城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，是政府對城鄉(xiāng)貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度，被稱為“社會(huì)保障體系中的最后一道安全線”。自1993年上海市首創(chuàng)城市居民最低生活保障制度以來，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度經(jīng)過不斷地改進(jìn)、完善和規(guī)范化建設(shè)，到2007年國務(wù)院要求在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，標(biāo)志著覆蓋全體城鄉(xiāng)困難群眾的最低生活制度的全面建立，截至2012年2月，民政部統(tǒng)計(jì)全國享受低保人數(shù)達(dá)7 540.3萬人。實(shí)踐證明，實(shí)行城鄉(xiāng)低保制度，保障了城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活，對完善收入分配制度，對維護(hù)社會(huì)公平、穩(wěn)定都具有十分重要的意義。通過對民政系統(tǒng)近年來開展城鄉(xiāng)低保工作的實(shí)踐思考和審計(jì)機(jī)關(guān)對城鄉(xiāng)低保審計(jì)總結(jié)，現(xiàn)提出目前低保工作存在的主要問題和審計(jì)建議。

一、目前城鄉(xiāng)低保工作存在的主要問題和困難

1.城鄉(xiāng)低保資金籌集存在配套難以落實(shí)、中省補(bǔ)助不確定等情況，導(dǎo)致現(xiàn)行的資金籌集與發(fā)放模式難以滿足實(shí)際需要。一是按“人頭”測算籌集分配資金不科學(xué)，導(dǎo)致“定額下標(biāo)”。低保資金籌集是根據(jù)某一地區(qū)的人數(shù)和補(bǔ)差水平，測算出年需資金，并按地區(qū)確定比例后投入，人數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、資金都是一定的。這種資金籌集原則與低保動(dòng)態(tài)管理要求不相符，城鄉(xiāng)低保動(dòng)態(tài)管理要求，家庭收入一旦超過了保障標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該退出低保，反之就應(yīng)該納入低保，低保人數(shù)時(shí)高時(shí)低，是變化的，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)資金不夠用情況。實(shí)踐中各地不得不采取“定額下標(biāo)”的辦法，就是給各縣下達(dá)人數(shù)指標(biāo)和平均補(bǔ)助水平目標(biāo)，不允許超人和超標(biāo)，如果超人超標(biāo)，所需資金由當(dāng)?shù)叵朕k法，不符合動(dòng)態(tài)管理要求。二是分級投入、籌集模式導(dǎo)致資金規(guī)模不穩(wěn)定，尤其是中省資金規(guī)模不明確、縣區(qū)無法落實(shí)配套等原因，容易誘發(fā)縣區(qū)“虛報(bào)冒領(lǐng)”行為，各級審計(jì)機(jī)關(guān)都發(fā)現(xiàn)類似問題。

2.按照家庭人均收入來確定低保申請資格，不完全符合目前工作實(shí)際，尤其會(huì)導(dǎo)致部分因病、因?yàn)?zāi)、因殘等特殊事項(xiàng)致貧群眾被排除在外。目前低保審核時(shí)，民政部門都按照確定的具體保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對確定，無法按照家庭實(shí)際收入、負(fù)擔(dān)進(jìn)行綜合認(rèn)定，導(dǎo)致部分困難群眾不得已采取虛假收入、財(cái)產(chǎn)證明等獲取低保資格，這些群眾將會(huì)面臨違規(guī)等政策外部風(fēng)險(xiǎn)，尤其是民政部門如果進(jìn)行收入、負(fù)擔(dān)綜合認(rèn)定，也將會(huì)面臨政策和外部監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)民政部門認(rèn)定實(shí)踐和審計(jì)檢查實(shí)際，目前純粹的收入認(rèn)定方式將不可避免的將部分真正困難群眾排除在低保政策覆蓋之外，違背了政策本意。

3.實(shí)際收入核定受途徑、手段等局限，民政部門難以準(zhǔn)確核定，并且相關(guān)政策對于騙保等行為處罰力度不夠，導(dǎo)致惡意騙保行為比較普遍。目前民政部門采用的收入核定方式主要是由申請人進(jìn)行申報(bào)，并出具相關(guān)收入、財(cái)產(chǎn)證明，缺少與公安車管、房管、銀行等部門的協(xié)作進(jìn)行綜合審查，導(dǎo)致民政部門無法準(zhǔn)確核定申請人的實(shí)際收入、財(cái)產(chǎn)狀況，從而不可避免的產(chǎn)生騙保行為，并要為此承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。社會(huì)上存在部分低保人員購買豪車、購買多套商品房、拿著高工資，但卻享受著低保的現(xiàn)象，除了民政部門核查不細(xì)致外，更關(guān)鍵的缺少必要的核查途徑和手段。另外，對于惡意騙保行為，目前規(guī)定僅僅為停止、追回資金和罰款，但追回和罰款都難以執(zhí)行，如果沒有更嚴(yán)厲的刑事處罰保障，騙保行為仍難以徹底杜絕。

4.目前民政低保經(jīng)辦人員數(shù)量、能力等難以適應(yīng)日益擴(kuò)大、復(fù)雜的低保管理工作。民政工作在基層，低保認(rèn)定、復(fù)核、審批主要集中在縣區(qū)一級，按2012年數(shù)據(jù)全國平均每個(gè)縣區(qū)低保人員超過25 000名，對于縣區(qū)平均3～5名低保管理人員來說負(fù)擔(dān)很重，平均每個(gè)鄉(xiāng)低保人員超過1 500名，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均1～2名低保經(jīng)辦人員來說也是負(fù)擔(dān)很重，導(dǎo)致目前不得不主要依靠申報(bào)資料來界定，難以進(jìn)行詳細(xì)的入戶調(diào)查、外部收入和財(cái)產(chǎn)核實(shí)，尤其是部分地區(qū)“以保代審”現(xiàn)象突出，涉及勞動(dòng)保障、住房建設(shè)、教育、衛(wèi)生、扶貧等部門的救助體系，基本上都和低保直接掛鉤，甚至用低保的審核代替該部門的業(yè)務(wù)審核，從而使本來沒有低保訴求的對象為得到其他專項(xiàng)救助或扶持，千方百計(jì)先過城市低保這一獨(dú)木橋，基層管理機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，因此帶來的各方面壓力卻無法化解。

二、關(guān)于加強(qiáng)低保管理的審計(jì)建議

1.建議國家加大對貧困地區(qū)低保資金的補(bǔ)助力度，區(qū)別對待，民政部門與相關(guān)部門共同探討困難家庭收入綜合認(rèn)定方法，最大程度改善困難群體的切身困難。建議對貧困地區(qū)，加大低保中央、省級補(bǔ)助力度，減少或取消市縣配套，或者實(shí)行低保資金市級統(tǒng)籌，實(shí)行市縣配套“捆綁”，解決資金籌集困境，讓低保政策真正變成惠民政策、民心政策。盡快開展困難家庭收入綜合認(rèn)定試點(diǎn)，待時(shí)機(jī)成熟后全面鋪開，不僅僅從收入一個(gè)角度，更要從家庭支出等實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)行綜合認(rèn)定，既要防止多保，更要防止漏保。低保應(yīng)予臨時(shí)救助緊密結(jié)合，從而破解背離以戶施保原則的以人施保做法，切實(shí)解決目前背離按家庭核算收入的困境，杜絕在戶口、家庭成員界定方面打主意行為。

2.盡快建設(shè)完善城鄉(xiāng)低保信息管理平臺(tái)，并與公安車管、房管、銀行等單位信息實(shí)現(xiàn)共享，把好入口關(guān)和審核關(guān)，為更好的開展低保管理、分析和審計(jì)監(jiān)督提供完善的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)。目前各省區(qū)都在加快建設(shè)完善低保信息平臺(tái)，但進(jìn)度和質(zhì)量均不夠理想，尤其是與外部數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)共享目前難度比較大。因此，建議民政部門作為推動(dòng)部門，在完善自身低保信息系統(tǒng)的同時(shí)，爭取政府支持，盡快建立由相關(guān)省主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，與其他部門探討低保申請人信息共同審核反饋機(jī)制，達(dá)到申請人收入、財(cái)產(chǎn)確定的科學(xué)、有效、準(zhǔn)確，為民政部門審核、審批低保人員和審計(jì)等外部監(jiān)督創(chuàng)造良好的平臺(tái)。

3.加大法規(guī)制度建設(shè)，尤其是針對惡意騙保行為加大立法處罰力度，進(jìn)一步加強(qiáng)基層民政低保隊(duì)伍建設(shè)。目前，城市低保國家出臺(tái)了城市低保條例，農(nóng)村低保尚沒有相關(guān)詳細(xì)法規(guī)，尤其是對騙保處罰采取停保、追回資金和罰款三種方式，實(shí)際執(zhí)行起來難度很大，建議對惡意騙保行為完善刑事追究法律規(guī)定，為以后順利開展民政執(zhí)法和審計(jì)監(jiān)督提供更有效的處罰依據(jù)，尤其是針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的公職人員弄虛作假騙取低保情況，要給予嚴(yán)肅處理處罰；針對基層力量薄弱情況，建議加大人員編制和投入，切實(shí)壯大基層隊(duì)伍，增強(qiáng)低保人員具體調(diào)查、核查的手段和能力。

4.各級民政部門應(yīng)更加嚴(yán)格按照程序、深入細(xì)致的進(jìn)行低保申請人資格認(rèn)定，按照申請、入戶調(diào)查、社區(qū)（村委會(huì)）審核評議、公示、審批、復(fù)核等程序嚴(yán)格執(zhí)行，目前存在的騙保行為一定程度上與民政部門未嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定程序有關(guān)，對民政低保部門工作不細(xì)致、執(zhí)行程序不嚴(yán)格行為落實(shí)責(zé)任，加大考核、處罰力度。建議收入核算時(shí)村評鄉(xiāng)審相結(jié)合，完善民主評議、審核、公示等程序，注意評議方法方式、人員組成等細(xì)節(jié)，并成立由紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、民政、財(cái)政等部門組成的聯(lián)合抽查、調(diào)查組，及時(shí)處理低保資格確定過程出現(xiàn)的各種問題。

（作者單位：審計(jì)署西安特派辦）