探索省直管縣體制是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策，在發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略層面被寄予厚望。作為中央確定的試點(diǎn)省份之一，河南的省直管縣體制改革試點(diǎn)工作如何服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)大局，是一個(gè)需要深入探討的重大命題。目前，省直管試點(diǎn)縣的定位是體制改革的先行者、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的示范區(qū)和科學(xué)發(fā)展的排頭兵，這與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的五大戰(zhàn)略定位是內(nèi)在統(tǒng)一的。省直管縣體制改革試點(diǎn)工作要實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)定位，在推進(jìn)過(guò)程中需要把握好六大原則。

一、市縣并舉

任何改革都要“切一刀”，但絕不應(yīng)該“一刀切”。對(duì)河南這樣一個(gè)有158個(gè)縣（市、區(qū)）的轄縣大省來(lái)說(shuō)，省直管縣體制改革既不能一刀切地把所有的縣都交給省級(jí)政府直接管理，也不能把試點(diǎn)縣一步到位地交給省級(jí)政府直接管理，要根據(jù)各縣具體情況區(qū)別對(duì)待。一是依據(jù)一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)選擇一部分縣逐漸過(guò)渡為省直接管理，方法是先進(jìn)行試點(diǎn)再逐步推廣?；谥性?jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提高區(qū)域開(kāi)放度、米字型發(fā)展的要求，選擇省直管試點(diǎn)縣要統(tǒng)籌兼顧，突出發(fā)展，優(yōu)先選擇人口多、面積大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h（市），優(yōu)先選擇沿邊、離所在省轄市中心城區(qū)較遠(yuǎn)、位于多個(gè)省轄市結(jié)合部、處于重要交通沿線(xiàn)、有利于產(chǎn)業(yè)與人口集聚、易于發(fā)展成為區(qū)域中心城市的縣（市）。二是把省轄市市區(qū)近郊的縣（市）逐漸變成市轄區(qū)。那些與省轄市毗鄰的縣（市）不應(yīng)該實(shí)行省直管，而應(yīng)該在城市發(fā)展到一定程度時(shí)撤縣建區(qū)，給市的發(fā)展留下必要的空間。三是“較大的市”可以依法管縣。《憲法》明確規(guī)定：直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，因此在一部分縣歸省直管和一部分縣成為市轄區(qū)后，一些實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展較好的省轄市仍然可以依法管理縣，形成省轄市、省直管縣、市轄縣并存的局面。

二、市縣協(xié)調(diào)

省直管縣體制改革試點(diǎn)工作能夠也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)發(fā)展。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)首要的戰(zhàn)略定位就是“全國(guó)‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)”，因此省直管縣體制改革不僅要繁榮縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且應(yīng)持續(xù)提升大中城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，這就要求強(qiáng)化縣政與都市化戰(zhàn)略必須同時(shí)并舉。市縣能夠做到協(xié)調(diào)發(fā)展，是因?yàn)槭泻涂h性質(zhì)、功能和任務(wù)有所不同，前者擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的重任，后者擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重任。省直管縣體制改革可能在短期內(nèi)減少了省轄市所控制的資源，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，卻為繼續(xù)做大做強(qiáng)省轄市，打造區(qū)域性中心城市，更好地發(fā)揮其增長(zhǎng)極的輻射帶動(dòng)作用創(chuàng)造了有利條件。因此，省直管縣體制改革試點(diǎn)工作要注意調(diào)動(dòng)市、縣兩個(gè)層面的積極性，既要使縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁上新臺(tái)階，又不影響中心城市與地級(jí)市的發(fā)展建設(shè)。要從制度上保證中心城市的正常發(fā)展，并構(gòu)建以都市為中心、縣域?yàn)橐劳械膮f(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，做到“強(qiáng)市活縣”。在少部分具有較強(qiáng)輻射能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)擴(kuò)散效應(yīng)的中心城市，不應(yīng)人為阻斷大都市圈的自然形成及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的作用發(fā)揮，在充分尊重周邊縣意愿的基礎(chǔ)上，繼續(xù)保持并完善市管縣體制，形成大中城市的高度發(fā)達(dá)與周邊縣域的普遍繁榮交相輝映的市縣協(xié)調(diào)發(fā)展愿景。

三、發(fā)展優(yōu)先

建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的主題是科學(xué)發(fā)展，科學(xué)發(fā)展的第一要義是發(fā)展。發(fā)展優(yōu)先對(duì)省直管縣體制改革試點(diǎn)工作具有兩層含義。一是在改革實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論是試點(diǎn)工作階段還是大范圍實(shí)施階段，無(wú)論是過(guò)渡體制階段還是實(shí)現(xiàn)全面直管階段，都要把促進(jìn)省直管縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為改革的首要責(zé)任、首要任務(wù)、首要工作。在這個(gè)原則指導(dǎo)下，省直管縣體制改革試點(diǎn)下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、調(diào)整完善財(cái)政管理體制、理順條塊關(guān)系、調(diào)整干部管理體制等工作，都必須以促進(jìn)試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單搞縮短行政管理層級(jí)、提高機(jī)構(gòu)規(guī)格、高配干部等。要建立健全對(duì)試點(diǎn)縣的考核機(jī)制，切實(shí)把干部職工的精力集中到發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)上來(lái)，形成體制改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的良性互動(dòng)。二是省政府在管理和服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，要加大對(duì)試點(diǎn)縣的指導(dǎo)、支持和服務(wù)力度。實(shí)行省直管縣體制的核心是賦予縣級(jí)政府更多的管理自主權(quán)，要按照“決策權(quán)下放、管理中心下移”和“能放則放、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則，全面落實(shí)賦予試點(diǎn)縣的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，該放的放到位，該管的要管好。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)既是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的根本要求，也是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)要發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，新型城鎮(zhèn)化就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。省直管縣體制改革試點(diǎn)工作作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措，出臺(tái)的各項(xiàng)政策措施都必須要置于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景之下。一是要打破市管縣體制下的城鄉(xiāng)二元政策與制度。目前河南省存在中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展不夠和農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民的機(jī)會(huì)不夠兩大問(wèn)題，要通過(guò)直管縣體制改革的推進(jìn)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造空間，要依靠行政體制改革打破市管縣體制的均衡，重建省直接管理縣領(lǐng)導(dǎo)體制的均衡，沖擊和打破城鄉(xiāng)二元體制。二是重點(diǎn)加強(qiáng)縣域中心城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)縣域城市化發(fā)展。通過(guò)省對(duì)直管縣擴(kuò)權(quán)、市對(duì)直管縣放權(quán)，縣級(jí)政府在城市規(guī)劃中具備了更大的自主權(quán)，同時(shí)省級(jí)財(cái)政加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金支持力度，發(fā)展依托縣域的新型城鎮(zhèn)化，提高縣域的產(chǎn)業(yè)承載能力和人口集聚能力，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向中心城鎮(zhèn)集聚，促使農(nóng)民工合理流動(dòng)和市民化。

五、轉(zhuǎn)變職能

中央提出深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹＾D(zhuǎn)變政府職能是省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的核心，是改革能否取得成功和服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。省直接管理縣體制減少了省轄市這一行政管理環(huán)節(jié)，直管縣政府直接與省級(jí)政府對(duì)接，省直各部門(mén)的業(yè)務(wù)工作直接安排部署到直管縣，減少了行政層級(jí)，簡(jiǎn)化了辦事環(huán)節(jié)，提高了工作效率。但是如果職能轉(zhuǎn)變不到位，改革的積極效應(yīng)將是十分有限的。因?yàn)橐环矫妫泄芸h體制下形成的市與市之間的行政壁壘，很可能會(huì)轉(zhuǎn)變成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成更大的障礙。另一方面，省直管縣體制改革后急劇擴(kuò)大的管理幅度使省級(jí)政府可能陷入“管不過(guò)來(lái)”的困境和產(chǎn)生“省刮縣”的沖動(dòng)。因此，省直管縣體制改革要以體制機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，除了對(duì)縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)和放權(quán)，還得向市場(chǎng)主體和民間社會(huì)放權(quán)，理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，真正通過(guò)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整來(lái)釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力。

六、先行先試

《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革上先行先試”的基本原則，河南省委、省政府在省直管縣體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)的基本原則里也強(qiáng)調(diào)要“在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，大膽改革，先行先試”。所謂“先行”，就是在沒(méi)有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的情況下探索出一條新路；所謂“先試”，就是要把直管縣作為全省改革開(kāi)放的試驗(yàn)田，在相關(guān)法律與政策框架內(nèi)，大膽探索，勇于改革，在創(chuàng)新體制機(jī)制方面力求取得突破性進(jìn)展。不難看出，先行先試是為全省更大范圍內(nèi)的改革發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)，是省直管縣體制改革服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)之一。在省直管縣體制改革試點(diǎn)工作中貫徹先行先試的原則，一要對(duì)試點(diǎn)縣充分放權(quán)和授權(quán)，相關(guān)改革試點(diǎn)優(yōu)先安排在試點(diǎn)縣進(jìn)行，率先推行大部門(mén)體制改革，充分發(fā)揮試點(diǎn)縣加快改革和發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。二要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)縣領(lǐng)導(dǎo)班子和公務(wù)員隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高干部職工素質(zhì)，使其能擔(dān)當(dāng)先行先試的重任。三要落實(shí)和完善先行先試的特殊優(yōu)惠政策。先行先試是有成本的，也可能是要付出代價(jià)的，要制定和落實(shí)改革配套優(yōu)惠政策，去除試點(diǎn)縣的后顧之憂(yōu)，令其以?shī)^發(fā)進(jìn)取、勇往直前的精神狀態(tài)，推動(dòng)改革不斷取得新突破。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“服務(wù)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的省直管縣體制改革研究”（2011B646）的階段性研究成果】

（作者單位：河南省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)）