摘要：湖南縣域經(jīng)濟(jì)近年來持續(xù)快速增長，但是也存在著發(fā)展水平較低、結(jié)構(gòu)性矛盾突出、發(fā)展活力不夠等問題，產(chǎn)生這些問題的深層原因是體制障礙。文章首先闡述了湖南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，其次分析了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的體制性障礙，最后提出了破除體制性障礙，保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革措施。

關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟(jì)；體制障礙；改革措施；地方財稅

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-2374（2012）33-0007-03

改革開放以來，湖南省縣域經(jīng)濟(jì)實力顯著增強(qiáng)，成為推進(jìn)“富民強(qiáng)省”的重要動力。但是我們在看到湖南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得成績的同時，也不能忽視湖南省縣域經(jīng)濟(jì)中仍然存在的諸多

不足。

1 湖南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀

1.1 縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，但整體發(fā)展水平偏低

近年來，湖南省縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，縣域經(jīng)濟(jì)的均量大幅增長。據(jù)湖南省統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2011年，全省縣域完成生產(chǎn)總值12971.8億元，較上年增長14.2%，占全省總量的66%?？h域財政總收入821.97億元，較上年增長34.7%，占全省財政總收入的33.4%。人均GDP達(dá)23227元，增長23.5%。

雖然我省縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，但整體發(fā)展水平還偏低。2011年全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣的人口規(guī)模平均為83.12萬人，GDP和地方財政一般預(yù)算收入平均為475.64億元和29.04億元，人均GDP為64070元；而湖南縣域經(jīng)濟(jì)20強(qiáng)縣的人口規(guī)模平均為77.89萬人，GDP和地方財政一般預(yù)算收入平均為276.1億元和11.6億元，人均GDP為34533元，分別只及全國百強(qiáng)縣平均水平的93.7%、58.0%、39.9%和53.9%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模均低于全國平均數(shù)。

1.2 經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣不斷崛起，但是區(qū)域間發(fā)展不平衡

近幾年，湖南省經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣不斷崛起。列入縣域經(jīng)濟(jì)考核范圍的97個縣市區(qū)，累計已有29個縣市區(qū)進(jìn)入全省縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市、區(qū)）行列。2011年強(qiáng)縣（市、區(qū)）完成地區(qū)生產(chǎn)總值5522.01億元，增長15.1%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值34533元，是全省縣域的1.5倍；長沙、瀏陽、寧鄉(xiāng)、醴陵在縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力全國百強(qiáng)縣排名中分列18、64、68、

98位。

但是湖南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性也較為突出。目前，湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已初步形成了長株潭核心區(qū)域、湘南區(qū)域、環(huán)洞庭湖區(qū)域、大湘西區(qū)域四大板塊。2011年這四大區(qū)域總?cè)丝诜謩e為1373.6萬人、2077.69萬人、1553.23萬人和1591.08萬人，實現(xiàn)GDP總量分別為8320.62億元、4892.81億元、4594.31億元和2403.99億元。長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)以最少總?cè)丝跀?shù)，創(chuàng)造了最大的經(jīng)濟(jì)總量，分別是其他三大板塊的1.7倍、1.8倍和3.5倍。在全省97個縣市區(qū)中，GDP總量最大的長沙縣為789.95億元，總量最少的古丈縣為12.90億元，兩者相差61.23倍。

1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步升級，但還不夠優(yōu)化

湖南省縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)穩(wěn)步升級。2011年三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)18.0∶50.8∶31.2，與上年同期相比，第一產(chǎn)業(yè)比重下降1.1個百分點，第二產(chǎn)業(yè)上升2.5個百分點，第三產(chǎn)業(yè)下降1.3個百分點，工業(yè)的主導(dǎo)地位進(jìn)一步鞏固。但與同期全國三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)10.12%∶46.78%∶43.10%相比，湖南省縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，一產(chǎn)業(yè)比重仍然過大，高出5.88個百分點；三產(chǎn)業(yè)比重較低，低出10.9個百分點。而且在湖南省縣域經(jīng)濟(jì)第一產(chǎn)業(yè)中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占的比重又很大，產(chǎn)品異質(zhì)性不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)趨同、科技含量低，大路貨多、精品名品少，產(chǎn)品市場占有率低。

2 湖南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙分析

造成我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在問題的主要原因是活力不足、動力不夠，而制約活力和動力的是現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)與社會管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

2.1 “市管縣”管理體制抑制縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

從20世紀(jì)80年代始，我國開始逐步實行“市管縣”體制，解決了社會轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問題，同時也推動了社會其他各項事業(yè)的迅速發(fā)展。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，“市管縣”體制的弊端日益顯現(xiàn)，成為了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。主要表現(xiàn)在：首先，在“市管縣”體制規(guī)制下，縣級政府的決策需逐級申報、審批，因此有可能延誤縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳時機(jī)。其次，“市管縣”體制下會造成縣域經(jīng)濟(jì)資源在無形中流失，不利于縣域經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展。最后，“市管縣”體制導(dǎo)致市縣爭利的情形時有發(fā)生，并且最終都以犧牲縣級利益終結(jié)，不利于縣域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展。所以這種體制本質(zhì)上是“重城市、輕縣域（農(nóng)村）”的行政管理體制，在加快城市發(fā)展的同時，卻抑制了縣域的發(fā)展。

2.2 地方財稅體制引起基層政府事權(quán)和財權(quán)不對稱

一方面，現(xiàn)行的分級財政管理體制，地方財政稅收上交比例很高，導(dǎo)致地方所得的稅收比重較小。此外，分稅制對地方政府之間如何進(jìn)行具體分配卻沒有明確的規(guī)定，所以，省、市兩級財政在對地方稅收分成之時，縣鄉(xiāng)財政收入無疑成為再次削減的對象。另一方面，事權(quán)下放，縣鄉(xiāng)財政支出不斷增加?；鶎诱粌H需要承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、行政管理等方面的職責(zé)，而且需要承擔(dān)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，給縣域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行帶來很大的壓力?？傊覈h域政府財權(quán)和事權(quán)不對稱，財權(quán)滯后于事權(quán)發(fā)展的需要，既影響到政府公共職能的履行，又在一定程度容易導(dǎo)致政府間的關(guān)系緊張，成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙之一。

2.3 地方金融體制帶來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺

首先，在目前我國的金融體系中，與縣域經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的主要是中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以及農(nóng)村信用合作社。它們是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的重要來源渠道之一。而現(xiàn)行中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)收縮，使得湖南省縣域經(jīng)濟(jì)資金獲取的難度增加；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍變窄，對湖南省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度減弱；農(nóng)村信用合作社在商業(yè)化改革影響下貸款額逐步呈現(xiàn)“非農(nóng)化”，削弱了它服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。其次，國有商業(yè)銀行貸款權(quán)上收，把從縣域內(nèi)吸收的大量存款轉(zhuǎn)到大中城市，縣域經(jīng)濟(jì)融資困難。

2.4 教育體制導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才培養(yǎng)滯后

首先，湖南省的教育資源布局很大一部分集中于地級市以上的大中城市，而在縣內(nèi)的職業(yè)教育學(xué)校不是辦學(xué)條件差就是師資力量匱乏，很難發(fā)揮其為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)人才的作用。其次，湖南省的教育體制主要為應(yīng)試教育體制，使得學(xué)校培養(yǎng)出來的學(xué)生在實踐能力方面嚴(yán)重不足，這就非常不利于需要大量較高實踐技能勞動者的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。最后，湖南省的職業(yè)教育缺少職后和對下崗、轉(zhuǎn)崗以及再就業(yè)人員的繼續(xù)培訓(xùn)，也很難保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才的需求。

3 破除體制性障礙，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革措施

現(xiàn)行的體制制約了縣域經(jīng)濟(jì)的活力，阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。清除體制性障礙，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活力，才能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的平衡快速發(fā)展。

3.1 打破“市管縣”體制，擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力

一方面，在管理體制上，賦予縣（市）政府行使地級市經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。在經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)方面實行省對縣（市）管理體制。市這個層次主要負(fù)責(zé)對所轄縣（市）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、跨縣域重大基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)及重大突發(fā)事件處理等方面的組織協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)、扶持和督查落實縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

另一方面，在運(yùn)行機(jī)制上，堅持“能放都放”的原則，賦予縣（市）更大的發(fā)展自主權(quán)和決策權(quán)，充分調(diào)動縣（市）加快發(fā)展的積極性。市對縣的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限全部下放到縣，同時縣（市）黨委政府也要搞好自身職能定位，把能放的權(quán)限放給市場、放給企業(yè)、放給中介組織，最大限度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，從而激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 深化財稅體制改革，均衡縣域經(jīng)濟(jì)的事權(quán)和財權(quán)

原有的財稅體制使得基層政府承擔(dān)的事權(quán)與財權(quán)不平衡，制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)較好發(fā)展，必須打破這種不平衡。

一是要調(diào)整和完善財政體制，理順省以下政府間財政分配關(guān)系。按照分稅分享、向縣（市）傾斜的原則，調(diào)增縣域經(jīng)濟(jì)稅收分配的比例，增加縣域的財政權(quán)力。二是合理分配省、市、縣人民政府職責(zé)和權(quán)力，應(yīng)該由省市承擔(dān)的職責(zé)則由省市承擔(dān)，而應(yīng)由縣鄉(xiāng)承擔(dān)的責(zé)任則相應(yīng)往下落實到地方，有效避免目前出現(xiàn)事權(quán)下移的現(xiàn)象。

3.3 加強(qiáng)金融體制改革，夯實縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金

首先，加強(qiáng)地方金融機(jī)構(gòu)的改革，拓寬縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金來源。如政府應(yīng)放寬金融市場準(zhǔn)入，鼓勵培育地方或民間金融機(jī)構(gòu)；改革農(nóng)村信用社，選擇若干縣（市）符合條件的農(nóng)村信用社爭取改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。

其次，優(yōu)化金融環(huán)境和改善金融服務(wù)機(jī)制，切實解決中小企業(yè)“融資難”問題。加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，健全省市縣三級信用查詢體系；建立政府引導(dǎo)、財政資助、多元資本投入、市場化運(yùn)作的股份制擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善中小企業(yè)信用擔(dān)保體系；推進(jìn)農(nóng)村信用社存貸款利率改革，增強(qiáng)融資能力；創(chuàng)新適合中小企業(yè)的金融產(chǎn)品等。

3.4 完善教育體制，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送優(yōu)秀人才

改革現(xiàn)有的教育教學(xué)方式。將應(yīng)試教育轉(zhuǎn)換為素質(zhì)教育，將職業(yè)教育的重心從學(xué)歷教育和崗前培訓(xùn)轉(zhuǎn)換到轉(zhuǎn)崗以及再就業(yè)培訓(xùn)上，實施職業(yè)技能人才和農(nóng)村實用人才工程，為加快縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供大批適用型、創(chuàng)新型人才。鼓勵各類人才到縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，加大對縣域經(jīng)濟(jì)人才的支持

力度。

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基金項目：湖南省情與決策咨詢研究課題“湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的體制障礙及改革措施研究”的研究成果之一

（課題批準(zhǔn)號：2012BZZ119）

作者簡介：何芳玲（1978-），女，湖南永州人，講師，會計師，研究方向：會計理論和經(jīng)濟(jì)理論。

（責(zé)任編輯：王書柏）