【摘要】邊疆少數(shù)民族地區(qū)，縣域經(jīng)濟規(guī)模小、結(jié)構(gòu)單一，人民銀行縣支行機構(gòu)設(shè)置多、人員配置少，面臨履職環(huán)境情況復雜、特殊因素多。提高邊疆少數(shù)民族經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)人民銀行縣支行的履職效能，需要突出履職重點，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員配置，完善激勵約束機制，提升干部職工素質(zhì)和能力，才能立足當前現(xiàn)有條件，切實履行好基層人民銀行各項職責，為邊疆少數(shù)民族經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展、邊防鞏固、社會穩(wěn)定做出積極貢獻。

【關(guān)鍵詞】邊疆民族地區(qū) 人民銀行縣支行 履職效能 思考

縣支行作為人民銀行組織架構(gòu)體系的最基層單位，在協(xié)調(diào)縣域金融機構(gòu)、支持“三農(nóng)”以及服務(wù)縣域經(jīng)濟發(fā)展中擔負著重要職責。近年來，人民銀行總行對縣支行建設(shè)高度關(guān)注，相繼出臺了一些政策措施，進一步明確了縣支行職能定位，穩(wěn)定了人心、增強了信心、鼓舞了士氣，例如下發(fā)了《關(guān)于進一步加強人民銀行縣（市）支行建設(shè)的意見》、召開基層行建設(shè)電視電話會議、2009年起縣支行連續(xù)三年開始招錄新行員等。這些政策措施的貫徹落實，一定程度上加強了縣支行履職保障和推動了縣支行良性發(fā)展，但結(jié)合邊疆少數(shù)民族地區(qū)當前的實際，如何更好地履行好基層人民銀行職責，為蓬勃發(fā)展的縣域經(jīng)濟、邊境口岸建設(shè)提供高效金融服務(wù)，已成為邊疆少數(shù)民族地區(qū)人民銀行各級領(lǐng)導干部需要深入研究的一個重要課題。德宏、臨滄、普洱、迪慶、麗江和黔南6個州市下轄的36個縣支行，地處祖國西部，貧困面廣、民族眾多、國境線長，是典型的邊疆少數(shù)民族經(jīng)濟金融欠發(fā)達地區(qū)。根據(jù)成都分行中青班課題組成員對6個州市下轄36個縣支行的調(diào)查了解，分析當前制約邊疆少數(shù)民族地區(qū)縣支行有效履職的主要因素，立足當前現(xiàn)有人員和條件，提出相關(guān)的對策及建議。

一、邊疆少數(shù)民族地區(qū)縣支行履職的主要制約因素

（一）邊疆少數(shù)民族地區(qū)縣支行履職環(huán)境特殊

云南德宏、臨滄、普洱、迪慶、麗江和貴州黔南6個州市，毗鄰緬甸、越南、老撾三個國家，邊境線長達一千多公里，世居著苗族、佤族 、藏族、納西族、傣族、景頗族等二十多種少數(shù)民族。縣域少數(shù)民族人口占比高，地區(qū)民族文化保守和差異性大。例如普洱孟連、臨滄耿馬、德宏瑞麗等拉祜族、佤族、傣族自治縣，其少數(shù)民族眾多，口岸優(yōu)勢明顯，社會經(jīng)商氛圍濃厚，商人民間地位高。

（二）邊疆少數(shù)民族地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后

西部經(jīng)濟相對不發(fā)達，但邊疆少數(shù)民族地區(qū)受到歷史原因、地理環(huán)境等多種因素制約，經(jīng)濟發(fā)展更加落后，面臨困難問題更多。截至2010年末，36個縣（市）中，實現(xiàn)生產(chǎn)總值最大的是貴州省福泉市，達53.9億元，最小的是云南省普洱市西盟縣，不足5億元，人均年收入不足萬元，大多數(shù)縣市至今仍屬于國家級貧困縣。如麗江寧蒗縣屬國家級貧困縣，近26萬人口中尚有19.14萬貧困人口，解放時由原始共耕制、奴隸制、封建領(lǐng)主制等多種社會形態(tài)一步跨入社會主義社會。由于其特殊的縣情，加上地處邊遠貧困山區(qū)，生產(chǎn)力水平低，社會發(fā)育程度參差不齊，經(jīng)濟社會發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)差，2010年全縣生產(chǎn)總值絕對數(shù)位居全省129個縣第110位。由于開放程度低，人們對行政權(quán)力更認同，對市場化手段不了解、不看重，缺乏競爭意識。

（三）邊疆少數(shù)民族地區(qū)金融體系發(fā)育不充分

邊疆少數(shù)民族地區(qū)金融系統(tǒng)多年來雖然保持穩(wěn)健運行，但體系不健全、業(yè)務(wù)收入來源單一、信貸投向集中等矛盾仍較為突出。其中存貸款較高的是云南省德宏州瑞麗市，分別為113.3億元和44.8億元；最小的是云南省普洱市西盟縣，僅分別為10.8億元和2.5億元。是我國典型的西部邊疆民族金融欠發(fā)達地區(qū)。如麗江寧蒗縣，2011年以前全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中金融服務(wù)缺失鄉(xiāng)鎮(zhèn)達11個，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)缺失的“重災(zāi)區(qū)”。

（四）邊疆少數(shù)民族地區(qū)縣支行自身建設(shè)不夠完善

一是人員數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理。36個縣支行均按行政區(qū)劃布局，客觀上存在機構(gòu)多、人員少、結(jié)構(gòu)不合理。其中，有庫支行15個，無庫支行21個，在職職工628人，全日制大學本科以上學歷114人，占比18.15%；大專學歷94人，占比14.97%；中專以下學歷420人，占比66.88%。6個州市36個縣支行平均在編職數(shù)約為17人，其中人數(shù)最少的德欽支行僅有在職職工8人，有1人還交流到中支；平均年齡達到了41歲，其中云南臨滄耿馬縣支行平均年齡高達44.05歲；二是縣支行人員流動性不足。縣支行10年不進人，業(yè)務(wù)骨干選調(diào)到中支，縣支行被“抽血”、又無新鮮“血液”增加，無法形成“老、中、青”的合理結(jié)構(gòu)，也無法激起“你追我趕”的內(nèi)生動力，縣支行“傳、幫、帶”的良性循環(huán)體系被破壞，可持續(xù)發(fā)展困難重重；三是沒有真正形成“能進能出”的局面。進入人民銀行縣支行工作也算是“鐵飯碗”，人員進出渠道不夠暢通，優(yōu)秀頂尖人才留不住，不干事者又淘汰不了，容易造成思想上安于現(xiàn)狀，工作上得過且過，“當一天和尚，撞一天鐘”，局部地區(qū)甚至出現(xiàn)了沒有人應(yīng)聘或無人適合履行股長職責的局面。

為解決縣支行人員不足和年齡結(jié)構(gòu)老化的問題，部分州市把大量新錄用行員下派到縣支行交流鍛煉，此舉雖能起到一定的緩解作用，但無法有效根治問題，并且可能還會帶來兩方面的隱憂：一方面，對在職職工形成心理壓力。大多數(shù)新行員都具有好學、上進、積極、主動的良好品質(zhì)，因此在工作中更容易得到機遇的垂青，如此雖無可厚菲，也符合自然規(guī)律，但對在職職工容易形成“不被重用”、“沒有前途”等錯覺，“被”淘汰的心理壓力嚴重；另一方面，不利于業(yè)務(wù)的連續(xù)發(fā)展。人民銀行很多工作需要日積月累才能做精做細，但由于交流干部編制在州市中支，交流期不可能太長，往往形成剛可獨當一面交流期結(jié)束了，來年一切又從頭開始的“練兵”局面。久而久之，對在職職工和交流干部的心態(tài)都會產(chǎn)生一定的負面影響，并且加重了縣支行的工作成本，也不利于縣支行業(yè)務(wù)的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、當前邊疆少數(shù)民族地區(qū)縣支行履職存在的主要問題

（一）管理模式“行政化”，縣支行履職存在先天性不足

6個州市36個縣中有27個縣是少數(shù)民族自治縣，少數(shù)民族比重大，受自治法保護。反觀36個縣支行都是按照計劃經(jīng)濟時期設(shè)置，管理模式習慣于行政手段，地方政府與縣支行聯(lián)系習慣于行政命令，縣支行內(nèi)部管理習慣于與一般行政單位管理，且干部職工以漢族居多，尤其中層以上干部民族比例失衡的問題更加明顯，給人民銀行縣支行履職帶來先天性不足。如云南德欽縣支行，其所在縣域86%以上的人口都是藏族，其政府官員、部門領(lǐng)導大多都是藏族，其政府開會、民間溝通基本都使用藏語，而德欽縣支行藏族職工占比不足10%，能嫻熟使用藏語的少之又少，導致一是與政府協(xié)調(diào)困難；二是開展反假、征信知識、惠農(nóng)金融服務(wù)等宣傳活動，有“宣”無“傳”。

（二）職責定位“大而全”，縣支行履職難有作為

縣支行職責定位“上下一般粗”、“大而全”。目前人民銀行未對縣支行職責進行分級定位，無論規(guī)模大小，無論地區(qū)差異，均按《人民銀行法》賦予的職責統(tǒng)一定位，全面實施。由于貨幣政策、金融穩(wěn)定等職能隨著央行分支機構(gòu)的延伸，很多工作內(nèi)容和效果已逐級減弱，但作為人民銀行的末梢機構(gòu)，不得不把大量的時間和有限的力量耗在一些不該干也干不好的工作上，而該干能干好的工作又做不細、做不精，工作運轉(zhuǎn)長期處于“疲于應(yīng)付”的“亞健康”狀況，履職的效果和作用大打折扣，天長日久職工的成就感淡化，單位的影響力衰弱。

（三）考核內(nèi)容“標準化”，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)管理難以突破

由于人民銀行未出臺分級定位履職的相關(guān)政策，目前各州市對縣支行的工作考核基本照搬上級行模式進行，即年末按上級行統(tǒng)一下發(fā)的考核表，分“內(nèi)部管理”、“金融穩(wěn)定工作”、“基礎(chǔ)工作”等逐項進行。一方面考核標準難以量化，考核結(jié)果客觀性不強；另一方面強調(diào)共性，弱視個性發(fā)展，導致各縣支行自選動作少，規(guī)定套路多，創(chuàng)新性工作少，被動性工作多，年末總結(jié)工作如“流水線產(chǎn)品”一般，天長日久既不利于調(diào)動職工工作的創(chuàng)新性，也影響單位在地方的話語權(quán)。

（四）干部職工“終身制”，激勵約束機制不健全

縣支行作為上級行派出機構(gòu)，實行垂直管理，用人機制比較穩(wěn)定，雖然實行了較規(guī)范的公開競聘機制，但對聘后的干部管理工作探索不夠，沒有形成真正意義的“能上能下”競爭機制。由于沒有一套完整科學的行員考核評價體系，行員年度考核和業(yè)績考核不夠合理，工作人員的薪酬與貢獻、業(yè)績的相關(guān)性較小，僅與行政級別、專業(yè)技術(shù)職務(wù)等掛鉤，而行政級別和專業(yè)技術(shù)職務(wù)的聘期又幾乎是“終身制”，沒有體現(xiàn)“多勞多得、不勞不得”，使有些人認為能得到的肯定少不了，輪不著的也爭取不到，多干多出錯，還不如不干或少干，縣支行“和稀泥”氛圍日漸濃厚。

三、破解當前縣支行履職困境的對策及建議

目前，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，黨中央、國務(wù)院對新農(nóng)村建設(shè)、縣域經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重視，啟動了第二輪西部開發(fā)，出臺了《國務(wù)院關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的意見》等一系列政策措施。邊疆少數(shù)民族地區(qū)人民銀行縣支行既面臨困難和制約因素，也面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。6個州市中心支行及下轄36個縣支行，結(jié)合實際努力探索和實踐，因地制宜采取措施，進行大膽嘗試，并取得一定的成效。目前，整體情況已向積極的方向轉(zhuǎn)變，但由于沒有上級行的政策支撐，沒有自上而下的體制氛圍，發(fā)展的空間和速度仍有待提高。課題組在分行老師的指導下，經(jīng)過近一個月的研究和討論，提出以下四點建議和措施：

（一）量體裁衣制定縣支行工作職責

以“區(qū)別對待，突出重點；結(jié)合實際，務(wù)實高效”為原則，強化基礎(chǔ)核算業(yè)務(wù)，精簡非核算業(yè)務(wù)。一是縣支行工作重點應(yīng)放在向社會提供金融服務(wù)和向上級行提供信息支撐上，把黨團工青婦、紀檢監(jiān)察、內(nèi)審、法律事務(wù)、宣傳等業(yè)務(wù)上收到地市中支，貨幣信貸、調(diào)查統(tǒng)計、金融穩(wěn)定、征信管理、反洗錢等工作，縣支行僅負責地方性法人金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)收集工作，不進行深度調(diào)查和甄別，集中精力做好支付結(jié)算、經(jīng)理國庫、貨幣發(fā)行、數(shù)據(jù)收集和信息反饋等操作性業(yè)務(wù)，避免縣支行履職不分層次，上下一個標準的職能大、效果差，形象與能力不匹配的問題，做到有所為和有所不為；二是求真務(wù)實完善考核工作機制。圍繞縣支行新的職能定位，制定新的縣支行目標管理考核辦法，因地制宜制定日常工作任務(wù)和重點工作目標任務(wù)，打造百花齊放、各具特色的局面；三是減輕縣支行工作負擔。上級行應(yīng)盡量減少對縣支行的工作檢查次數(shù)，杜絕重復性檢查，使縣支行在完成中支指定工作任務(wù)的同時，能騰出更多的時間和精力，立足縣域?qū)嶋H，強化特色工作拓展。如云南省德宏州瑞麗市，其區(qū)位優(yōu)勢突出，珠寶、邊貿(mào)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)達，2009年在德宏中支的大力支持下，積極爭取特色產(chǎn)業(yè)金融支持政策，大力拓展銀行卡市場，時至今日，德宏州銀行卡產(chǎn)業(yè)已由過去全省倒數(shù)第3位，發(fā)展為全省正數(shù)第5位，創(chuàng)造了落后地區(qū)比相對發(fā)達地區(qū)還好的“奇跡”（德宏州2010年GDP位列全省倒數(shù)第3）。同時也促進了瑞麗市珠寶產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展：2008年瑞麗市跨行刷卡交易珠寶金額不足5000萬元，截止2011年10月末瑞麗市跨行刷卡交易珠寶金額已達到了24億元，短短3年不到的時間，便增長了近50倍。通過此項特色工作的開展，德宏中支不僅連續(xù)多年榮獲省級銀行卡組織推動獎，瑞麗市支行也在地方政府、金融系統(tǒng)、百姓中也迎得了廣泛的贊譽。

（二）挖掘潛力優(yōu)化內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員配備

以有無發(fā)行庫作為縣支行股室設(shè)定的主要區(qū)別：有發(fā)行庫的縣支行，設(shè)立一股(保衛(wèi)股)兩室(營業(yè)室、辦公室);無發(fā)行庫的縣支行，設(shè)立兩室(營業(yè)室、辦公室)。撤銷原來的綜合業(yè)務(wù)股、紀檢監(jiān)察室，合并發(fā)行、支付結(jié)算、國庫、反洗錢、外管、貨信、調(diào)統(tǒng)為營業(yè)室，將財務(wù)、后勤等職能整合到辦公室，各股室配兩名副股室長，股室長由副行長兼任，人員向金融服務(wù)崗位傾斜的同時，最大化減少中層以上領(lǐng)導職數(shù)，打破目前“將多兵少”的局面。并按照“橫向兼崗、縱向交叉、一人多崗、互相監(jiān)督”的原則，重新定崗、定責，充分發(fā)揮縣支行位于一線，操作性、實務(wù)型干部多的比較優(yōu)勢，集中“優(yōu)勢兵力”扎實做好基礎(chǔ)性、特色性服務(wù)工作，改變支行人少崗多、忙于應(yīng)付、履職層次低的問題，起到人盡其才，才盡其用的功效。如云南省迪慶州德欽縣支行實際在編只有7人，根本無法滿足崗位制度需要。2011年德欽縣支行在不違背規(guī)章制度的前提下，打散全行崗位，進行全行性跨股室、跨崗位整合，一年來不僅保障了各項業(yè)務(wù)的正常運轉(zhuǎn)，同時也有效防范和化解了各類風險。

（三）健全正向激勵機制，營造和諧競爭氛圍

以“以崗定酬、崗變酬變”為原則，推行“全員競爭、擇優(yōu)上崗”辦法。即明確不同部門、不同崗位相應(yīng)的主要業(yè)績指標，建立符合不同崗位特點、體現(xiàn)崗位績效的分級分類薪酬管理制度，形成向中層以上干部、關(guān)鍵崗位、優(yōu)秀人才傾斜的分配機制，拉大崗位收入差距，改變吃大鍋飯的現(xiàn)狀，達到穩(wěn)定人心，調(diào)動工作積極性的功效：一是拉大崗位收入差距。在不削減現(xiàn)有人員經(jīng)費的前提下，中層以上干部與普通職工，特殊崗位與普通崗位的收入差距都應(yīng)不小于3：2的比例；二是建立重點工作推進獎勵機制。一方面，上級行應(yīng)每年給縣支行下達具體推進的重點工作目標任務(wù)，如跨境人民幣結(jié)算、服務(wù)“三農(nóng)”、商業(yè)銀行監(jiān)管等，凡圓滿完成目標任務(wù)的，除在年度工作目標考核上給予加分外，應(yīng)給予經(jīng)費上的適當獎勵。另一方面，省會城市中心支行應(yīng)對州市中支重點工作目標任務(wù)完成情況進行監(jiān)督檢查，以杜絕和防范“平衡主義”；三是增加非領(lǐng)導職數(shù)，并進行兩年一聘的動態(tài)管理。打破非領(lǐng)導職務(wù)“終身制”帶來的享受待遇不干活、不好管理的不利局面；四是每兩年給予縣支行一定比例的新行員錄用指標，并且在同等條件下應(yīng)適當優(yōu)先錄用少數(shù)民族大學生，以提高與地方政府和老百姓的溝通效率。同時推行地方上“提前內(nèi)退”的政策，即對未擔任實職的干部，凡年滿45周歲可不繼續(xù)上班，但仍享受在職待遇，待達到退休標準時才正式辦理退休手續(xù)。使縣支行人員結(jié)構(gòu)快速實現(xiàn)年輕化、知識化、實用化、流動化；五是對中層干部和特殊崗位進行兩年一聘管理。即每兩年對所有中層干部和特殊崗位進行全行性公開競聘。聘用標準應(yīng)充分體現(xiàn)能力、適宜和公平性、客觀性，考評分值可按“1：2：3：4”的比例進行：其他股室職工占10%、股室職工占20%（凡受過處分、待崗或被橫向交流的職工無權(quán)投票）、上級行對口科室占30%、縣支行領(lǐng)導班子占40%。以增加中層干部和特殊崗位人員的危機感和競爭性；六是按照末位淘汰的原則，建立普通崗位職工橫向交流長效機制。通過考核，每兩年橫向交流1名普通崗位職工，交流期應(yīng)在半年以上，以增強普通崗位職工的工作主動性和自覺性；七是建立雙向選擇機制。按照兩年進行一次的原則，各股室可在編制內(nèi)進行雙向選擇，凡落選的直接待崗培訓3個月，待崗培訓期間只能領(lǐng)取基本工資，以提高股室的團隊“戰(zhàn)斗力”；八是加大支行干部上下、橫向交流力度，通過個人申請、組織考察等形式，擴大中支與支行、支行與支行干部之間的交流面，準許縣支行人員跨縣異地競爭，為支行干部提供廣闊的鍛煉平臺等，多措并舉恢復縣支行生態(tài)平衡。

（四）構(gòu)建培訓福利機制，努力提升縣支行職工綜合素質(zhì)

一方面，省一級機構(gòu)開展培訓時，應(yīng)給予縣支行參訓指標，使縣支行職工能直接參加高級別的業(yè)務(wù)培訓。另一方面，人民銀行應(yīng)建立職工培訓福利機制，每年對縣支行職工開展一至二次跨省脫產(chǎn)培訓：一是培訓內(nèi)容和形式要貼近工作、貼近實際，宏觀的可少一些，操作性的可多一些，遠期的可少一些，近期的可多一些，使培訓效果能直接體現(xiàn)在日常工作中；二是建立嚴格的考試制度。為保證培訓的效果和質(zhì)量，每次培訓應(yīng)組織開展相應(yīng)的考試，考試結(jié)果應(yīng)與職工年度考核和晉級直接掛鉤；三是應(yīng)安排適當?shù)目疾旎顒?。對日常工作表現(xiàn)好，考試成績合格的參訓人員，上級行應(yīng)安排適當?shù)目疾旎顒?，在開闊縣支行職工視野的同時，增強職工的成就感和榮譽感。

（五）加大宣傳和檢查力度，提升縣支行的社會地位和影響力

一是正視銀監(jiān)分設(shè)后人民銀行分支機構(gòu)地位、職能轉(zhuǎn)變，社會公眾對人民銀行職能知曉度不高的現(xiàn)狀，積極應(yīng)對，加大人民銀行自身職能的宣傳力度，加強金融服務(wù)，擴大人民銀行在地方影響力。同時，通過舉辦銀企座談會、貸款供需洽談會等多種形式，搭建政銀企溝通平臺，實現(xiàn)地方經(jīng)濟金融共同發(fā)展；二是整合力量，加強對金融機構(gòu)的監(jiān)督管理。把日常開展的零星檢查進行整合，定期開展綜合性、全面性執(zhí)法檢查，提高人民銀行公信力和話語權(quán)。

參考文獻

[1]王洪章《加強人民銀行縣支行建設(shè)的幾個問題》中國金融2009年18期；

[2]《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于進一步加強人民銀行縣（市）支行建設(shè)的意見〉的通知》（銀黨發(fā)（2009）61號）。

分行中青班第五課題組組長：熊凱

成員：楊麗瓊 李文順 謝燦東 舒林波

執(zhí)筆：熊 凱