摘要：日本社會(huì)救助制度是日本社會(huì)保障體系中最早產(chǎn)生的補(bǔ)充性保障制度，施行至今對(duì)于保障和改善低收入者的生活發(fā)揮了極大的作用。文章通過對(duì)于日本社會(huì)保障財(cái)政制度的介紹，進(jìn)一步具體到社會(huì)救助制度的財(cái)政責(zé)任分配問題，從理論和實(shí)證兩個(gè)方面進(jìn)行研究，使社會(huì)救助制度的財(cái)政運(yùn)行更加明晰，以期對(duì)我國社會(huì)救助的財(cái)政責(zé)任分配有所啟示。
　　關(guān)鍵字：日本 社會(huì)救助；財(cái)政責(zé)任；轉(zhuǎn)移支付
　　一、日本社會(huì)救助制度概述
　?。ㄒ唬┤毡旧鐣?huì)救助制度的產(chǎn)生與發(fā)展
　　第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，戰(zhàn)敗的日本面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)困境，人民的生活急需救助。1945年12月，日本政府制定了《生活困難者緊急生活援助綱要》，實(shí)行一系列扶貧措施，使當(dāng)時(shí)的貧困狀況得到一定緩解。1946年10月，《生活保護(hù)法》（舊生活保護(hù)法）在《生活困難者緊急生活援助綱要》的基礎(chǔ)上制定并實(shí)施。法律體現(xiàn)了國家承擔(dān)主要責(zé)任、無差別平等、補(bǔ)充性保障等原則，是救助制度法律化的開始。在隨后的1950年5月，日本政府又對(duì)舊生活保護(hù)法進(jìn)行修改，形成了現(xiàn)行的《新生活保護(hù)法》，新法強(qiáng)調(diào)了社會(huì)福利專業(yè)化和具體實(shí)施管理的規(guī)范化，增加了教育救助和住宅救助的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)幫助貧困者自力更生的目的。其后，《新生活保護(hù)法》經(jīng)歷了多次修改，對(duì)最低生活保障的確定標(biāo)準(zhǔn)以及保護(hù)基準(zhǔn)進(jìn)行了改定。
　?。ǘ┤毡旧鐣?huì)救助制度的基本內(nèi)容
　　接受條件：在接受社會(huì)救助之前必須經(jīng)過嚴(yán)格的收入調(diào)查和財(cái)產(chǎn)調(diào)查，原則上只有當(dāng)傾盡所有資產(chǎn)、勞動(dòng)能力和親戚資源后，仍然不能維持最低生活水準(zhǔn)，才能申請(qǐng)生活保護(hù)。
　　內(nèi)容：日本社會(huì)救濟(jì)由8個(gè)部分組成，包括生活補(bǔ)助、住宅補(bǔ)助、教育補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助、分娩補(bǔ)助、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、喪葬補(bǔ)助、護(hù)理補(bǔ)助。
　　補(bǔ)助發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：以上各種補(bǔ)助的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)分別制定，其中滿足日常衣食住行等需要的生活扶助額的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，采用與一般國民的消費(fèi)動(dòng)向的連動(dòng)做相應(yīng)調(diào)整的水準(zhǔn)均衡方式。
　　扶助費(fèi)金額=最低生活費(fèi)-認(rèn)定收入（其中，最低生活費(fèi)=生活扶助+住宅扶助+教育扶助+護(hù)理扶助+醫(yī)療扶助 認(rèn)定收入=平均月收入-必要經(jīng)費(fèi)的實(shí)際支出-各種減免）
　　管理機(jī)關(guān)：厚生勞動(dòng)省社會(huì)援助局——最高管理機(jī)關(guān)、社會(huì)福祉事務(wù)所——基層機(jī)構(gòu)
　?。ㄈ┤毡旧鐣?huì)救助制度的實(shí)施現(xiàn)狀
　　資料來源：社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)年報(bào)——與社會(huì)救助相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一覽
　　二、日本社會(huì)保障財(cái)政體制
　?。ㄒ唬┥鐣?huì)保障財(cái)源與給付
　　1.財(cái)源構(gòu)成
　　日本社會(huì)保障的財(cái)源是由保險(xiǎn)費(fèi)、公費(fèi)支出以及其他收入三大部分構(gòu)成。其中，保險(xiǎn)費(fèi)占據(jù)主要份額。我們以2009年的社會(huì)保障財(cái)源的數(shù)據(jù)來說明
　　資料來源：平成21年度 社會(huì)保險(xiǎn)給付費(fèi) ISSN1842-1847
　　2.社會(huì)保障給付費(fèi)的推移
　　日本實(shí)行國民皆保險(xiǎn)，國民皆年金的社會(huì)保障體系，醫(yī)療、年金、介護(hù)保險(xiǎn)占主要比重。隨著日本少子高齡化的到來，以及民眾對(duì)社會(huì)保障水平要求的不斷提高，社會(huì)保障的給付費(fèi)用逐年提高，社會(huì)保障支出占國民所得額的比重也逐年增大。下表數(shù)據(jù)表明了這一趨勢(shì)。
　　資料來源：平成21年度 社會(huì)保障給付費(fèi) ISSN1842-1847
　　平成24年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營的基本態(tài)度（整理所得）
　?。ǘ└骷?jí)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的分配
　　1.社會(huì)保障制度事權(quán)分配
　　由于委托代理關(guān)系的存在，以及各級(jí)政府掌握信息的偏重程度，在社會(huì)保障制度的運(yùn)營上，日本采取的是國家主要負(fù)責(zé)年金、都道府縣主要負(fù)責(zé)醫(yī)療行政、市町村主要負(fù)責(zé)福利救助的事權(quán)分配方式。其中在醫(yī)療、福利領(lǐng)域，民間主體也發(fā)揮了較大作用。
　　2.日本財(cái)稅管理體制
　　日本實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，各級(jí)財(cái)政只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)，預(yù)決算由本級(jí)政府審批，各級(jí)政府獨(dú)立征稅的財(cái)稅管理體制。國家財(cái)政由中央財(cái)政和地方財(cái)政組成，都道府縣和市町村的財(cái)政統(tǒng)稱為地方財(cái)政。在劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，將稅收劃分為中央稅，地方稅和共享稅，中央財(cái)政集中稅收的70%左右。
　　3.社會(huì)保障領(lǐng)域各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)有效平衡
　　根據(jù)公共財(cái)政理論中的對(duì)稱性原則，政府財(cái)權(quán)、事權(quán)需要達(dá)到有效平衡，中央政府和地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度必不可少。在日本，中央政府通過三種方式對(duì)地方政府實(shí)行補(bǔ)助：地方交付稅、地方讓與稅、國庫支付金，地方政府向中央政府的轉(zhuǎn)移同樣存在，但是數(shù)額很小。具體到社會(huì)保障領(lǐng)域，中央主要是通過國庫支付金來實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移，且關(guān)于社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付占國庫支付金的主要部分，可細(xì)分為社會(huì)救助負(fù)擔(dān)金、兒童保護(hù)費(fèi)負(fù)擔(dān)金、殘疾人自立支援負(fù)擔(dān)金，兒童津貼交付金等。
　　三、日本社會(huì)救助財(cái)政責(zé)任分配——中央和地方政府分擔(dān)模式
　?。ㄒ唬├碚摶A(chǔ)
　　上文已經(jīng)提過，公共財(cái)政認(rèn)為，中央與地方財(cái)政間社會(huì)救助事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分要遵循對(duì)稱性原則，即各級(jí)政府的社會(huì)救助權(quán)責(zé)要對(duì)稱，社會(huì)救助收支劃分和權(quán)責(zé)劃分要對(duì)稱。
　　政府間社會(huì)救助職責(zé)劃分有集權(quán)和分權(quán)兩種形式。主流的財(cái)政學(xué)理論認(rèn)為，由于地區(qū)之間的差別性和流動(dòng)性，包括社會(huì)救助在內(nèi)的收入再分配職能應(yīng)該主要采取集權(quán)形式，由中央政府承擔(dān)。不過該論斷收到理論和實(shí)踐的多方挑戰(zhàn)。理論上，波利(Pauly)、特里西(Tresch)、鮑德威(Boadway)、約翰遜(Johnson)和休厄爾 (SeweU)等不少學(xué)者對(duì)此持不同觀點(diǎn)。但挑戰(zhàn)更多的來自于西方國家的福利分權(quán)化改革實(shí)踐。財(cái)政分權(quán)的代表人物奧茨認(rèn)為，在一個(gè)信息不完全的體系中，由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用衿煤唾Y源條件更了解，就可能尋找到和地方相適應(yīng)的制度安排。因此，關(guān)于收入再分配職能是屬于中央還是地方，目前尚無定論，取決于各國國情。
　　其次，中央和地方社會(huì)救助事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分也應(yīng)該是對(duì)稱的。各級(jí)政府應(yīng)該擁有與自身支出責(zé)任相一致的社會(huì)救助收入籌資能力。集權(quán)化的社會(huì)救助職責(zé)和集權(quán)化的稅制安排總體上是對(duì)稱的，但分權(quán)化的社會(huì)救助職責(zé)和集權(quán)化的稅制安排就不對(duì)稱，這就會(huì)導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡，此時(shí)就需要改變財(cái)權(quán)的分配。一般有兩種方式來調(diào)整：一是增加地方政府的稅收自主權(quán)，二是通過轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)匹配。從各國財(cái)政關(guān)系的實(shí)踐來看，沒有一個(gè)國家的下級(jí)政府擁有與事權(quán)相匹配的稅收自主權(quán)，因此，通過轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的平衡的方式更加理想。
　?。ǘ?shí)踐經(jīng)驗(yàn)
　　日本實(shí)行的是中央的地方政府分擔(dān)的社會(huì)救助財(cái)政責(zé)任模式。厚生勞動(dòng)省社會(huì)援助局是最高管理機(jī)關(guān)，而真正負(fù)責(zé)審核和執(zhí)行的機(jī)構(gòu)是社會(huì)福祉事務(wù)所，社會(huì)救濟(jì)制度主要靠市町村進(jìn)行運(yùn)作。與本文第二部分社會(huì)保障財(cái)政制度相對(duì)應(yīng)，日本社會(huì)救助制度平衡財(cái)權(quán)和事權(quán)的正是國庫支付金中的社會(huì)救助負(fù)擔(dān)金。其中中央政府向地方轉(zhuǎn)移約75%的救濟(jì)資金，地方政府相應(yīng)從地方財(cái)政中配套其余的25%。
　　資料來源：財(cái)務(wù)省財(cái)務(wù)政策研究所《財(cái)政金融統(tǒng)計(jì)月報(bào)》 厚生勞動(dòng)省社會(huì)援助局 總務(wù)省自治財(cái)政局財(cái)政科《地方財(cái)政計(jì)劃》 （整理所得）
　?。ㄈ┪磥砀母铩鐣?huì)保障與稅制一體化改革
　　日本國會(huì)眾議院全體會(huì)議于2012年6月21日下午表決通過了以提高消費(fèi)稅率為主的社會(huì)保障與稅制一體化改革相關(guān)法案。2012年2月，日本政府確定了以提高消費(fèi)稅率為主的社會(huì)保障與稅制一體化改革大綱。大綱主要內(nèi)容是分別在2014年4月和2015年10月將現(xiàn)行5%的消費(fèi)稅率提高到8%和10%，消費(fèi)稅收全部用于支付養(yǎng)老金、醫(yī)療費(fèi)等社會(huì)保障費(fèi)用。如今，日本稅收支出的一半都用于投放社會(huì)保障，而國家及地方長(zhǎng)期債務(wù)結(jié)余預(yù)計(jì)于2012年末達(dá)到GDP的196%。這樣下去，國內(nèi)外對(duì)于日本債務(wù)市場(chǎng)的信任將缺失。如果繼續(xù)通過利率的提高來解決問題的話，財(cái)政不久將陷入危機(jī)。通過消費(fèi)稅的提高健全財(cái)政有其必要性。
　　改革具體到社會(huì)救助領(lǐng)域，關(guān)于資金來源方面最重要的爭(zhēng)論點(diǎn)是來自地方自治體的救助資金應(yīng)該由國庫全額負(fù)擔(dān)的意見。關(guān)于這個(gè)話題需要結(jié)合社會(huì)保障與稅制一體化改革的進(jìn)程以及日本社會(huì)救助實(shí)施的具體情況來加以探討。
　　參考文獻(xiàn)：
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