如果把19世紀(jì)80年代德國引入養(yǎng)老金制度作為開端，把1948年英國啟動國民醫(yī)療保健制度作為頂峰，那么歐洲福利制度的創(chuàng)立足足用了半個世紀(jì)。而一些亞洲國家將在10年走完這一路程。但是，如果它們出了差錯——特別是做出了實現(xiàn)不了的承諾，這些世界上最具活力的經(jīng)濟體的前路可能就此斷送。在解決人口老齡化和不斷擴大的預(yù)算赤字的問題上，西方國家意欲改革，卻無能為力。此時，亞洲國家應(yīng)以史為鑒，避免重蹈覆轍。

前車之鑒

歐洲的福利制度起初表現(xiàn)為基礎(chǔ)的保障措施，但隨著時間推移，它們轉(zhuǎn)變成了緩沖措施。一方面是因為在戰(zhàn)爭和大蕭條之后，歐洲社會的發(fā)展重心發(fā)生了改變，另一方面是因為福利的受益人成為了強大的利益集團。結(jié)果龐大的社會福利拖累了歐洲經(jīng)濟。美國在保障措施方面較為節(jié)制，但在建立津貼制度時犯了錯誤——包括許下了無法兌現(xiàn)的養(yǎng)老金和醫(yī)保承諾，以及把國民的健康保險和就業(yè)狀況掛鉤。

在新興世界其他地區(qū)，尤其是拉丁美洲，情況更為糟糕。政府嘗試用微不足道的稅收填補政府開支。因為養(yǎng)老金和醫(yī)保給了富裕的城市人，而非真正的窮人，所以社會保障帶來的常常是更嚴(yán)重的不平等。最典型的例子是巴西，用第一世界國家的政府開支提供了第三世界國家的公共服務(wù)。

亞洲國家對這些問題有著清醒的認(rèn)識。他們繼承了勤儉節(jié)約的傳統(tǒng)美德，對依仗福利興趣不大。這些亞洲巨人未必需要從希臘獲取靈感，身邊的新加坡就是個好的參考對象——新加坡的政府開支只占 GDP 的20%，但學(xué)校和醫(yī)院卻是世界一流的。迄今為止，亞洲大國的保障措施總體來說較為粗糙。過去，基本醫(yī)保和養(yǎng)老金只占工人工資的很小比例。即便是現(xiàn)在，亞洲的社會開支占其經(jīng)濟的比重也不過是發(fā)達(dá)國家平均水平的30%，低于其他新興經(jīng)濟體（撒哈拉以南非洲除外）。

這意味著亞洲大有可為，但也面臨著很多特別棘手的問題。一是人口結(jié)構(gòu)的變化。雖然一些國家相對來說建國時間較短，但卻是世界上人口老齡化最快的地方。目前，中國每5名勞動者供養(yǎng)一位老年人。到2035年，這一比例將降低到每2人供養(yǎng)一名。相比之下，美國存在生育高峰期出生的一代，因此在引入社會保障制度25年后的1960年，每位受益者有5名勞動者為其繳款。今天，美國每位退休人員仍有3名勞動者來供養(yǎng)。

另一個問題是人口規(guī)模，這給福利制度帶來了很大的困難。中國、印度和印度尼西亞這三個人口大國，國內(nèi)各地區(qū)存在著巨大的收入差異。在三國的任何一國建立福利制度，都有些類似于在整個歐洲聯(lián)盟創(chuàng)建單一的福利制度。另外，很多亞洲工人從事的是非正規(guī)經(jīng)濟活動，很難判斷他們的收入高低，也就很難給他們制定福利計劃。

三個普適原則

如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？沒有任何答案可以回答包括從印度到韓國的所有問題。不同國家應(yīng)該嘗試不同的福利模式。但是有三個普適原則，所有亞洲國家的政府都應(yīng)銘記于心。

一是時刻注意自己所做的承諾是否有能力兌現(xiàn)。大多數(shù)亞洲國家的養(yǎng)老金規(guī)模適當(dāng)，但是人們領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡卻偏低。舉例來說，中國女性退休年齡是55歲。在泰國，許多員工要求在60歲以后停止工作并可以在55歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。這顯然難以為繼。亞洲需要延長退休年齡，延長的幅度可參考平均壽命。

二是亞洲各國政府需要更為謹(jǐn)慎地設(shè)定社會開支目標(biāo)。簡而言之，社會供給應(yīng)當(dāng)更多地去保護窮人，而不是去補貼富人。特別是在人口老齡化迅速的國家，對老年人的救濟不能以犧牲對年輕人的投資為代價。有太多的亞洲政府仍然在把大量的公款用于資助倒行逆施的項目上。比如，印度尼西亞去年在燃油補貼方面花費的資金為衛(wèi)生保健方面的9倍，而這筆補貼絕大部分都流入了該國最為富裕的一批人手中。既然已經(jīng)承諾了建立覆蓋范圍更廣泛的福利國家，并且亞洲的政治家具備了政治機遇，那么也應(yīng)承擔(dān)其相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任，避免類似的浪費。

三是亞洲的改革者應(yīng)當(dāng)專注于同時具備靈活性和創(chuàng)新性。不要用死板的解聘規(guī)則或是過于慷慨的最低工資來扼殺勞動力市場。確保養(yǎng)老金可以在崗位之間、地區(qū)之間進行流動。不要把由公共資金支持的保障措施和政府的服務(wù)供給混為一談（單一的公共支付體系可能是提供基礎(chǔ)衛(wèi)生保健最為低廉的方式，但這并不一定意味著所有護士都需要成為政府雇員）。此外，利用技術(shù)來避免效率低下現(xiàn)象——正是這種現(xiàn)象妨礙了富裕世界公共部門的發(fā)展。亞洲國家可以用現(xiàn)代技術(shù)來創(chuàng)立新型高效的福利給付系統(tǒng)，比如廣泛采用電子檔案、通過手機來管理轉(zhuǎn)移性支付等等。

亞洲的福利供給能否邁出一大步？最終這將由政治因素和經(jīng)濟因素同時決定。亞洲人民將不得不提前做出打算，延長工作年限并避免因為接受救濟而給子孫后代留下大筆債務(wù)。迄今為止，富裕世界的人民身上并沒有這些美德。達(dá)到這種政治上的成熟，才是真正跨出的最大一步。 （嘉凡 譯）