【摘要】政府投資項(xiàng)目隨著國(guó)家投資力度的加強(qiáng)加快了步伐。如何提高政府資金的使用效益和效率，做到?jīng)Q策科學(xué)、監(jiān)管到位顯得尤為重要。本文運(yùn)用項(xiàng)目稽察方法透析了普遍存在于政府投資項(xiàng)目的問(wèn)題，并通過(guò)動(dòng)態(tài)投資控制、規(guī)范招投標(biāo)管理，健全項(xiàng)目法人責(zé)任制等方法，科學(xué)動(dòng)態(tài)的管理整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程?；陧?xiàng)目稽察的重要性，政府部門需健全項(xiàng)目稽查工作的制度化與運(yùn)行體系，從而增強(qiáng)對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，保證工程質(zhì)量和資金安全，提高投資效益。

【關(guān)鍵詞】項(xiàng)目稽察；科學(xué)決策；動(dòng)態(tài)管理；制度化；運(yùn)行體系

一、加大重大項(xiàng)目稽察工作的必要性

目前，上海市各區(qū)縣為了加強(qiáng)重大項(xiàng)目的稽查力度，都在區(qū)政府機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)置了稽查辦公室機(jī)構(gòu)，配備了獨(dú)立編制，牽頭開(kāi)展項(xiàng)目稽查工作，并由發(fā)改委、財(cái)政局、建交委、規(guī)土局、審計(jì)局等部門聯(lián)合組成稽查工作小組，注重從制度建設(shè)入手，建立健全項(xiàng)目稽察工作機(jī)制和運(yùn)行體系。常規(guī)的做法是：各區(qū)縣每年在全年固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中抽取小比例開(kāi)展稽查工作。通過(guò)幾年具體稽查工作的實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中普遍存在了共性問(wèn)題，集中在建設(shè)程序管理、建設(shè)內(nèi)容改變、招投標(biāo)、資金使用和管理、工程進(jìn)度、項(xiàng)目建設(shè)管理方面，引起政府主管單位的高度關(guān)注。

二、項(xiàng)目稽查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)普遍存在的問(wèn)題

（1）建設(shè)程序方面。一是未按各類別項(xiàng)目管理辦法的規(guī)定報(bào)批項(xiàng)目，不應(yīng)簡(jiǎn)化程序的卻簡(jiǎn)化了程序。例如，某些政府投資項(xiàng)目明明超過(guò)了3000萬(wàn)元，卻未按要求進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，只是實(shí)施了邀請(qǐng)招投標(biāo)。二是開(kāi)工后補(bǔ)辦必要的文件。項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)未辦備各種批準(zhǔn)文件，建設(shè)中逐步補(bǔ)齊。三是批復(fù)文件的時(shí)間順序不符合規(guī)定。有的審批文件齊全，但批復(fù)時(shí)間順序不合規(guī)。四是項(xiàng)目建成后未及時(shí)辦理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。有些項(xiàng)目甚至拖了2～3年還未辦理竣工驗(yàn)收或進(jìn)行審計(jì)決算，不辦理房產(chǎn)證等，大多是因?yàn)榍捌诮ㄔO(shè)程序做不全或做不到位。（2）資金使用和財(cái)務(wù)管理方面。一是資金不落實(shí)或資金撥付不及時(shí)，有些是財(cái)政資金撥付不及時(shí)或者是地區(qū)配套或自籌資金不到位；二是投資嚴(yán)重超概算或投資規(guī)模失控；滯留、截留和擠占、挪用項(xiàng)目建設(shè)資金；三是資金混帳管理、未分帳核算；財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。（3）項(xiàng)目建設(shè)管理方面。未嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任制；未嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目合同管理制；未嚴(yán)格落實(shí)工程監(jiān)理制；項(xiàng)目質(zhì)量管理不到位；工程現(xiàn)場(chǎng)管理不規(guī)范；存在質(zhì)量、安全隱患，質(zhì)量不合格。（4）招投標(biāo)方面。一是應(yīng)實(shí)行招投標(biāo)而未實(shí)行招投標(biāo)，常常存在規(guī)避招標(biāo)的嫌疑，如以補(bǔ)充協(xié)議或續(xù)標(biāo)方式規(guī)避招標(biāo)；僅主體工程進(jìn)行招標(biāo)，對(duì)配套工程采取直接指定的方式。二是邀請(qǐng)招標(biāo)未經(jīng)批準(zhǔn)，未經(jīng)審批擅自改為邀請(qǐng)招標(biāo)，或者提出各種理由將公開(kāi)招標(biāo)改為邀請(qǐng)招標(biāo)。三是先開(kāi)工后補(bǔ)辦招標(biāo)手續(xù)，招投標(biāo)只是走形式；中標(biāo)單位與合同簽訂單位不一致，或者簽訂合同后項(xiàng)目實(shí)施單位與合同單位不符，掛靠單位虛假投標(biāo)。四是招投標(biāo)程序不規(guī)范，出現(xiàn)自行招標(biāo)人員能力、資格等不符合要求；招投標(biāo)文件編制不規(guī)范；設(shè)定 “門檻”限制具備資格的投標(biāo)人入圍等現(xiàn)象。五是招標(biāo)手續(xù)不完備，組織方式和管理不規(guī)范。例如：發(fā)布招標(biāo)公告的媒體不符合規(guī)定，公開(kāi)性不夠；缺少評(píng)標(biāo)報(bào)告，招投標(biāo)資料管理不規(guī)范等現(xiàn)象。（5）建設(shè)內(nèi)容改變問(wèn)題。一是存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自提高或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有的項(xiàng)目因前期工作不深，在實(shí)施中改變建設(shè)內(nèi)容，擴(kuò)大或縮小投資規(guī)模的情況；甚至有的項(xiàng)目置批準(zhǔn)內(nèi)容不顧，自行建設(shè)；二是建設(shè)規(guī)模報(bào)大建小或報(bào)小建大，取消或增加了部分內(nèi)容；三是改變了建筑物用途，廠房改為辦公樓、實(shí)驗(yàn)樓，社會(huì)化服務(wù)體系改為教室、辦公室等；四是改變了購(gòu)置設(shè)備，調(diào)整了設(shè)備能力、臺(tái)套或型號(hào)；五是改變建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。政府投資項(xiàng)目提高裝修標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題普遍存在，而在防地震等級(jí)、防洪標(biāo)準(zhǔn)卻往往不達(dá)標(biāo)。而調(diào)整較大設(shè)計(jì)方案有些沒(méi)有報(bào)批或報(bào)備，沒(méi)有履行必要的審批手續(xù)。（6）項(xiàng)目合同管理問(wèn)題。一是不依法簽訂合同，不簽訂合同，特別是部分小型施工項(xiàng)目不簽訂合同；后補(bǔ)合同。二是合同文件不規(guī)范。合同主要條款不完整，合同內(nèi)容該填寫末填寫；合同簽訂日期不準(zhǔn)確。三是合同簽訂不及時(shí)，未在發(fā)放中標(biāo)通知書(shū)三十日內(nèi)簽訂合同；合同價(jià)與中標(biāo)價(jià)有變化；未按招投標(biāo)文件規(guī)定簽訂合同。四是合同執(zhí)行不到位。不按合同約定條款進(jìn)行款項(xiàng)支付，超合同支付工程款；自行變更合同內(nèi)容，特別是建設(shè)單位隨意增減承包人的工作范圍；一級(jí)隊(duì)伍簽訂合同，二級(jí)隊(duì)伍進(jìn)場(chǎng)，三級(jí)隊(duì)伍施工。（7）項(xiàng)目投資管理問(wèn)題。一是造價(jià)控制不力，投資超概算。二是設(shè)計(jì)文件質(zhì)量不高，丟項(xiàng)、漏項(xiàng)多，造成超概算。三是工程內(nèi)容增減、標(biāo)準(zhǔn)提高和方案變化隨意，或丟掉概算實(shí)施，導(dǎo)致投資無(wú)法控制。四是招投標(biāo)走形式，未能有效節(jié)約投資。五是設(shè)計(jì)變更管理不規(guī)范，重大設(shè)計(jì)變更和方案變化未履行審批程序。六是工程招標(biāo)清單編制不準(zhǔn)確，內(nèi)容含糊，丟項(xiàng)漏項(xiàng)。

三、項(xiàng)目建設(shè)單位要在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中科學(xué)運(yùn)用稽查工作方法

（1）有些政府投資項(xiàng)目由建設(shè)期法人或項(xiàng)目代建單位，因

某些地區(qū)對(duì)代建單位的資質(zhì)有明確要求，但實(shí)際代建的單位卻缺乏必要的資質(zhì)和人員配合，造成項(xiàng)目全過(guò)程建設(shè)管理的無(wú)序。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)主體管理無(wú)序化的現(xiàn)象，建議在項(xiàng)目建設(shè)期法人制或項(xiàng)目代建管理中要配備人員足夠的技術(shù)和管理人員，特別是計(jì)劃、設(shè)計(jì)、技術(shù)、施工、造價(jià)控制、合同管理、質(zhì)量安全管理和財(cái)務(wù)管理的專門工程技術(shù)人員，并要健全管理制度。（2）項(xiàng)目往往存在投資控制目標(biāo)不明確的問(wèn)題。項(xiàng)目投資監(jiān)理通常以總承包投標(biāo)報(bào)價(jià)為建設(shè)項(xiàng)目投資控制目標(biāo)，與相關(guān)政策規(guī)定不符。項(xiàng)目建設(shè)投資控制目標(biāo)應(yīng)嚴(yán)格按照該項(xiàng)目的批準(zhǔn)概算為建設(shè)投資控制目標(biāo)。建議在建設(shè)項(xiàng)目中的裝飾工程、安裝工程、綠化工程等，應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)概算中項(xiàng)目造價(jià)指標(biāo)進(jìn)行投資的控制手段，杜絕人為提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象發(fā)生。（3）項(xiàng)目投資動(dòng)態(tài)控制工作有所不足。該項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，動(dòng)態(tài)控制計(jì)劃編制不及時(shí)，沒(méi)有達(dá)到對(duì)項(xiàng)目投資控制要求，且重大設(shè)計(jì)變更沒(méi)有征得相關(guān)部門同意。根據(jù)《上海市政府投資項(xiàng)目稽察工作規(guī)則》有關(guān)規(guī)定，建立項(xiàng)目投資動(dòng)態(tài)控制計(jì)劃，及時(shí)反應(yīng)項(xiàng)目投資執(zhí)行情況，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)創(chuàng)造條件。同時(shí)，重大設(shè)計(jì)變更發(fā)生，應(yīng)征得相關(guān)部門同意后方可實(shí)施。（4）投資控制措施落實(shí)不到位。因項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)深度不足，批準(zhǔn)概算偏低，以致在施工圖設(shè)計(jì)中無(wú)法做到限額設(shè)計(jì)，是造成該項(xiàng)目投資增加幅度較大的主要原因。初步設(shè)計(jì)深度不足，是財(cái)力投資項(xiàng)目的普遍現(xiàn)象，其原因在于設(shè)計(jì)單位以政府投資項(xiàng)目“趕工期”為理由，編制的初步設(shè)計(jì)文件與施工圖設(shè)計(jì)偏差較大。建議設(shè)計(jì)單位應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行初步設(shè)計(jì)及概算編制工作，施工圖設(shè)計(jì)必須采用限額設(shè)計(jì)，相關(guān)部門對(duì)設(shè)計(jì)工作質(zhì)量應(yīng)建立有效的考核制度。（5）政府投資項(xiàng)目因?qū)嵭屑写ㄖ?，因此代建制公司或城投公司未按基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算。如建設(shè)單位將項(xiàng)目賬目核算與自身日常生產(chǎn)業(yè)務(wù)核算或期貨建設(shè)項(xiàng)目混在一起；項(xiàng)目的成本分散在兩個(gè)或兩個(gè)以上的財(cái)務(wù)賬簿中核算或轉(zhuǎn)移、挪用建設(shè)資金，或?qū)ｍ?xiàng)建設(shè)資金用于其他建設(shè)項(xiàng)目。建議項(xiàng)目建設(shè)單位正確執(zhí)行基建財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度；單獨(dú)設(shè)置基建財(cái)務(wù)帳，實(shí)行專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ?，按合同支付。大額現(xiàn)金支付要用嚴(yán)格的審批流程。工程計(jì)量結(jié)算支付手續(xù)和憑證簽字要齊全完備，原始憑證要妥善保存?？⒐へ?cái)務(wù)決算手續(xù)要按規(guī)定及時(shí)辦理。

四、政府部門需健全項(xiàng)目稽查工作的制度化與運(yùn)行體系

綜上所述，在項(xiàng)目建設(shè)階段就開(kāi)展項(xiàng)目稽查工作是確保政府投資項(xiàng)目科學(xué)合理決策、高效快速建設(shè)的有效手段。而完善項(xiàng)目稽查工作要從制度建設(shè)入手。一是實(shí)行項(xiàng)目稽察計(jì)劃制，強(qiáng)化稽察工作的指導(dǎo)性。上海以及各縣市區(qū)和相關(guān)單位，要根據(jù)稽察工作的總體要求，按年度、季度和月度明確和細(xì)化稽察工作任務(wù)，做到按計(jì)劃、定目標(biāo)、有步驟地開(kāi)展稽察。二是全面推行“雙重責(zé)任制”：一方面，落實(shí)政府牽頭責(zé)任，明確第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)相關(guān)項(xiàng)目的總體組織、協(xié)調(diào)和調(diào)度；另一方面，建立部門工作落實(shí)責(zé)任制，按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，層層抓落實(shí)，確保項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管責(zé)任到位。三是實(shí)行項(xiàng)目稽察考核制，強(qiáng)化稽察工作的嚴(yán)肅性。將項(xiàng)目稽察納入各級(jí)發(fā)改委或稽查辦等部門績(jī)效評(píng)估的范疇，對(duì)稽察工作不到位、項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)不力、或沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)要求的，實(shí)行問(wèn)責(zé)制。