況及評價領(lǐng)導(dǎo)干部政績、評定年度考核等次、領(lǐng)導(dǎo)干部任免獎懲的重要依據(jù)。對考核結(jié)果優(yōu)秀的區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政正職、分管環(huán)保工作的副職給予通報表揚(yáng)和適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵。對考核不合格，未完成階段性大氣污染控制目標(biāo)和污染物減排任務(wù)的區(qū)縣，可限制審批其新增污染物排放總量的建設(shè)項目，同時對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部給予通報批評。

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