一、村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新釋義

村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新，既是對(duì)改革開放后以村民自治為載體的村級(jí)民主管理制度安排的概括，也是對(duì)近年來村民自治框架下鄉(xiāng)村民主管理中出現(xiàn)的新機(jī)制、新模式的表述。就前者而言，改革開放后的村民自治制度，是對(duì)人民公社時(shí)期農(nóng)村基本管理架構(gòu)的變革乃至創(chuàng)新；就后者而言，近年來村民自治運(yùn)行中不斷出現(xiàn)的新機(jī)制、新模式，是村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新的新實(shí)證。從民主管理制度創(chuàng)新的角度切入對(duì)村民自治的研究，不僅在于民主管理制度創(chuàng)新是村民自治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而且從民主管理制度創(chuàng)新的視角探討村民自治問題，在當(dāng)前具有深刻的意義。

關(guān)于制度創(chuàng)新，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)制度創(chuàng)新有多種解釋，其中有學(xué)者認(rèn)為“制度創(chuàng)新既包括根本制度的變革，也包括在根本制度不變的前提下具體運(yùn)行的體制模式的轉(zhuǎn)換”。據(jù)此，筆者認(rèn)為，改革開放后伴隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，鄉(xiāng)村管理模式發(fā)生了從權(quán)力集中、政社合一為特征的人民公社體制，轉(zhuǎn)向民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為內(nèi)容的村民自治的巨大變革，這可以說是鄉(xiāng)村管理模式的一次“根本制度”的創(chuàng)新。不僅如此，村民自治還是村級(jí)民主管理制度持續(xù)創(chuàng)新的前提。近年來，各地出現(xiàn)了村級(jí)民主管理的新機(jī)制和新模式，比如，海南省創(chuàng)造的村民會(huì)議分片召開法，提高了決策效率，降低了決策成本；山東一些地方創(chuàng)造的村務(wù)大事村民公決方式，強(qiáng)化了民主決策的效果；不少地方實(shí)行的“兩票制”選舉，使村民在村主任、村黨支書的選擇上有了更多的發(fā)言權(quán)。凡此種種，構(gòu)成了村級(jí)民主管理制度“具體運(yùn)行模式”的創(chuàng)新實(shí)證。

二、催生村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新的動(dòng)力

筆者認(rèn)為，村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新的動(dòng)力，首先緣于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，即農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行。盡管人民公社體制迎合了短期內(nèi)迅速集中農(nóng)村資源支持工業(yè)建設(shè)的國(guó)家現(xiàn)代化需要，但農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、社隊(duì)深藏密窖、瞞產(chǎn)私分的現(xiàn)象，一定程度上說明了大鍋飯、大呼隆、單一型的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)制度的弊病。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使人民公社的經(jīng)濟(jì)職能下沉到個(gè)體農(nóng)戶，不僅釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且為農(nóng)民行為自由奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并產(chǎn)生一種倒逼機(jī)制，促使約束農(nóng)民行為自由的鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生重大變革。

其次，鄉(xiāng)村社會(huì)管理的實(shí)際需要，催生了群眾性自我管理、自我服務(wù)組織的出現(xiàn)。當(dāng)人民公社的部分權(quán)力從鄉(xiāng)村社會(huì)撤退，事關(guān)農(nóng)民利益的社會(huì)治安、公共設(shè)施、土地維護(hù)等秩序出現(xiàn)混亂乃至惡化時(shí)，客觀上呼喚農(nóng)民自己組織起來以解決分田到戶后因國(guó)家權(quán)力缺失而導(dǎo)致的村莊難題，農(nóng)民自組織既可彌補(bǔ)鄉(xiāng)村社會(huì)的“權(quán)力真空”，也可降低政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理成本。

再次，村民自治的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力是政治的民主化訴求。在農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)后，對(duì)個(gè)人權(quán)益的追求和維護(hù)日益強(qiáng)烈，對(duì)于集體如何分配土地、如何管理集體資產(chǎn)、如何為一家一戶提供生產(chǎn)服務(wù)等問題的關(guān)注，衍生出政治參與、當(dāng)家作主的要求。1980年廣西宜山縣農(nóng)民以無記名投票方式選舉產(chǎn)生了第一個(gè)村民委員會(huì)——果作村民委員會(huì)，并制定了“村規(guī)民約”和“封山公約”，組織農(nóng)民修了兩座小橋，開辟了一條機(jī)耕路?？梢?，實(shí)施自我管理、自我教育和自我服務(wù)是推動(dòng)第一個(gè)村民委員會(huì)誕生的直接動(dòng)因。

最后，村民自治的興起，既是農(nóng)民群眾的自發(fā)創(chuàng)造，也是政府有力推動(dòng)的結(jié)果。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，需求誘致性制度變遷是發(fā)自于微觀主體或基層，是自下而上運(yùn)行的；強(qiáng)制性制度變遷是以政府為主體，通過政策法令、自上而下實(shí)施的?？梢哉f，村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新起初是農(nóng)民開端，而后成為政府推進(jìn)的改革運(yùn)動(dòng)。黨和政府一方面有組織地開展鄉(xiāng)村試點(diǎn)和示范活動(dòng)，積累和總結(jié)村民自治的經(jīng)驗(yàn)，另一方面，通過出臺(tái)法律與制度予以確認(rèn)和保障。因此說，村民自治既是農(nóng)民首創(chuàng)的制度變遷，也是政府主導(dǎo)和推動(dòng)的鄉(xiāng)村變革。

三、村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新的特點(diǎn)

之所以把村民自治為載體的民主管理制度視作對(duì)人民公社體制的突破或者“根本制度的創(chuàng)新”，筆者認(rèn)為：其一，村民自治框架下的民主管理是在政社分開、政府放權(quán)于社會(huì)的制度環(huán)境中實(shí)施的。人民公社體制的特征是政社合一、權(quán)力高度集中，“強(qiáng)國(guó)家——弱社會(huì)”模式使任何處于國(guó)家控制之外的獨(dú)立社會(huì)力量不能也沒必要存在，基層群眾的自治功能被政府的行政管理職能所取代，而村民自治體制實(shí)現(xiàn)了社會(huì)與國(guó)家的分離，一定的自主性社會(huì)空間就使自治意識(shí)成長(zhǎng)、制度建構(gòu)成為可能。從根本上說，村民自治是政府放權(quán)于社會(huì)，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的要求。

其二，村民自治制度中民主管理主體是農(nóng)民自己。自我管理、自我服務(wù)、自我教育的模式本是農(nóng)民的發(fā)明創(chuàng)造。村民自治民主管理的核心就是對(duì)農(nóng)民民主權(quán)益的承認(rèn)和保護(hù)，讓村民當(dāng)家作主，而不是由上級(jí)政府或者村干部說了算。在這里，村民的政治參與能動(dòng)性、主體性與人民公社時(shí)期村民被“民主管理”有著根本不同的情形和心境。村級(jí)自治組織村委會(huì)既是農(nóng)民與國(guó)家打交道的權(quán)威基層組織，又是集體經(jīng)濟(jì)的法定代表人，同時(shí)還是村級(jí)事務(wù)的管理者和村內(nèi)公共事務(wù)的組織者。而村委會(huì)必須由全體村民直接選舉產(chǎn)生，村務(wù)大事必須經(jīng)全體村民討論決定，村務(wù)管理必須按全體村民制定的《村民自治章程》和村規(guī)民約實(shí)施，村務(wù)特別是財(cái)務(wù)必須向全體村民公開，接受其監(jiān)督。由此可見，正是農(nóng)民的主體意識(shí)和自主行為是村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新的內(nèi)源性動(dòng)力。

其三，村民自治是制度化的“民主管理”，且是包括“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”在內(nèi)的有機(jī)統(tǒng)一體。盡管人民公社工作條例中也規(guī)定生產(chǎn)大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)、監(jiān)察委員由社員代表大會(huì)選舉，生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)、會(huì)計(jì)和其他管理委員、監(jiān)察委員都由生產(chǎn)隊(duì)社員大會(huì)選舉，但由于公社的一元化管理體制特點(diǎn)，決定了村干部的任免權(quán)主要取決于上級(jí)政府而不是民眾。人民公社也設(shè)置了社員代表大會(huì)，生產(chǎn)隊(duì)也設(shè)置了社員大會(huì)，并規(guī)定了“三級(jí)”體制的重大事項(xiàng)需要民主議決，但由于高度的生產(chǎn)計(jì)劃性和權(quán)力向公社集中，社員大會(huì)可討論的事項(xiàng)極為有限。而在村民自治的制度安排中，民主選舉是基礎(chǔ)?！洞褰M法》和各地的選舉辦法系統(tǒng)而明確地規(guī)定了村委會(huì)選舉的程序，實(shí)踐中定期舉行村委會(huì)換屆選舉，既教育和訓(xùn)練了村民，也是保證村干部向村民負(fù)責(zé)、為村民服務(wù)的重要步驟。民主決策是村民自治的關(guān)鍵。有關(guān)法律、制度規(guī)定村務(wù)大事必須經(jīng)全體村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論決定；在“兩委”會(huì)議研究提出具體意見后必須經(jīng)村民會(huì)議或代表會(huì)議討論、征求意見。民主管理是村民自治的根本。通過自治章程和其他規(guī)章制度包括村民會(huì)議和代表會(huì)議議事規(guī)則、財(cái)務(wù)管理制度、民主理財(cái)制度等，把村民的權(quán)利和義務(wù)、村級(jí)組織的職責(zé)、工作程序規(guī)定清楚，用制度規(guī)范村干部和村民行為。民主監(jiān)督是村民自治的保證，是通過村務(wù)公開制度、民主評(píng)議村干部制度、集體財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督制度、村委會(huì)定期報(bào)告工作制度等途徑來實(shí)現(xiàn)的?？梢钥闯?，村民自治下的民主管理既有制度規(guī)定，又有實(shí)際運(yùn)行的機(jī)制和步驟。通過“四個(gè)”民主的環(huán)環(huán)相扣，把村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新落到實(shí)處。

其四，村民自治制度凸顯了“民主化”的價(jià)值目標(biāo)。國(guó)家通過制度設(shè)計(jì)賦予村民管理自己事務(wù)的權(quán)利，提高了鄉(xiāng)村治理的績(jī)效。而從十七大報(bào)告將基層民主納入中國(guó)特色政治制度的范疇來看，村民自治作為基層民主的表現(xiàn)形式是以“民主化”取向作為價(jià)值目標(biāo)的，并非工具主義的考量，“它實(shí)現(xiàn)了由解決實(shí)際問題層面的工具理性向作為目標(biāo)追求層面的價(jià)值理性的升華”。盡管“消極目的觀”認(rèn)為村民自治主要是解決農(nóng)村公共事務(wù)的管理問題，但不可否認(rèn)，村民自治制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“民主化”的“治理途徑”。村民自治的實(shí)施，體現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)中管理民主的要求，而村級(jí)管理民主化是中國(guó)歷史上不曾有過的事情。

基于以上，筆者認(rèn)為，村民自治是對(duì)人民公社體制的超越和實(shí)現(xiàn)了村級(jí)民主管理制度的創(chuàng)新。當(dāng)然，人民公社體制下鄉(xiāng)村治理機(jī)制，也為后來的鄉(xiāng)村民主管理制度創(chuàng)新提供了土壤。正如學(xué)者所說：“沒有人民公社體制的強(qiáng)烈沖擊力量，千百年來封建社會(huì)留下來的極不公平的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)不可能打破，而這是農(nóng)民真正參與民主進(jìn)程不可缺少的條件?！?/p>

經(jīng)過民主參與的熏陶和磨練，村民們的政治效能感和責(zé)任感得到提升，他們的自主創(chuàng)新行為不斷推動(dòng)了民主管理制度運(yùn)行中新機(jī)制、新模式的出現(xiàn)。如河南汝州市推行的“五步工作法”、沁陽市的“三個(gè)面對(duì)面”、孟州市的“四公四知”、武陟縣的“六步工作法”和“村干部星級(jí)動(dòng)態(tài)管理辦法”等，都在全省產(chǎn)生了不小的影響。特別是鄧州市獨(dú)創(chuàng)的“四議兩公開”工作法，在全國(guó)形成了示范效應(yīng)。

創(chuàng)新始終是一個(gè)民族發(fā)展的內(nèi)在源泉和動(dòng)力，民主制度如果缺乏創(chuàng)新的推動(dòng)力，就不可能形成制度活力和體制生命力。

盡管我國(guó)農(nóng)村基層民主尚處于成長(zhǎng)階段，但現(xiàn)實(shí)的問題和發(fā)展的壓力都要求在政治民主大勢(shì)所趨的背景下，不斷進(jìn)行鄉(xiāng)村民主管理制度的創(chuàng)新。十七大報(bào)告將基層群眾自治制度納入中國(guó)特色政治制度的范疇，如何“實(shí)現(xiàn)政府行政管理權(quán)與基層群眾自治權(quán)有效銜接和良性互動(dòng)”將是今后村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新中最大的課題。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“村級(jí)民主管理制度創(chuàng)新實(shí)證研究”（B663）的階段性研究成果】

（作者系鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師）