摘要：從加強(qiáng)國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地管理與調(diào)控的角度出發(fā)，對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)概念進(jìn)行了界定，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度分別進(jìn)行了系統(tǒng)構(gòu)建，以期為規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序提供制度保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；制度

中圖分類號：Ｆ３０１．３ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ｃ 文章編號：0439－８114（２０12）07－1500-03

Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ａｎｄ Ｐｏｌｉｃｙ ｏｎ Ｒｕｒａｌ Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ－Oｗｎｅｄ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ

Ｌａｎｄ Ｔｒａｎｓｆｅｒ

ＺＯＵ Ｘｉｕ－ｑｉｎｇ，ＪＩＮ Ｗｅｉ

（Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｔｏｕｒｉｓｍ ａｎｄ Ｕｒｂａｎ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｊｉａｎｇｘｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｎａｎｃｈａｎｇ ３３００３２， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｖｉｅｗｐｏｉｎｔ ｏｆ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｃｏｎｔｒｏｌ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ－ｏｗｎｅｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ， ｔｈｅ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｓ were given ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｙ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ－ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ’ｓ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｉｎｇ ｌａｎｄ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ， ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｒｅｇｕｌａｔｅ ａｎｄ ｐｒｏｔｅｃｔ ｔｈｅ ｈｅａｌｔｈｙ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｍａｒｋｅｔ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ－ｏｗｎｅｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ； ｔｒａｎｓｆｅｒ； ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ

為加強(qiáng)國家對農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理與調(diào)控，合理開發(fā)利用土地，切實保護(hù)耕地，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的秩序，促進(jìn)農(nóng)村及城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、健康、快速發(fā)展，應(yīng)依據(jù)我國《憲法》、《土地管理法》及其他相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，制定出適合我國實際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。本文以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度做一個構(gòu)想性的研究。

１ 基本概念界定

集體建設(shè)用地指農(nóng)民集體所有的，一般是地處農(nóng)村、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也可稱為集體經(jīng)營性建設(shè)用地）。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，相應(yīng)流轉(zhuǎn)市場分為一級市場（初次流轉(zhuǎn)市場）與二級市場（再次流轉(zhuǎn)市場）。前者是指土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)市場，是集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者而形成的市場，可以采用出讓、租賃、作價入股等流轉(zhuǎn)模式；后者是土地使用者與土地使用者之間的流轉(zhuǎn)市場，是指依法有償取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單位或個人將余期的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租或抵押的行為，可采用轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等流轉(zhuǎn)模式。對這兩個不同層次的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采取不同的運作和管理程序，分別加以規(guī)范，以實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)在初級市場的合理利用和在二級市場的合理流轉(zhuǎn)。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持公平、公正、自愿原則。符合下列情形之一的集體建設(shè)用地均可依法批準(zhǔn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)：①在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)用于非公益性項目的農(nóng)村集體建設(shè)用地；②依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）；③農(nóng)村村民個人取得合法手續(xù)用于建造住宅的農(nóng)村宅基地。嚴(yán)禁使用集體土地進(jìn)行商貿(mào)、房地產(chǎn)開發(fā)。

２ 對不同類型集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定

集體建設(shè)用地主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)村宅基地兩大類，應(yīng)對其分別進(jìn)行規(guī)定。下面具體分析如何對這兩種集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)定。

２．１ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉(zhuǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體所有的土地上舉辦的各類經(jīng)濟(jì)實體依法使用的土地，其所有權(quán)主體是鄉(xiāng)、村、組各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民。

２．１．１ 流轉(zhuǎn)條件 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)符合以下條件：①要符合土地利用總體規(guī)劃；②依法取得建設(shè)用地；③應(yīng)取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地所有權(quán)人的同意，但是因破產(chǎn)、兼并等情況改變土地使用權(quán)的除外。

２．１．２ 流轉(zhuǎn)方式

１）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)出讓，即在破產(chǎn)、兼并等特殊的情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地所有權(quán)人身份將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，土地使用權(quán)人支付相應(yīng)土地價款的行為。經(jīng)營性項目使用集體建設(shè)用地，必須采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開方式出讓。出讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)的使用年限要參照國有建設(shè)用地使用權(quán)年限的規(guī)定確定，出讓最高年限不得超過同類用途國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限。

２）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是指土地使用權(quán)人通過作價入股、交換等方式，將其土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為。其具體操作程序和土地流轉(zhuǎn)收益分配相對靈活，宜參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。土地使用年限為集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限減去原使用權(quán)人已使用年限后的剩余年限。

３）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)抵押，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以其土地使用權(quán)以不轉(zhuǎn)移占有方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為，抵押雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面抵押合同，并辦理抵押登記。

４）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)作價入股的，這種情形類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因被兼并而出讓土地使用權(quán)，因而也可以參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)出讓的規(guī)定來設(shè)計相關(guān)法律制度。

２．１．３ 收益分配 應(yīng)遵循“誰所有誰收益、投資方有回報”的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最初雖為無償取得農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地，但長期以來他們對該宗土地的經(jīng)營與投資使得土地已經(jīng)增值，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能以一個比較大的比例來分享土地流轉(zhuǎn)收益，而且這個比例可能比村民在宅基地流轉(zhuǎn)收益分配中的比例更大，原因如下：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出讓土地的增值可能更加明顯，這些土地上面往往可能會有企業(yè)的廠房和其他基礎(chǔ)設(shè)施；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以一個比較高的比例分享土地流轉(zhuǎn)收益并不是歸屬于某個人，而是歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的員工，一般都是本村集體內(nèi)部的農(nóng)民，因而能直接提高農(nóng)民的收益。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分享土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該在整個土地流轉(zhuǎn)收益交納了土地流轉(zhuǎn)相關(guān)稅費后由農(nóng)村集體分配的剩余收益。

２．２ 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地在農(nóng)村中的地位十分特殊，所以應(yīng)對它做出一些特殊的規(guī)定：

１）取消流轉(zhuǎn)標(biāo)的限制。應(yīng)取消宅基地只能隨房出讓、出租使用權(quán)的限制，允許“房隨地走”或者“地隨房走”，這是宅基地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的基本要求。

２）取消對流轉(zhuǎn)對象的限制。宅基地流轉(zhuǎn)的受體不應(yīng)局限于本集體內(nèi)村民。若繼續(xù)進(jìn)行對象限制的話，將大大限制宅基地的流轉(zhuǎn)，從而也犧牲了效率。為防止炒賣土地現(xiàn)象，可通過相關(guān)立法限制同一自然人、法人或者組織取得宅基地的數(shù)量，這一點可借鑒國有土地市場的操作機(jī)制。

３）逐步實現(xiàn)宅基地自由流轉(zhuǎn)。從多個角度考慮，要順利實現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，初期采取的方式應(yīng)當(dāng)不違背現(xiàn)行法律法規(guī)。因為當(dāng)前我國禁止宅基地使用權(quán)的單獨流轉(zhuǎn)，因此，流轉(zhuǎn)的初期必須依據(jù)“地隨房走”原則，即以宅基地上存在房屋及其附屬物為必要。加之，我國目前并沒禁止宅基地使用權(quán)出租這一流轉(zhuǎn)方式，按照“法無禁止即自由”的原則，可引入租賃制度來解決當(dāng)下宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。

宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是其發(fā)展的方向，要像現(xiàn)在國有土地使用權(quán)那樣不受限制地流轉(zhuǎn)有賴于諸多條件的成熟。首要的一點便是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，其次便是完善的農(nóng)村社會保障制度，由政府或其他組織提供基礎(chǔ)的生存保障而不再單單依靠“土地”一種要素來維持農(nóng)民的生計，最后便是農(nóng)村房地產(chǎn)市場的充分發(fā)育，使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有著內(nèi)在的動力。當(dāng)前急需解決的幾個問題，一是加快農(nóng)村宅基地的清理工作，二是要盡快明確集體土地所有權(quán)的主體，三是加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有償性的研究。

４）建立無償、有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)制度。長期以來，人們把宅基地分配使用作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享受的基本福利，所以宅基地使用權(quán)的取得和使用都是無償?shù)?，這是造成當(dāng)前宅基地使用狀況混亂的主要原因，但是施行有償取得制度會加大部分農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)當(dāng)建立無償和有償使用相結(jié)合的宅基地使用制度。在宅基地原始取得上，堅決貫徹?zé)o償申請取得和使用的制度。但是對超標(biāo)使用宅基地的超標(biāo)部分，應(yīng)收取正常的宅基地使用費，因為超標(biāo)部分已經(jīng)不在既有的福利政策涵蓋之內(nèi)。在繼受取得上應(yīng)當(dāng)施行收費制度，具體數(shù)額由當(dāng)?shù)卣畷w根據(jù)實際情況做出規(guī)定，但不得低于國家規(guī)定的最低限額。凡是通過購買、繼承和受贈與（房屋）以及施行抵押權(quán)而取得宅基地使用權(quán)的，受讓人如符合第一次享受福利身份，則可按規(guī)定辦理相關(guān)轉(zhuǎn)用手續(xù)，繼續(xù)無償使用。否則宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)納入市場調(diào)整范圍之內(nèi)，受讓人應(yīng)當(dāng)繳納宅基地使用費。

５）流轉(zhuǎn)方式。①宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)人可通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，宅基地上的房屋或其他附著物的所有權(quán)，也將不可分割地一并轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村宅基地所有權(quán)的權(quán)屬不會改變，仍然屬于農(nóng)民集體所有，只是改換了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體而已，并不影響農(nóng)民集體對農(nóng)村宅基地所有權(quán)的保有與行使，也不影響農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)利益。②宅基地使用權(quán)出租。宅基地使用權(quán)人作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，雙方簽訂租賃合同，承租人向出租人支付一定租金。租賃期屆滿，出租人有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。③宅基地使用權(quán)抵押。如果農(nóng)村宅基地上有房屋的，應(yīng)當(dāng)連同房屋一起設(shè)定抵押權(quán)，但不應(yīng)局限于“地隨房走”的原則。因抵押權(quán)的實現(xiàn)而喪失宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶無權(quán)再申請獲得新的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員對宅基地不享有所有權(quán)，故無處分權(quán)。因此，作為債務(wù)履行的擔(dān)保，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員不能單獨在農(nóng)村宅基地上設(shè)定抵押。但是，宅基地使用權(quán)人對于宅基地上的建筑物及其他的附著物享有所有權(quán)，可以單獨就建筑物設(shè)定抵押。在抵押權(quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)而導(dǎo)致建筑物所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時，農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)同時轉(zhuǎn)移。農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以以抵押農(nóng)村宅基地上建造的建筑物的方式取得資本，充分實現(xiàn)自己擁有的財產(chǎn)利益，同時也有利于發(fā)展生產(chǎn)所需資本的募集。④宅基地置換的集中居住點，其選址必須服從土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。宅基地置換方案的制定要有置換范圍內(nèi)村民代表的參與，應(yīng)提請村民會議討論決定，須經(jīng)村民大會或村民代表大會２／３以上代表通過方為有效。宅基地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以集體土地的性質(zhì)不變；置換后原行政村建制可以通過行政手段改變，但原集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地和其他資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系不變，置換前是誰的置換后還是誰的。

３ 其他具體規(guī)定

３．１ 按用途使用土地

土地使用者必須按照規(guī)劃和流轉(zhuǎn)合同約定的用途使用集體建設(shè)土地，不得擅自改變土地用途。確實需要改變用途的，必須經(jīng)出讓人同意后，依照相關(guān)規(guī)定報縣級國土資源行政主管部門批準(zhǔn)后，辦理土地變更登記。

３．２ 提前收回土地的情況

依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)受到法律保護(hù)，集體土地所有權(quán)人在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同約定期限屆滿前不得收回。但有下列情形之一者除外：①為社會公共利益需要，國家需征用土地的，該情形適用于相關(guān)征用制度；②出于鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的；③未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途及土地使用條件的；④因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的；⑤集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合同中約定的收回土地情況。

其中第一、二種情形收回集體土地使用權(quán)的，國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對土地使用權(quán)人給予合理補(bǔ)償。

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