摘 要： 新中國成立以來，我國老年社會保障問題日益受到重視，經(jīng)過半個多世紀的曲折發(fā)展，老年社會保障體系已逐步確立和完善。城鎮(zhèn)老年社會保障問題一直是國家和社會關注的熱點，鑒于我國城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)狀和當前我國老年社會保障制度城鄉(xiāng)并非一體的現(xiàn)實安排，本文從基本養(yǎng)老保險和社會救助兩個方面對新中國成立以來我國城鎮(zhèn)老年社會保障制度進行了梳理。

關鍵詞： 新中國 城鎮(zhèn)老年社會保障 發(fā)展歷程

本文所言老年社會保障是指國家和社會對喪失勞動能力或退出勞動領域后的老年人的基本生活保障而實施的相關制度安排，主要包括醫(yī)療、經(jīng)濟和社會保護等方面的社會救助和保護。因為包括老年社會保障制度在內(nèi)的社會保障制度是以經(jīng)濟手段來達到社會和政治目的的制度安排，所以每個時期的社會保障制度安排與實施都要受同時期經(jīng)濟、社會和政治等各方面的影響，這就導致社會保障制度的發(fā)展具有明顯的時代特色，新中國成立六十多年來的跌宕起伏也造就社會保障制度在曲折中的前進發(fā)展。當前我國的老年社會保障制度是建立在新中國成立以來實施的一系列老年社會保障制度的基礎之上，是在總結其經(jīng)驗教訓的基礎上逐步建立和完善起來的。因此，在人口老齡化背景下，在我國老年社會保障制度還存在缺陷的情況下，回顧梳理新中國成立以來的老年社會保障制度發(fā)展歷程，反思目前的老年社會保障制度安排具有理論價值和現(xiàn)實意義。

鑒于我國城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)狀和當前我國老年社會保障制度城鄉(xiāng)并非一體的現(xiàn)實安排，而城鎮(zhèn)老年社會保障問題一直是國家和社會關注的熱點，本文將從城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和城市居民最低生活保障三個方面對新中國成立以來我國城鎮(zhèn)老年社會保障制度進行梳理。

新中國的老年社會保障制度是從城鎮(zhèn)發(fā)展起來的，很長一段時間以來是以企業(yè)職工和機關事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險為重點的，針對老年人的社會救助并沒有一個完善的體系，城鎮(zhèn)其他群體的社會養(yǎng)老保險制度也起步較晚。

一、新中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的歷程

1.1951—1978年：起步初建階段

1951年由政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》開啟了新中國社會保障事業(yè)的新篇章，是新中國成立以來在社會保障制度方面頒布的第一個專門性法規(guī)，它初步確立了包括養(yǎng)老在內(nèi)的針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工的多項福利待遇；1953年政務院通過了《關于中華人民共和國勞動保險條例若干修正的決定》，擴大勞動保險的實施范圍，但其對象還是僅限于國營企業(yè)和一部分集體企業(yè)的職工，直到1956年其實施范圍才進一步擴大至外貿(mào)、商業(yè)等13個部門和產(chǎn)業(yè)。1952年中央政府人事部頒布《各級政府工作人員退休處理暫行辦法》，1955年國務院分別頒布《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》、《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》等一系列法規(guī)，明確規(guī)定國家機關、事業(yè)單位工作人員的退休待遇。1958年國務院頒布《關于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》，將機關事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工的退休養(yǎng)老保險進行了統(tǒng)一化規(guī)定。1966年頒布針對集體所有制企業(yè)職工退休養(yǎng)老問題的《關于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退職暫行辦法》和《關于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退休統(tǒng)籌暫行辦法》。

1966—1976年的“文化大革命”時期，我國正常的退休制度難以為繼，企業(yè)的退休、退職工作基本處于停滯狀態(tài)。1969年頒發(fā)的《關于國營企業(yè)財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》規(guī)定企業(yè)的勞保開支在營業(yè)外列支，這意味著企業(yè)職工的退休養(yǎng)老問題全部由其所在單位負責，使原來規(guī)定實施的勞動保險喪失統(tǒng)籌調(diào)劑機制，演變?yōu)榉忾]運行的企業(yè)保障。

1976年“文化大革命”結束后，國家政府致力于恢復遭到嚴重破壞的退休、退職制度和包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障制度，頒布許多相關政策法規(guī)，如《關于工人退休、退職的暫行辦法》、《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》等。

這一時期在城鎮(zhèn)確立起來的針對企業(yè)職工和機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保障制度中，個人不需繳納養(yǎng)老保險費，前者所需經(jīng)費來源于企業(yè)生產(chǎn)收益并在營業(yè)外列支，后者所需經(jīng)費則由國家財政予以撥款，具有實施范圍小、單位負責、國家包辦、封閉運行的特征，這實際上即是典型的“國家—單位保障型”養(yǎng)老保障制度。

2.1978—1997年：改革探索階段

1978年改革開放的最初幾年，國家和政府致力于恢復和重建在“文化大革命”中遭到破壞的退休、退職制度，直至1984年在全國范圍內(nèi)開始了國營企業(yè)職工退休費用社會統(tǒng)籌的試點，拉開了我國養(yǎng)老保險制度改革的帷幕。1986年由國務院頒布的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》決定對新進員工一律實行勞動合同制，勞動合同制工人的養(yǎng)老保險費用實行社會統(tǒng)籌，并由企業(yè)和工人共同負擔，國家只是在退休金收不抵支時予以補貼。1986—1988年，國務院又批準鐵路、郵電等5個部門實行養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌。1991年國務院頒布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，對企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革做出全面的調(diào)整：提出構建社會基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險及個人儲蓄養(yǎng)老保險相結合的多層次的養(yǎng)老保險體系；養(yǎng)老保險費由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔；實行社會統(tǒng)籌和部分積累相結合的籌資模式；統(tǒng)籌層次由縣市起步、逐步向省級過渡，最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌；由勞動部門負責管理企業(yè)職工的養(yǎng)老保險工作。1993年8月國務院頒布《國家公務員暫行條例》，對公務員的退休審批、退休待遇等做出詳細規(guī)定。1993年10月國務院發(fā)布《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌問題的批復》，至此，我國實行養(yǎng)老保險行業(yè)統(tǒng)籌的部門已增加至11個。1993年11月十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基金籌集模式，并提出建立統(tǒng)一的社會保險管理機構。針對機關工作人員的工資制度和退休金制度問題，1993年12月國務院、1994年1月人事部分別下發(fā)文件，詳細規(guī)定公務員退休金的計發(fā)辦法。1995年國務院頒發(fā)《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，并附帶公布社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的兩個具體實施辦法，允許地方根據(jù)本地實際加以選擇改造實施，但這導致各地制度非常不統(tǒng)一、效率低下，于是1997年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，統(tǒng)一養(yǎng)老金繳費費率和計發(fā)辦法，建立個人賬戶，并將基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍擴大至城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。

改革開放后十年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革首先是作為國有企業(yè)改革的配套措施而發(fā)生，但隨著社會的發(fā)展，養(yǎng)老保險的重要性日益凸顯，已不單單是國企改革的配套，而是一項事關人民福祉的民生工程，因此，這一階段的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革是在摸索中前進、在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上逐步確立適合中國國情的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度。

3.1997年至今：調(diào)整完善階段

截至1997年，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的框架已基本確立，但是還不夠健全，還需要進一步調(diào)整完善。1998年成立勞動和社會保障部，實現(xiàn)社會保險行政管理的統(tǒng)一化。1999年國務院頒布《社會保險費征繳暫行條例》，2000年國務院頒發(fā)《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，重點是對“統(tǒng)帳模式”進行修訂，并于2001年7月正式在遼寧省進行試點，2004年推廣至吉林、黑龍江。在此基礎上，2005年國務院頒發(fā)《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度進行多方面補充和調(diào)整，極大地推動該制度的發(fā)展，同年《中華人民共和國公務員法》通過，指明公務員退休經(jīng)費列入財政預算。2007年，針對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的做實個人賬戶和省級統(tǒng)籌問題，有關部門做出規(guī)定。2008年將原人事部、勞動和社會保障部重組為人力資源和社會保障部，負責城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險事務，同年，《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》通過，在上海、山西等5地進行試點改革。2009年財政部、人力資源和社會保障部頒發(fā)《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，對包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人員的基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題做出政策上的統(tǒng)一規(guī)定。2010年10月《中華人民共和國社會保險法》頒布，并于2011年7月1日正式實施，這是新中國成立以來社會保障方面第一部綜合性、以法命名的法律。

縱觀這一時期，針對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險方面的調(diào)整和改革比較多，在1997年確立的框架基礎上，就具體的籌資模式、統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)、基金管理等做出詳細的規(guī)定，使企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度日趨完善。相比之下，針對國家機關、事業(yè)單位養(yǎng)老金制度的改革就顯得比較緩慢，基本上還是繼承傳統(tǒng)的由國家負責的退休金制度。隨著社會的發(fā)展，公務員與企業(yè)職工在養(yǎng)老待遇方面的差距日益顯現(xiàn)，這也引發(fā)了社會不公等問題，因此，針對機關、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革也更加迫切。

二、新中國城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保險的變遷

新中國成立之初，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，城市人口幾乎全被分屬于某個企業(yè)，城鄉(xiāng)之間的人口遷移流動也不頻繁，因此，當時的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基本上包含了城市的絕大部分人口。但改革開放之后，實行市場經(jīng)濟體制，伴隨著國有企業(yè)改革和城鄉(xiāng)之間流動壁壘的弱化，就業(yè)形式多樣化，城市出現(xiàn)大批下崗失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員和進城務工人員，這類群體的社會養(yǎng)老保險權益直到20世紀末才被提上日程。

1997年國務院頒布《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，對城鎮(zhèn)個體勞動者參加基本養(yǎng)老保險制度做出規(guī)定，但其繳費比例和待遇水平由省、自治區(qū)和直轄市人民政府自主確定。2001年勞動和社會保障部頒發(fā)《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》，對城鎮(zhèn)個體工商戶等自謀職業(yè)者及靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險的繳費標準、繳費時間、領取條件等方面進一步作出規(guī)定。2005年國務院出臺《關于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確提出城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶及靈活就業(yè)人員都應參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并進一步明確該類群體參加養(yǎng)老保險的實施辦法。

因為農(nóng)民工這一群體具有人戶分離、流動性大、職業(yè)不固定等特殊性，所以我國一直未能制定針對農(nóng)民工的統(tǒng)一的、專門的養(yǎng)老保險制度。2006年國務院發(fā)布《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，2009年國務院相繼頒布《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，針對農(nóng)民工的就業(yè)特點，按照“低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移和能銜接”的要求，制定農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的具體辦法，“兩個辦法”的出臺為農(nóng)民工參保提供了基本的法制保障，為農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)提供了依據(jù)，很大程度上緩解了農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險所面臨的困境。

2011年國務院頒布《關于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，并于2011年7月1日啟動試點工作，規(guī)定“年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險”，并建議“有條件的地方，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險應與新農(nóng)保合并實施。其他地方應積極創(chuàng)造條件將兩項制度合并實施”，這一文件的頒布是逐步實現(xiàn)社會基本養(yǎng)老保險全覆蓋、實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度整合的關鍵。

縱觀針對城鎮(zhèn)居民的基本養(yǎng)老保險，發(fā)現(xiàn)雖然其起步較晚，但是因為我國在探索改革構建城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險方面積累了豐富的經(jīng)驗教訓，并最終形成了適合中國國情的社會基本養(yǎng)老保險模式，所以城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險在此基礎上發(fā)展比較快。

三、新中國城鎮(zhèn)老年社會救助制度的變遷

社會救助是社會保障制度體系的重要組成部分，老年社會救助是國家和社會為保障老年群體的最低生活水平而對符合條件者無償給予物質(zhì)、金錢或其他形式幫助的制度安排。由于我國特殊的國情，在建國初期的計劃經(jīng)濟體制下，城鎮(zhèn)的貧困問題并不顯著，因此，20世紀90年代中期以前，我國的社會救助制度主要是在農(nóng)村實施，城鎮(zhèn)救助對象則是“無依無靠、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人的孤寡老人、孤兒及部分特殊對象，凡有單位的城市居民及其家庭均不在政府救助的范圍”。改革開放后，國有企業(yè)改革，市場經(jīng)濟體制得以確立，城鎮(zhèn)出現(xiàn)新的貧困人群，其中包括下崗失業(yè)人員和部分喪失收入的退休人員，原有的狹隘的救助制度難以適應社會發(fā)展的需要。在此背景下，到20世紀90年代中期以后，針對這類弱勢群體的城市居民最低生活保障制度才得以發(fā)展。

上海市在1993年最先建立城市居民最低生活保障制度，1997年國務院發(fā)出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，在全國范圍內(nèi)推行城市居民最低生活保障制度。1999年國務院再次頒發(fā)《城市居民最低生活保障條例》，規(guī)定“對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，批準其按照當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴嗜~享受”，這一條例的出臺提升了該制度的法律層次，也標志著我國城市居民最低生活保障制度趨于定型、走向成熟。

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