我國處于經濟體制轉型時期，特別是中央提出全面建設小康社會，構建和諧社會，解決民生問題，加大各項事業(yè)發(fā)展的速度，這樣一個情勢下，公共財政承擔的任務非常繁重。據財政部最新公布的2010年全國決算，去年全國財政用于與人民群眾生活直接相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育方面的支出近3萬億元，同比增長21.1%，用于民生的支出合計占全國財政支出的三分之二。教育投入是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，也是公共財政保障的重點。其中，我國教育支出12550.02億元，同比增長20.2%，占全國財政支出的14.0%，成為公共財政的第一大支出。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中對高等教育有這樣的要求：到2020年，高等教育結構更加合理，特色更加鮮明，人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務整體水平全面提升，建成一批國際知名、有特色、高水平的高等學校，若干所達到或接近世界一流大學水平的大學，高等教育國際競爭力顯著增強。為了達到這一要求，需要強大的財力物力作為高等教育發(fā)展的保障。而國家財政支出中針對教育尤其是高等教育的支出部分，構成了高等教育經費來源的主要環(huán)節(jié)。因此，高等教育財政從理論和現(xiàn)實兩個方面，被賦予了極其重要的歷史意義。

遺憾的是，國家財政性教育經費支出占GDP比例達到4％的目標至今未能實現(xiàn)，財政性教育經費的投入每年都存在較大的缺口，由此產生的教育經費短缺問題，直接地影響了我國教育事業(yè)的發(fā)展。筆者認為，高等教育陷入財政危機的最大原因當屬高等教育財政投入不足。筆者擬對我國國家財政性教育經費投入的現(xiàn)狀進行分析。對于其中的高等教育領域，本文將從以下兩個方面加以探討：第一，通過高等教育財政支出、國民生產總值、教育經費總支出、財政支出等數(shù)字分析比較我國財政對高等教育支出總量不足的問題及其制約因素；第二，分析財政對高等教育支出體制的不足之處，包括高等教育財政投入體制的問題。最后，筆者將對我國高等教育財政投入現(xiàn)狀進行評析。

一、我國高等教育財政支出現(xiàn)狀

教育是民族振興、社會進步的基石，是提高國民素質、促進人的全面發(fā)展的根本途徑。強國必先強教。優(yōu)先發(fā)展教育、提高教育現(xiàn)代化水平，對全面實現(xiàn)小康社會目標、建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家具有決定性意義。面對前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，必須清醒認識到，我國教育尤其是高等教育還不適應國家經濟社會發(fā)展和人民群眾接受良好教育的要求。教育觀念相對落后，內容方法比較陳舊，課業(yè)負擔過重，素質教育推進困難；學生適應社會和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不強，創(chuàng)新型、實用型、復合型人才緊缺；教育體制機制不活，學校辦學活力不足；教育結構和布局不盡合理，城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展滯后；教育投入不足，教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位尚未完全落實。這一系列問題都緊密地聯(lián)系著一個國家運行中關鍵的領域——財政支出。

而這其中，對高等教育的財政支出更是各類教育財政支出中的核心問題，高等教育作為為祖國培養(yǎng)高素質人才的主力軍，發(fā)揮著重要作用。高等教育承擔著培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學技術文化、促進現(xiàn)代化建設的重大任務。提高質量是高等教育發(fā)展的核心任務，是建設高等教育強國的基本要求。要達到這一要求，就需要強大的財力物力作為高等教育發(fā)展的保障。因此，分析我國財政對高等教育的支出存在什么問題，找出問題的根源，具有積極的意義與價值。

本文主要是圍繞高等教育存在的不和諧社會現(xiàn)象，從財政支出的角度提出問題、分析問題、解決問題。所以本文的研究對象和范圍重點不是社會問題，而是社會問題背后的財政問題。

二、我國高等教育財政支出存在的主要問題

通過大量的文獻研究和對現(xiàn)實狀況的思考，本文認為我國高等教育財政支出領域存在的問題主要集中在以下兩個方面：首先，教育財政投入總量不足。這主要是因為政府對教育尤其是高等教育的投入占GDP比重較低，財政性教育投入占教育總經費比重下降。其次，闡述財政對高等教育支出體制的不足之處，包括財權事權不統(tǒng)一、撥款依據不科學完善、學費制度不健全等問題。

（一）財政投入總量不足

1.政府教育投入占GDP比重偏低。我國經濟學家厲以寧等人實證研究得出結論，當人均GDP達到800美元～1000美元時，要實現(xiàn)教育與經濟的良性發(fā)展，公共教育支出占GDP比重必須達到的下限為4.07％～4.25％。1993年在國務院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中明確提出，逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，上世紀末要達到GDP的4％。但是，在過去的8年中，至今未能實現(xiàn)這個目標。而且從2002年起還呈下降趨勢。2004年，財政性教育支出占GDP的比重為3.26％，遠遠低于本應在2000年就實現(xiàn)的4％的目標。1995年以來，財政性教育經費投入每年都存在一定的缺口，逐年累加，已經從1995年的274.85億元，增加到2004年的1012.88億元，投入缺口占需要投入總額的四分之一。

這里有統(tǒng)計口徑的誤差，如我國財政支出中還存在很大一部分預算外收入、制度外收入、教育亂收費亂攤派，這類政府教育性收費項目無法納入到教育財政的正式預算口徑之中。在目前總量增長乏力、教育財政投入管理體制和分配體制不盡合理的背景下，首先，受到影響的必定是農村基礎教育經費。其次，教育財政支出受當年GDP總量的制約。

雖然中國財政性教育經費支出在絕對量上實現(xiàn)了持續(xù)、穩(wěn)定的增長，但仍與發(fā)達國家和大多數(shù)發(fā)展中國家的公共教育支出水平存在一定差距。這是因為財政性教育經費不僅取決于其本身增長的速度，更主要的是受制于財政收入和國內生產總值增長速度。1994年分稅制財政體制改革后，財政收入進入快速增長時期，但和發(fā)達國家相比還有一段距離。另外我國財政支出占GDP的比重遠遠低于發(fā)達國家。在財政支出總量有限的情況下，盡管教育支出在整個財政支出的比例已達到15％，但整個財政性教育經費取決于財政支出和GDP兩個因素，所以占GDP的比重仍然較低?？傮w來說，還是國力不如發(fā)達國家。

據聯(lián)合國的資料統(tǒng)計，我國是用占世界18％的教育經費培養(yǎng)了占世界18.45％的學生，盡管各級政府十分重視教育，但對教育的投入遠遠不能滿足經濟建設和社會發(fā)展對人才的需求與人們的求學欲望。

根據世界銀行2001年報告，主要市場經濟國家公共教育支出占GDP比例年平均值大體在4％～6％之間。聯(lián)合國教科文組織呼吁世界各國到2000年應實現(xiàn)教育經費支出占GDP的比例達到6％的目標。從目前發(fā)展趨勢來看，6％將是未來一段時期內世界各國在公共教育經費支出規(guī)模上的一個平均水平。20多年的市場經濟改革，中國取得了巨大的經濟成就，國內生產總值從1978年的3624.1億元增加到2004年的136515億元，增加了36倍。財政收入也從1978年的1132.26億元增加到2004年的26396.47億元，增加到原來的23倍。財政支出總額從1978年到2004年也增加了20多倍，而政府的行政管理費支出從1978年到2004年卻增加近90倍，而社會文教費支出占財政支出比例從1992年至2004年卻基本不變，只維持在26%～28％之間。

中國的教育規(guī)?？煞Q為世界之最。截至2004年底，全國高等院校2273所，各類高等教育在校生規(guī)模達2300萬人。近年大學不斷擴招，在校學生人數(shù)急劇增加，因此財政性投入遠遠跟不上學校的擴張速度，遠遠不能滿足國民的教育需求。

2.財政性教育投入占教育總經費比重下降。國家財政性教育經費支出與全國教育經費總支出的比例從1999年的68.29％逐年下降到2004年的61.66％，這巨大的差額有相當部分來源于有就讀學生的家庭，可想而知其負擔之重。這種下降的趨勢是和我國教育投入體制的變革直接相關的，比如高等教育在計劃經濟時期(1949～1979)是單一由政府直接或間接提供教育經費。改革開放以來，我國政府逐步調整了教育政策，出現(xiàn)了第二階段(1980～1998)，即以財政撥款為主，社會籌資和高等教育辦學機構自籌為輔。這期間我國實施非義務教育的成本分攤和補償制度以及高等學校的助學金、獎學金、貸學金制度，鼓勵學校拓寬教育經費，鼓勵社會力量參與辦學。第三階段(1999以來)是以高等教育辦學機構自籌和社會籌資為主，財政撥款為輔，教育財政經費進一步減少，教育經費轉為由政府和非政府共同承擔。

（二）高等教育財政支出體制問題

1.財權事權不統(tǒng)一。高等教育事權“越位”，財權不到位，即高等教育財政管理體制中事權與財權相脫節(jié)。按照現(xiàn)行財政管理體制，政府預算既難以反映教育經費需求總量，也得不到社會各界的有效監(jiān)督。近年來，在全國人民代表大會和教育行政部門的堅持下，財政部門編制預算時，雖單獨反映“教育事業(yè)費”預算，但仍不完整，如“教育基建投資”等經費仍未納入教育事業(yè)費預算。另外，高等教育事業(yè)費預算并不是根據高等教育事業(yè)發(fā)展計劃制定的，而是按一定比例從同級財政收入中切出一塊，并未完全考慮高等教育事業(yè)發(fā)展的實際需求。在高等教育預算編制、審議及經費分配中，教育主管部門能起的作用相當有限，教育的事權屬教育部門，教育的財權屬財政與計劃部門，教育的事權與財權相分離這種事權與財權不統(tǒng)一的現(xiàn)象，使教育行政部門難以根據社會需求安排高等教育發(fā)展預算，也無法運用財政手段更有效地對高等教育改革發(fā)展迸行宏觀調控，客觀上降低了經費使用的宏觀效益。世界銀行作過統(tǒng)計，我國部分高校的教學設備和實驗室的利用率在60％以下。據國家教育部統(tǒng)計，全國高校儀器設備有20％以上處于閑置狀態(tài)，價格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15％。在日本，大型的先進設備整個國家也沒有幾臺，設備的使用率很高。

2.撥款依據不科學。中國高等教育財政的撥款依據，長期以來始終沒能與教育成本等相關指標掛鉤。1949年到1985年，高等教育財政撥款的依據是“基數(shù)加發(fā)展”，政府按各高校的規(guī)模大小及日常開支需求核定一個撥款基數(shù)，以后各財政年度的經費開支預算在上年基礎上按財政狀況增減本年度的經費。1985年至今，雖然高等教育財政體制發(fā)生了重大改革，但是撥款機制并沒有明顯的變化，只是由“基數(shù)加發(fā)展”改為“綜合定額加專項補助”?！熬C合定額”是根據上年度生均成本費和本年度在校生規(guī)模核定的，“專項補助”是依據各高校發(fā)展的特殊需求，經學校申請，教育部門批準后給予撥付。這種模式所依據的“生均成本標準”是前一年的決算數(shù)而非本年度實際成本額，因此反映不出當年物價變動對生均成本增減的影響，缺乏撥款效益的分析評價制度，以及與績效掛鉤的激勵機制，也不能準確反映財政性教育經費的使用效率。另外由于專項補助由學校自己提出，人為因素比較多。有的校長與政府部門關系好、人頭熟，就可能多獲得一些撥款。

3.學費制度不完善。目前相當部分的學生是免收學費的，并且還能領取助學金，即所謂的”公費”生——我國目前計劃內研究生的情況。對于學生“免費”的研究生教育作為制度在理論上是不公正的，免費的研究生教育使受教育當事人享有權利的同時不承擔義務，社會在這一分配過程中只對其分配了權利但未分配義務，權利與義務不相等因而出現(xiàn)了典型的社會不公正。計劃內和計劃外的錄取生，有時候分數(shù)只差幾分，但是承擔的費用卻差很多，特別是有些分數(shù)低幾分的，家境更貧困，卻只能自費，很不合理。研究生的教育將會讓人受益一生，它不僅滿足了個人的求知欲，充實了個人的精神生活，提高了社會地位，物質上它會使工作起點提高，基本工資有所保障，進入社會后擁有更有利的競爭條件。雖然接受教育者也同時在為社會貢獻自己的力量，但自己也占用了很多利益。而對于納稅人而言，社會對其分配了義務但未分配權利，權利與義務不相等因而也出現(xiàn)了典型的社會不公正。他們在承擔納稅義務后應享有未來相等的社會收益權利，但“權利”沒有被“權力”所保障。并沒有法律規(guī)定免費的研究生不可以出國深造，更沒有規(guī)定出國深造后必須回國奉獻。免費的研究生畢業(yè)后不僅可出國而且還可以不返回，也就是說他在畢業(yè)后將應給予中國納稅人的社會收益可能給予其他國家。

4.國家資助政策體系不健全。目前我國高等教育收費缺乏有效率的資助體系的支持，資助貧困學生的財政政策不到位，仍沒有從根本上解決貧困學生的學習和生活問題。一方面，國家獎學金財政資助額度偏小、覆蓋面過窄，使大量品學兼優(yōu)的貧困學生得不到獎勵；另一方面，國家助學貸款制度不完善，財政政策措施不到位，銀行出于貸款風險考慮，對國家助學貸款的積極性不高，大量貧困學生得不到國家助學貸款。這不僅嚴重影響了貧困學生的學習和生活，也因大量拖欠學費和住宿費，加劇了高等教育經費緊張的狀況。保證貧困學子入學機會是世界各國發(fā)展大眾化高等教育的普遍經驗。一段時間里，我們只注重收費，不重視對貧困家庭的學生資助，使得“上學難、上學貴”的矛盾日益突出。2004年國家指定中國銀行辦理助學貸款之前，超過半數(shù)的申請助學貸款的貧困學生未能按時得到貸款資助。盡管近來情況有所改善，但從全國范圍看，助學貸款工作進展并不平衡，一些地方高校的學生申請貸款仍很困難。我國目前高等教育資金來源于政府與民間的分擔比例為51:49。我國高等教育中的個人支出占家庭年收入的比重已經達到了66％。有分析表明，我國老百姓教育開支占收入的比例，在世界范圍內都屬于較高的。以2004年我國城鎮(zhèn)居民純收入9422元、農村純收入2936元、國家貧困縣農村收入882元計算，供養(yǎng)一個普通大學生一年至少需要10000元(5000元學費，每月500元生活費按10個月計算)以上的費用，四年大概4萬元，這需要一個城鎮(zhèn)居民4.2年多的純收入，需要農民13.6年的純收入，對于相對貧困線下的農民則需要45年的積累。高等教育增加成本分擔是全球大學的變革趨勢，而并非只有我國如此。但高等教育增加成本分擔可能會不利于低收入家庭學生，尤其是農村家庭學生進入高等學校。因此，國家應通過制定相應的政策，采取有效的措施，向低收入家庭的學生提供最有效和最公平的財政資助，增加低收入家庭學生等弱勢群體的入學機會，讓考上大學成為真正的全家喜事，而不是家庭負擔的開始。

5.高等教育經費渠道單一。在市場經濟體制下，企業(yè)、事業(yè)單位和個人在法律范圍內都有自己的權力和合法利益。而高等教育首先體現(xiàn)的是受教育者個人收益的顯著提高、企業(yè)贏利能力的增強，然后才體現(xiàn)公共利益的增加。在這種利益主體多元化的情況下，仍然完全依靠政府撥款的單一體制顯然不符合經濟規(guī)律。高等教育投資體制改革要根據“利益獲得”和“能力支付”兩條原則進行。根據“利益獲得”原則，政府、社會、團體、企業(yè)、受教育者及其家庭理所當然的是高等教育的投資主體，以體現(xiàn)市場經濟的等價交換原則。

在政府投入是高等教育經費主渠道的前提下，能否開拓非政府渠道，關鍵在于政府的政策導向。中國雖然也頒布了捐贈法，但在具體稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。目前只是實行稅前從所得中全額扣除捐贈額外，沒有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵社會捐贈。企業(yè)投資也是高校經費、特別是科研經費的重要來源之一。另外，中國高等教育經費來自于社會的投資也不是很高，雖然近幾年民辦高校發(fā)展迅速，但中國民辦高校的發(fā)展長期受國家政策的制約，民辦高校無章可循，無法可依。立法的滯后，使民辦高等教育的投資者利益得不到保證，嚴重制約了民辦高等教育辦學條件的完善和資金的再投入，從而影響了民辦高校整體辦學水平的提高，在投資和融資等方面，所獲取的財政資金和政策支持尚顯不足，再加上政策的不扶植，從而導致牌子不硬，不能夠吸引足夠的學生前來就學。

三、綜述

綜上文所述，我國目前高等教育財政支出主要存在的問題集中在：

首先，教育投入4%目標仍未實現(xiàn)。根據世界銀行2001年的統(tǒng)計，1999～2000年度，法國、日本、英國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%，而哥倫比亞、古巴、約旦等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。聯(lián)合國教科文組織早就呼吁世界各國，到2000年應實現(xiàn)教育支出占GDP的比例達到6%的目標。而我國國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例仍未達到4%的規(guī)定。

其次，財政投入總體不足。與學生人數(shù)的超常規(guī)增長相比，普通高等教育財政投入在2006年達到1062億，比1998年的356.75億元增加了705.28億元，增長1.97倍，年均增長12.7%。財政投入增長速度遠遠低于學生人數(shù)增長。據2006年統(tǒng)計，全國普通高校生均預算內事業(yè)費支出為5869元，比1998年的6775元下降906元。

再次，事權與財權不分離。我國國家預算按預算等級依次分為類、款、項、目四級，盡管財政部1999年將教育事業(yè)費升格為“類”級，但教育基本建設費仍設在“款”級科目中，教育經費沒有預算單列，導致財政性教育經費長期以來處于事權和財權分離的狀態(tài)。具體體現(xiàn)在：政府教育行政部門主管教育事業(yè)，財政部門負責教育事業(yè)經費撥款，政府計劃部門負責教育基建投資，在預算表格的匯總歸類時，教育財政預算總額要與文化、科學、衛(wèi)生部門的預算匯總成整個財政事業(yè)費預算中的“類”級和財政基本建設費預算中的“類”級。教育事業(yè)費屬于文教科學衛(wèi)生事業(yè)費類中的款級，教育基本建設投資屬于基本建設費類中的社會文教費款級。由于教育經費預算等級較低，教育的事權屬教育部門，教育的財權屬財政與計劃部門，教育的事權與財權相分離。教育部門財權較小，難以有效行使事權，不利于教育事業(yè)的發(fā)展。

最后，多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠。在政府投入是主渠道的前提下，能否開拓非政府渠道，關鍵在于政府的政策導向。中國雖然也頒布了捐贈法，但在具體稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。目前只是實行稅前從所得中全額扣除捐贈額外，沒有其他稅收優(yōu)惠以鼓勵社會捐贈。企業(yè)投資也是高校經費、特別是科研經費的重要來源之一。另外，中國高等教育經費來自于社會的投資也不是很高，雖然近幾年民辦高校發(fā)展迅速，但中國民辦高校的發(fā)展長期受國家政策的制約，《高等教育法》規(guī)定“設立高等學校不得以營利為目的”就為此理。許多有眼光的企業(yè)家也看好這一產業(yè)，很想向民辦高校投資，而投資必然要求回報。

總之，本文認為，高等教育陷入財政危機的最大原因當屬高等教育財政投入不足。應通過強化法律的保障與約束功能，增加國家對高等教育的投入，國家財政貼息補息，加大對高校貧困學生的資助力度，增強金融杠桿的支持，建立新型的高等教育財政撥款機制等改進高等教育財政支出體制。

（作者單位：北京師范大學教育學部教育經濟研究所）