摘 要：對(duì)山東省濱州市圣東土地合作模式的考察研究表明，在自愿的基礎(chǔ)上，將分散的農(nóng)地單產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換為集體所有、企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)村土地合作制，耦合了政治、經(jīng)濟(jì)要素及社會(huì)多方訴求，可以提高土地的邊際產(chǎn)出效率。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地合作社；承土地流轉(zhuǎn)；土地產(chǎn)權(quán)

Abstract：The research on the mode of the land cooperation of Sheng-Dong indicates that transferring the pattern of dispersive single production of the land to a new mode of collective ownership and enterprise participation combines the political，economic and social various requirements and this can enhance the marginal product efficiency.

Key Words：cooperative of rural land，land circulation，property right of the land

中圖分類(lèi)號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2012）12-0058-03

一、引言

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了四次較大規(guī)模的土地制度改革（談佳隆，2005），即1950年代初的農(nóng)地私有制改革時(shí)期；1950年代中期—1970年代末從農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)到人民公社的公有化時(shí)期；1970年代末—21世紀(jì)初集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的兩權(quán)分離時(shí)期；2005年起至今的土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)期，由廣東省政府率先發(fā)起。

事實(shí)上，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)各地就先后出現(xiàn)了土地股份制直接轉(zhuǎn)建設(shè)用地的“南海模式”（1992）、土地轉(zhuǎn)包的“溫州模式”（1990）、確權(quán)和產(chǎn)業(yè)化集中流轉(zhuǎn)的“成都模式”（2008）、發(fā)展土地使用產(chǎn)權(quán)交易所和土地合作社的“棗莊模式”（2008年）四種大的模式（王肖邦，2011）。

2005年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地可以互換、出租、入股、合作。黨的十七屆三中全會(huì)決定：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。2009年中央1號(hào)文件規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

學(xué)者們對(duì)土地制度與政策提出了諸多角度的見(jiàn)解和思考。王功權(quán)認(rèn)為，只有土地私有化才能保護(hù)農(nóng)民的利益。而姜柏林則認(rèn)為，土地私有化是個(gè)偽命題，土地私有固化了小農(nóng)生產(chǎn)關(guān)系，必然縱容上層建筑與社會(huì)資本聯(lián)合強(qiáng)化對(duì)土地改革的反作用。

袁鋮（2007）等從產(chǎn)權(quán)視角對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷進(jìn)行了分析。他認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不同是由其不同的土地產(chǎn)權(quán)制度決定的，與土地產(chǎn)權(quán)的排他性和完備性程度有關(guān)。黃向慶（2009）對(duì)國(guó)內(nèi)幾種土地流轉(zhuǎn)的模式進(jìn)行了比較評(píng)述，提出了以專(zhuān)業(yè)合作社為突破口推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)改革、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押評(píng)估制度等建議。

政界與部分學(xué)者主張，保持土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制和集體所有制形態(tài)長(zhǎng)期不變，鼓勵(lì)農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)“三權(quán)分離”，主張以試驗(yàn)心態(tài)對(duì)待農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等（王景新等）。相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地股份合作制還不是一個(gè)普適性的制度選擇，只是在特定條件下一定區(qū)域內(nèi)的過(guò)渡性制度安排，其核心的理由是土地產(chǎn)權(quán)的殘缺性等致使合作制受到局限。

部分學(xué)者對(duì)當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)踐表現(xiàn)出某種程度的擔(dān)憂和前瞻分析。有的認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)不一定帶來(lái)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也無(wú)法解決大部分農(nóng)民的出路和就業(yè)問(wèn)題，強(qiáng)制性地迫使農(nóng)民離開(kāi)土地流入城市，易造成“土地真空”的周期性出現(xiàn)，在一定程度上孕育更多的社會(huì)沖突因子。另外還擔(dān)憂土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格或利益分配制度不一定對(duì)農(nóng)民有利，土地流轉(zhuǎn)對(duì)城市居民產(chǎn)生物價(jià)上漲、城市容量壓力過(guò)大等問(wèn)題，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)將影響遠(yuǎn)郊別墅價(jià)格（黃珺、朱衛(wèi)華，2008）。

二、圣東合作社的成立運(yùn)作：企業(yè)家主導(dǎo)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式變革

（一）圣東土地合作社的發(fā)起背景

無(wú)棣縣是山東省北部的一個(gè)典型農(nóng)業(yè)縣，人均耕地不足1.5畝，是山東省扶貧縣之一。該縣北瞿阝村共有農(nóng)戶(hù)600戶(hù)，人口2230人，現(xiàn)轄于濱州市新設(shè)的北海新區(qū)。北瞿阝村外出打工者較多，土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，一直以來(lái)農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高。北瞿阝村圣東土地合作社是在這種條件下誕生的。

（二）圣東土地合作社的成立

匯泰投資集團(tuán)有限公司始建于上世紀(jì)90年代初，是一家集原鹽生產(chǎn)和鹽化工、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等多產(chǎn)業(yè)于一體的綜合性大型企業(yè)。

自2008年起，該村村民、匯泰集團(tuán)及全體村民先后三次召開(kāi)土地相關(guān)村民大會(huì)。2010年3月份由村民大會(huì)通過(guò)了關(guān)于成立圣東土地種植合作社的決定：2213位村民每人一股入股，自愿與合作社簽訂了20年的租賃合作等相關(guān)協(xié)議。村民以土地入股的形式自愿加入圣東種植專(zhuān)業(yè)合作社，合作社按每畝每年600元土地流轉(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)償給社員，按照五年一期分取土地產(chǎn)出紅利。其中不同意入股的17人維持其與入股村民同等份額的獨(dú)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同年8月，圣東土地種植合作社在工商局正式注冊(cè)成立。

（三）圣東土地合作社的初步運(yùn)作

圣東土地合作社設(shè)立了由17人組成的常任理事會(huì)。一名副理事長(zhǎng)即村委副主任兼任執(zhí)行理事，村民理事?lián)呜?cái)務(wù)會(huì)計(jì)等內(nèi)部管理崗位；同時(shí)，該合作社在理事之外投票選出19名村民股東組成獨(dú)立于理事會(huì)的議事會(huì)，由議事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)合作社重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)召集全體股東商議，對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行等情況進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)。值得注意的是，匯泰集團(tuán)董事長(zhǎng)張某兼任合作社的理事長(zhǎng)。

圣東土地合作社總規(guī)劃面積為10850畝，規(guī)劃思路是建設(shè)經(jīng)濟(jì)林木、果菜種植、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)旅游基地，利用三年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)村民整體搬遷。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)成集辦公、商貿(mào)、生活、休閑于一體，教育、文化、養(yǎng)老等配套設(shè)施俱全的新型農(nóng)村社區(qū)。目前該社已初步完成了整合與平整土地以及林木育苗工作。

北瞿阝村原先沒(méi)有積累，資金投入是首要問(wèn)題。根據(jù)匯泰集團(tuán)董事長(zhǎng)的決定，合作社初期運(yùn)行資金由匯泰集團(tuán)墊付，見(jiàn)效后返還。匯泰集團(tuán)墊付800萬(wàn)元提供了合作社啟動(dòng)資金及土地經(jīng)營(yíng)的前期投入資金。匯泰集團(tuán)制定了合作社發(fā)展規(guī)劃，為合作社建設(shè)了溝、路、渠、橋、涵、閘等配套設(shè)施，采取電灌加水等方式對(duì)土地進(jìn)行了集中治理。同時(shí)，匯泰集團(tuán)在承擔(dān)土地合作社前期投入基礎(chǔ)上，扶持合作社成立了混凝土公司、免燒磚廠等企業(yè)，促進(jìn)了該村勞動(dòng)力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

三、“圣東模式”的制度效率分析

（一）“圣東模式”作為法律框架內(nèi)的制度變革，符合現(xiàn)有政策

圣東土地種植合作社對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股、合作等行為符合《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》等相關(guān)法律規(guī)定。其土地合作經(jīng)營(yíng)經(jīng)過(guò)了2213位村民表決同意，超過(guò)了有關(guān)法律2/3以上為有效比例的規(guī)定。圣東土地種植合作社沒(méi)有改變土地使用性質(zhì)，對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地使用權(quán)的租入期限在全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)地二輪延期承包期限以?xún)?nèi)，其目前的全部行為均合法且符合政策。

（二）新合作制增加了土地經(jīng)營(yíng)的集約性

經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，圣東土地合作社整合土地6560畝，土地整合后全村增地1000畝，舊村搬遷后還將騰空土地1400畝。“圣東模式”還提高了勞動(dòng)力利用水平與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化率。土地合作后的規(guī)?；N植將由少數(shù)種植大戶(hù)承包完成，節(jié)約勞動(dòng)力30%。村民不僅有固定收益和分紅收益，而且土地收入前景可觀，是同等期限糧食種植收入的17.6倍（不同種植物均按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，下同），是棉花種植收入的8.8倍。

（三）土地合作制促進(jìn)了就業(yè)

合作社成立提高了農(nóng)民收入，節(jié)約出的勞動(dòng)力被安排到匯泰集團(tuán)工作。目前北瞿阝村40%勞動(dòng)力在匯泰集團(tuán)工作，30%在城市打工，10%—15%的承包種植，10%左右的從事其他管理，勞動(dòng)就業(yè)率較合作社成立前提高40%以上。同時(shí)，流轉(zhuǎn)勞動(dòng)力的收入水平有所提高。據(jù)調(diào)查，北瞿阝村在匯泰集團(tuán)的普通員工每月收入相當(dāng)于無(wú)棣縣城職工的平均工資標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)高于其在土地上的單戶(hù)種植收入。

（四）圣東模式的城鎮(zhèn)化新思路

根據(jù)圣東土地合作社的規(guī)劃，三年內(nèi)全體村民將整體搬入新建的居民住宅小區(qū)，這或許是一種有別于傳統(tǒng)城市化思路的模式。傳統(tǒng)的城市化是村民向現(xiàn)有的城鎮(zhèn)城市遷徙、集中，而圣東模式是農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。目前在理論界“農(nóng)村轉(zhuǎn)變城市模式”日益受到青睞，因?yàn)檫@種新的城鎮(zhèn)演變模式從一體化對(duì)接的思路把握住了新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)要點(diǎn)（曹鋼、何磊，2011）。

四、對(duì)“圣東模式”中的產(chǎn)權(quán)形態(tài)思考

（一）農(nóng)戶(hù)退出機(jī)制沒(méi)有建構(gòu)

產(chǎn)權(quán)主要包括所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)處分權(quán)與受益權(quán)。在本案例中，土地的集體所有制性質(zhì)未變，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生了事實(shí)轉(zhuǎn)移。圣東土地合作社通過(guò)與村民簽訂協(xié)議，取得20年的農(nóng)地租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)。匯泰集團(tuán)通過(guò)參與和控制合作社的管理而成為經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際所有人。據(jù)了解，農(nóng)戶(hù)與合作社有協(xié)議而沒(méi)有土地股權(quán)證。協(xié)議與土地股權(quán)在轉(zhuǎn)讓與交易中是有巨大區(qū)別的。因此，一經(jīng)嬗變?yōu)楹献髯赓U經(jīng)營(yíng)模式，土地的流轉(zhuǎn)過(guò)程基本被判終止。同時(shí)，農(nóng)戶(hù)自與合作社簽訂協(xié)議之日起，因與其企業(yè)間的連鎖利益綁定，無(wú)論社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生如何變化，至少在20年內(nèi)其喪失了退出該機(jī)制的自由。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與受益權(quán)趨向碎片化

從市場(chǎng)交易的角度看，圣東模式實(shí)際是農(nóng)戶(hù)在鎖定土地固定收益權(quán)與分紅權(quán)條件下對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓。合作社具有名義上的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)而無(wú)實(shí)際運(yùn)作能力，企業(yè)具有實(shí)際的經(jīng)營(yíng)處置權(quán)而沒(méi)有名義上的經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶(hù)、合作社、企業(yè)三方在經(jīng)營(yíng)與受益權(quán)的邊界模糊。因此，“圣東模式”雖然看起來(lái)是沒(méi)有損害任何一方利益而實(shí)現(xiàn)了多方共贏的帕累托改進(jìn)，但是否真正具有產(chǎn)權(quán)生命力則有待進(jìn)一步探討。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，上世紀(jì)50年代后期我國(guó)實(shí)施的土地集體所有、合作化運(yùn)動(dòng)事實(shí)上導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率的下降（袁鋮，2007）。正因?yàn)榇?，上世紀(jì)70年代末期開(kāi)始的農(nóng)地家庭承包制改革，因?yàn)橐酝恋爻邪?jīng)營(yíng)的形式強(qiáng)化了農(nóng)民的私權(quán)才使產(chǎn)權(quán)效率得到較大程度釋放。

五、結(jié)束語(yǔ)

鑒于農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)制在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下已進(jìn)入效率提升的瓶頸，在現(xiàn)有相關(guān)土地的法律框架內(nèi)，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行合作制規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)疑是有益的探索與發(fā)展方向。圣東模式的普遍性意義在于，該模式可有效提高農(nóng)村土地的邊際生產(chǎn)效率，并兼顧了農(nóng)民放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后的就業(yè)需求。然而從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，“圣東模式”乃至現(xiàn)有各種農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策仍然是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)，沒(méi)有改變農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根本屬性。

圣東模式是一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇，兼具過(guò)渡性特點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單地以圣東等土地流轉(zhuǎn)模式代替應(yīng)有的土地要素機(jī)制改革。在允許諸如圣東模式的土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)的同時(shí)，當(dāng)前需要做的是探討和修改農(nóng)地相關(guān)法律，明確農(nóng)民的土地私有產(chǎn)權(quán)，夯實(shí)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、交易、合作經(jīng)營(yíng)或大戶(hù)經(jīng)營(yíng)等土地流轉(zhuǎn)政策的基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) XS）