劉 昊

地方政府債務(wù)的形成原因

劉 昊

1.經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌所帶來的改革成本或歷史欠賬。改革成本和歷史欠賬包括:(1)國有企業(yè)改革造成的下崗職工生活費和再就業(yè)支出，地方政府對國有企業(yè)破產(chǎn)兜底，分離國有企業(yè)辦社會職能機構(gòu)及企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出。(2)糧食與棉花流通體制價格倒掛形成的虧損掛賬。(3)1996年后，中央對城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司等地方金融機構(gòu)清理整頓，地方金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)與負債轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。(4)鄉(xiāng)村企業(yè)的泛濫以致破產(chǎn)，對農(nóng)村教育投入的匱乏是造成20世紀90年代以來農(nóng)村債務(wù)不斷增長的原因。

2.財政分權(quán)體制下“事權(quán)與財權(quán)的不對稱”。分稅制改革后政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明晰，地方政府承擔(dān)了大部分支出職能;地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責(zé)的需要;均等化轉(zhuǎn)移支付制度的實施規(guī)模偏小，造成欠發(fā)達地區(qū)財政債務(wù)嚴重。

3.政治集權(quán)下的地方政府間競爭。在現(xiàn)行以GDP為核心的政績考核指標(biāo)體系下，地方官員為了政治上的晉升，展開了進行激烈的GDP競賽。通過政府投資拉動GDP增長，成為地方政府間博弈的當(dāng)然選擇。馬駿和劉亞平構(gòu)建了一個“逆向軟預(yù)算約束”理論框架，認為在行政集權(quán)下的財政分權(quán)、官員晉升激勵和缺乏有效約束機制下，經(jīng)濟增長和地方政績是以財政風(fēng)險的不斷增加為代價的。

4.政府投融資制度缺失，公共投資面臨軟預(yù)算約束。我國政府投融資體制改革進程緩慢，時至今日，尚未建立起完整規(guī)范的政府投資管理制度，以致我國地方政府投資缺乏科學(xué)規(guī)劃、民主決策程序與有效監(jiān)督，形成諸多形象工程與政績工程;地方政府投資決策散布于各部門，決策主體、償債主體與責(zé)任主體不明確，償債意識淡薄，債務(wù)管理制度嚴重缺失。

政府投融資制度的缺失，使得我國地方政府投資面臨軟預(yù)算約束。類承曜指出我國地方政府債務(wù)的市場約束機制、選民約束機制以及中央政府的行政控制機制尚付闕如，地方政府債務(wù)的代理成本和外部性更大。莫蘭瓊和陶凌云將軟預(yù)算約束概括為三個方面，中央政府對地方政府的軟約束，金融體系對地方政府的軟約束及地方人大對政府監(jiān)督的軟約束。

5.積極財政政策的實施。1998～2002年為應(yīng)對東南亞金融危機，治理通貨緊縮，國家實行積極的財政政策，4年間發(fā)行2萬多億元國債，大規(guī)模進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這其中需要大量的銀行及地方財政資金配套，而配套資金基本成為地方政府債務(wù)。如出一轍，2008年金融危機爆發(fā)后，我國地方政府債務(wù)規(guī)模的急劇膨脹，也是源于擴張性財政政策在中央與地方的錯配。

(夏摘自《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2013年第11期《地方政府債務(wù)理論:國內(nèi)外研究比較與國內(nèi)研究展望》)