【摘 要】項(xiàng)目代建制是一種從地方上首先出現(xiàn)的政府投資項(xiàng)目管理模式，最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)，中國(guó)石化近年來(lái)在原油商業(yè)儲(chǔ)備庫(kù)等項(xiàng)目建設(shè)中也采用了委托建設(shè)、委托管理模式，該模式是對(duì)一些公共項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入、充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、規(guī)范監(jiān)管、合理規(guī)避腐敗等問(wèn)題的良好方式，也是我們?cè)诟母镏械倪M(jìn)一步探索，但是目前由于實(shí)施時(shí)間較短，所以存在的問(wèn)題還是不少，本文就這些問(wèn)題展開(kāi)研究，并提出了一些解決辦法。

【關(guān)鍵詞】代建制；政府；建設(shè)經(jīng)理制(CM制)；項(xiàng)目管理

1 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷增強(qiáng)，其中既有全國(guó)上下齊心協(xié)力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的原因，也有政府引導(dǎo)的一些因素，而且隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，政府投資也不斷擴(kuò)大。自2006年至2010年五年間，我國(guó)年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資由109998億元快速上升到278140億元，年均增長(zhǎng)速度高達(dá)25.68%。尤其是2008年爆發(fā)全球性金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，中國(guó)政府及時(shí)做出反應(yīng)，于2008年底推出4萬(wàn)億投資計(jì)劃以及一系列擴(kuò)大內(nèi)需的刺激措施，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)率先復(fù)蘇并對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了巨大貢獻(xiàn)。這些龐大公共項(xiàng)目的背后，其管理方式也成為一大問(wèn)題，傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理方式由于“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，存在問(wèn)題較多，尤其是貪污腐敗等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，于是一種新的管理方式代建制便出現(xiàn)了。該方式不但可以防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為，還能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共工程建設(shè)施工和項(xiàng)目投資資金的專(zhuān)業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計(jì)劃的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。但是目前由于政府投資項(xiàng)目代建制理論研究和實(shí)施仍然處于起步階段，各地認(rèn)識(shí)不一致，具體做法也不一致，在理論上和實(shí)施中還有許多問(wèn)題亟待解決。

2 實(shí)施代建制存在的問(wèn)題及原因分析

國(guó)內(nèi)目前有很多省份在試行代建制方面進(jìn)行了積極的探索，并且在許多工程項(xiàng)目上都取得了成功。中國(guó)石化接受?chē)?guó)家委托，由管道儲(chǔ)運(yùn)公司代建設(shè)和管理，先后完成了舟山冊(cè)子島、曹妃甸、日照、北山嶺等原油商業(yè)儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目，從實(shí)施代建制的管理模式來(lái)看，雖然對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目都要求按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離原則實(shí)行相對(duì)集中的專(zhuān)業(yè)化管理，但從實(shí)施情況看還存在如下問(wèn)題:

2.1尚未建立有效的代建制管理法規(guī)體系

雖然部分地方政府針對(duì)試行代建制出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，但高級(jí)層面至今還沒(méi)有出臺(tái)代建制管理的相關(guān)規(guī)章辦法，對(duì)代建單位及其代建行為的沒(méi)有制定一套完整的管理規(guī)范，同時(shí)由于國(guó)家對(duì)代建單位的法律地位和對(duì)代建市場(chǎng)的監(jiān)管等缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的保障，現(xiàn)階段沒(méi)有解決好這些問(wèn)題，這也直接影響到實(shí)施代建制的規(guī)范化和制度化。

2.2代建單位的項(xiàng)目管理水平有待提高

目前代建單位的類(lèi)型越來(lái)越多元化，個(gè)別地區(qū)設(shè)立了事業(yè)單位性質(zhì)代建機(jī)構(gòu)，大部分代建機(jī)構(gòu)是工程咨詢(xún)公司、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢(xún)公司、工程監(jiān)理公司、勘察設(shè)計(jì)院、施工總承包公司和工程公司等，其中除了個(gè)別工程公司，同時(shí)擁有專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理單位所需的多個(gè)甲級(jí)資質(zhì)，熟悉項(xiàng)目全過(guò)程、全方位的管理內(nèi)容，具備全過(guò)程項(xiàng)目代建管理能力以外，由其它機(jī)構(gòu)實(shí)施政府投資項(xiàng)目的代建管理都有一定的局限性。由于其它企業(yè)規(guī)模普遍較小，沒(méi)有建立完整的項(xiàng)目管理體系，管理手段落后，項(xiàng)目管理人員素質(zhì)差，管理水平不高，沒(méi)有形成全過(guò)程、全方位的項(xiàng)目管理能力，因此要想搞好代建管理工作，真正體現(xiàn)出“代建制”的優(yōu)越性，還需提高代建單位自身的技術(shù)和管理水平。

2.3尚未形成合理的代建單位選擇方法

國(guó)內(nèi)目前選擇代建單位的方式，除個(gè)別大型項(xiàng)目或省重點(diǎn)工程項(xiàng)目采取政府指定外，大部分項(xiàng)目都是以招標(biāo)的方式進(jìn)行的。由于目前采用招標(biāo)方式選擇代建單位通常采用低價(jià)中標(biāo)，這種選擇代建單位的方法勢(shì)必導(dǎo)致各投標(biāo)單位為贏取中標(biāo)一再降低代建費(fèi)用，出現(xiàn)無(wú)序惡性競(jìng)爭(zhēng)局面。而這些投標(biāo)單位一旦中標(biāo)后，又出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考量，通常采取減少專(zhuān)業(yè)人員投入、降低服務(wù)水平等辦法來(lái)降低代建成本，更甚者采用不正當(dāng)手段，亂收費(fèi)、亂卡要、通過(guò)審批變更拿取好處費(fèi)等，在項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目管理失控，影響了政府投資項(xiàng)目代建制的實(shí)施效果。

2.4尚未真正形成政府投資項(xiàng)目代建制的監(jiān)督約束機(jī)制

(l)從已經(jīng)實(shí)施的代建制模式看，個(gè)別地區(qū)設(shè)立了事業(yè)單位負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目的管理，雖然在機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度設(shè)計(jì)上做了許多的安排，但在實(shí)際執(zhí)行中仍然暴露出許多問(wèn)題。由于事業(yè)單位存在非贏利性，只有行政權(quán)威的激勵(lì)和約束，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)及利潤(rùn)的約束，也缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和代建合同的約束，一旦項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中出現(xiàn)工期、質(zhì)量、安全或投資超概算等方面的問(wèn)題，難以追究責(zé)任和追償損失；

(2)目前政府投資項(xiàng)目代建制尚缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制，僅由使用單位按照代建合同進(jìn)行監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該充分發(fā)揮政府投資、建設(shè)、財(cái)政、審計(jì)等主管部門(mén)監(jiān)督作用，同時(shí)也可以發(fā)揮部分社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用；

(3)尚未針對(duì)代建制專(zhuān)門(mén)制定項(xiàng)目代建合同規(guī)范文本，各地簽訂的代建合同五花八門(mén)，沒(méi)有很好的規(guī)范投資人、代建人和使用人的責(zé)權(quán)利，因此對(duì)于合同相關(guān)方約束力不強(qiáng)。部分代建項(xiàng)目由于使用人過(guò)多干預(yù)，使代建人的地位難以確立，職能難以充分發(fā)揮，使代建人在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中束手束腳，難以施展，因此導(dǎo)致項(xiàng)目代建目標(biāo)達(dá)不到，從而讓代建人深陷合同履行風(fēng)險(xiǎn)中。

2.5代建管理費(fèi)偏低影響代建制發(fā)展

代建管理費(fèi)國(guó)家目前沒(méi)有相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，主要由基本取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲兩個(gè)方面組成。其中基本取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往參照建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，由于在簽訂代建合同時(shí)，投資人和使用人往往會(huì)將項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到代建單位身上，一方面代建單位管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低卻承擔(dān)重大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使得代建人的權(quán)利義務(wù)有失公平。另一方面，代建管理費(fèi)偏低會(huì)嚴(yán)重制約代建單位的發(fā)展，削弱代建單位承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，從中石化總部聯(lián)合審計(jì)組對(duì)原油商業(yè)儲(chǔ)備項(xiàng)目審計(jì)情況看來(lái)，管道儲(chǔ)運(yùn)公司在代建過(guò)程中按物資采購(gòu)金額3.5%額外收取物流及倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)費(fèi)用，個(gè)別商儲(chǔ)項(xiàng)目部超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼以代建管理費(fèi)的名義直接計(jì)入工程成本，后經(jīng)審計(jì)披露后得以改正，這表明代建管理費(fèi)的問(wèn)題容易引發(fā)代建單位的道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)使得真正具有競(jìng)爭(zhēng)性的代建市場(chǎng)難以形成。

3 完善項(xiàng)目代建制的建議

實(shí)行項(xiàng)目代建制對(duì)改善政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的效率和投資效益具有十分重要的意義，盡管?chē)?guó)內(nèi)部分省市在實(shí)施代建制方面做了很多的探索，取得了很多成功的經(jīng)驗(yàn)，但是總體仍然處于改革的嘗試階段，還不能完全滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。針對(duì)當(dāng)前代建制試行中存在的問(wèn)題，在借鑒國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目管理和代建制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，未來(lái)項(xiàng)目管理上應(yīng)在政策支撐、制度保障、專(zhuān)業(yè)運(yùn)作、合同制約、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、監(jiān)管到位等方面完善各種對(duì)策措施。

3.1建立有效的代建制管理法規(guī)體系，明確代建人的法律地位

眾所周知，一個(gè)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)，將涉及諸多政府主管部門(mén)參與，如發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期立項(xiàng)、投資計(jì)劃、可行性研究報(bào)告審批、初步設(shè)計(jì)審批和工程概算總投資審查等，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)資金撥付，國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)用地審批，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境評(píng)價(jià)審批、建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)規(guī)劃許可、工程招投 標(biāo)、質(zhì)量安全監(jiān)督、施工許可等等，由于國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)中沒(méi)有明確授予代建單位履行職責(zé)的法律地 位，代建制還有許多與傳統(tǒng)建設(shè)管理體制不適應(yīng)，甚至彼此沖突，這導(dǎo)致代建單位在辦理各種報(bào)批和建設(shè)手續(xù)時(shí)，身份難以被有關(guān)政府部門(mén)認(rèn)可，獨(dú)立開(kāi)展和承擔(dān)代建相應(yīng)法律責(zé)任的能力受限制。因此，建立有效的代建制管理法律法規(guī)體系，出臺(tái)相關(guān)的地方法 規(guī)，在法律法規(guī)層面明確代建人的職能和地位，明確政府投資、財(cái)政、建設(shè)、環(huán)保、國(guó)土和審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督管理責(zé)任，建立一個(gè)相互融通的工程建設(shè)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，顯得異常重要。

3.2盡快出臺(tái)政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法，規(guī)范代建制工作

實(shí)行代建制必須建立相應(yīng)配套的政府監(jiān)管和約束機(jī)制，制定詳細(xì)的切實(shí)可行的實(shí)施辦法，對(duì)代建制實(shí)施的范圍、代建工作內(nèi)容和程序、代建單位選擇方式和資格條件、代建制合同主體的責(zé)權(quán)利、建設(shè)資金撥付方式及管理、代建管理費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)、代建工作的獎(jiǎng)懲和監(jiān)督、代建項(xiàng)目竣工驗(yàn)收與交付使用程序等做出明確規(guī)定。同時(shí)盡快制定或完善相關(guān)政府規(guī)章，加大政府行政主管部門(mén)對(duì)代建項(xiàng)目的監(jiān)督力度，建立代建市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出和信用評(píng)價(jià)考核機(jī)制，盡快確定代建制歸口管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為盡快實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目代建市場(chǎng)公開(kāi)、公平、有序、健康運(yùn)行打下良好基礎(chǔ)。

3.3建立代建市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)造有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

(l)培育一批合格的代建主體

目前國(guó)內(nèi)代建市場(chǎng)正處于發(fā)展階段，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的代建資質(zhì)，只要有咨詢(xún)、設(shè)計(jì)或監(jiān)理等資質(zhì)中一種資質(zhì)就可參與代建制，因此，代建行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻較低，導(dǎo)致從業(yè)的代建單位良萎不齊，履約誠(chéng)信程度難以把握，存在潛在代建風(fēng)險(xiǎn)。建議發(fā)改委盡快牽頭召集相關(guān)職能管理部門(mén)，商討建立代建單位考核評(píng)價(jià)體系，制定合理的考評(píng)指標(biāo)，對(duì)代建單位的資質(zhì)、信用、技術(shù)水平、管理能力、資金狀況和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力等進(jìn)行綜合評(píng)估。同時(shí)建議通過(guò)公開(kāi)征集、自愿報(bào)名、專(zhuān)家評(píng)審、政府審定的方式，分批次分等級(jí)確定有資格承擔(dān)代建工作的企業(yè)名單，并建立年審淘汰制，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，培育一批同時(shí)具有咨詢(xún)、設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工管理能力的代建單位，為政府投資項(xiàng)目選擇合格代建人提供基本保證。

(2)適當(dāng)增加代建管理費(fèi)

目前，許多地區(qū)代建管理費(fèi)都是參照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中的建設(shè)單位管理費(fèi)確定的。然而，建設(shè)單位管理費(fèi)不包含項(xiàng)目前期工作管理費(fèi)，同時(shí)不包括代建單位管理費(fèi)、代建工作人員工資和現(xiàn)場(chǎng)津貼、營(yíng)業(yè)稅、合理利潤(rùn)、履約保函財(cái)務(wù)費(fèi)用以及風(fēng)險(xiǎn)金等內(nèi)容，因此，采用不高于建設(shè)單位管理費(fèi)作為取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明顯有悖公平，沒(méi)有真正體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理單位的勞動(dòng)價(jià)值，與代建單位承擔(dān)的管理責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)不不對(duì)等，這將嚴(yán)重影響代建單位的積極性，不利于吸引優(yōu)秀企業(yè)參與代建制，不利于加快培育健康有序的代建市場(chǎng)。

(3)盡快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)建設(shè)管理制度向代建制度轉(zhuǎn)化

要在國(guó)內(nèi)順利推行代建制，必須盡快實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)建設(shè)管理制度向代建制度轉(zhuǎn)化，打破建設(shè)領(lǐng)域的條塊分割，整合現(xiàn)有資源，積極培育和發(fā)展代建制市場(chǎng)，并以“公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的理念促進(jìn)代建制行業(yè)的健康有序發(fā)展。

3.4盡快編制代建項(xiàng)目合同示范文本，建立嚴(yán)格的合同管理機(jī)制

目前，國(guó)家尚未出臺(tái)代建制項(xiàng)目管理服務(wù)合同范本。在選擇代建人的招標(biāo)文件和代建合同談判時(shí)，往往是委托單位提供的格式合同，由他說(shuō)了算，合同條款存在諸多責(zé)權(quán)利不對(duì)等的條款，比如說(shuō)代建單位只有責(zé)任和義務(wù)而沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)利；只有履約處罰措施而沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施；對(duì)代建人的責(zé)任義務(wù)要求苛刻，但對(duì)項(xiàng)目使用單位的責(zé)任和義務(wù)隨意性很大，沒(méi)有約束條件和手段；代建單位獲取的僅僅是項(xiàng)目管理服務(wù)的費(fèi)用但承擔(dān)的卻是工程總承包的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)等等，如此一來(lái)，給代建制的有序健康運(yùn)行和監(jiān)督管理帶來(lái)很大難度，代建項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)很大，很難實(shí)現(xiàn)代建項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制的目標(biāo)。因此，建議政府相關(guān)部門(mén)盡快編制代建項(xiàng)目合同示范文本，明確合同主體各方的責(zé)權(quán)利、代建工作內(nèi)容、代建各階段的組織程序、建設(shè)資金撥付及管理、代建管理取費(fèi)及支付、節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)、超額賠償?shù)葍?nèi)容，同時(shí)規(guī)定政府監(jiān)督的程序和方式、管理責(zé)任界定、投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、履約擔(dān)保和保險(xiǎn)的額度和方式、合同索賠程序和方式等，公正公平的維護(hù)各方的利益。對(duì)于合同履約賠償問(wèn)題，本人認(rèn)為在繼續(xù)用建設(shè)單位管理費(fèi)作為核定代建管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)采用項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)模式而非采用項(xiàng)目管理承包或工程總承包模式簽訂代建合同時(shí)，代建單位僅僅應(yīng)承擔(dān)與收益相對(duì)應(yīng)的管理責(zé)任，而非承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大的承包責(zé)任。

結(jié)束語(yǔ)

從國(guó)內(nèi)部分省份目前已經(jīng)在實(shí)施的幾個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)看，處于試行代建制的階段，其效果還是不錯(cuò)的，代建制確是國(guó)家投資體制改革的一項(xiàng)重大舉措，也是建設(shè)管理領(lǐng)域的一個(gè)重大創(chuàng)新，它從多個(gè)方面解決了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式存在的問(wèn)題。因此，盡管完善代建制還需在一些領(lǐng)域繼續(xù)進(jìn)行探討和解決許多實(shí)際問(wèn)題，還需從理論到實(shí)踐、從實(shí)踐到理論的不斷充實(shí)和完善，還是應(yīng)該盡快借鑒這些重點(diǎn)項(xiàng)目上取得的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出符合國(guó)情的代建制管理模式。

參考文獻(xiàn)

[1] 紀(jì)彥軍，龔小明.重慶市政府投資項(xiàng)目代建制的現(xiàn)狀和問(wèn)題探討[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2008(02).

[2] 陳群，劉林.政府投資項(xiàng)目代建制研究[J].閩江學(xué)院學(xué)報(bào).2009(03).

[3] 繆澤忠.江西省政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的研究[J].南昌大學(xué).2011.

[4] 賈麗紅，劉建華.關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的探討[J].宜春學(xué)院學(xué)報(bào).2008(04).