在各類安居工程或保障房建設(shè)中，工礦棚戶區(qū)改造是最不適于商業(yè)性開發(fā)的一類。在絕大多數(shù)這類棚戶區(qū)改造中，商業(yè)主導(dǎo)的路子基本上行不通，政府主導(dǎo)改造因而成為主流選項。在財政和政策性金融資源不足或難以大幅投入的條件下，有效策略是政府主導(dǎo)，即建立適當(dāng)?shù)恼呒瞽h(huán)境引導(dǎo)商業(yè)性資金參與到棚戶區(qū)改造中。在適當(dāng)?shù)恼呒钕?，商業(yè)性資金參與棚戶區(qū)改造的模式有三種：一是信貸參與；二是參與企業(yè)自籌；三是債券融資。以下結(jié)合遼寧省棚戶區(qū)改造案例進(jìn)行具體分析。
　　政策激勵下的信貸參與
　　所謂適當(dāng)政策激勵下的信貸參與，簡而言之就是如果一種政策設(shè)計可以彌補棚戶區(qū)改造中的信用缺陷，有效降低商業(yè)信貸參與的風(fēng)險，商業(yè)信貸就會有足夠的激勵對棚戶區(qū)改造提供信用支持。
　　工礦棚戶區(qū)改造中的信用缺陷首先源自其作為保障房的一些特點所引致的信用風(fēng)險因素。主要表現(xiàn)在建設(shè)、配售和消費三方面。其中在建設(shè)、配售環(huán)節(jié)主要風(fēng)險因素包括：保障房缺乏商品房的預(yù)售制，而且建成后在配置環(huán)節(jié)滯留時間過長，相當(dāng)一段時間不能轉(zhuǎn)換為有效需求；配套資金能否及時到位存在不確定性；配套工程能否及時配建存在不確定性；保障房位置距中心區(qū)過于偏遠(yuǎn)，或質(zhì)量存在隱患，給居住者帶來各方面的不便，影響到認(rèn)購，導(dǎo)致已經(jīng)建成的保障房遲遲分配不下去；商品房配建保障房項目中存在信貸資金挪騰。所有這些問題導(dǎo)致，保障房建設(shè)不能及時有效回籠資金，相關(guān)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款因此暴露于風(fēng)險之中。在消費融資環(huán)節(jié)的信用風(fēng)險則主要表現(xiàn)在：由于保障對象一般收入水平低，IHSdS2zUM1fFzzWncENVWC1zpc/fgZeBmVT1kcqSQns=信用償付能力缺乏，其中多數(shù)人基本沒有信用記錄，因而這部分人群基本不具備信貸條件，商業(yè)性信貸參與支持保障房消費的風(fēng)險大，拖欠和違約的概率高。
　　作為保障房中商業(yè)開發(fā)價值最低的工礦棚戶區(qū)，其信用缺陷則更為突出。如以筆者調(diào)查，遼寧省工礦棚戶區(qū)在這方面的突出信用問題表現(xiàn)在：其一，工礦棚戶區(qū)的地理位置普遍處于偏遠(yuǎn)地帶，空間劣勢尤為明顯，商業(yè)開發(fā)價值幾近為零；其二，棚戶區(qū)改造后的住房中的絕大部分是免費分配給原棚戶區(qū)居民，幾乎無法通過出售所建房屋償付信用貸款，棚戶區(qū)改造在經(jīng)濟(jì)上連成本都收不回，更不用說收益。由此，商業(yè)性資金參與支持工礦棚戶區(qū)改造，面臨較大的信用障礙。
　　由此，激勵商業(yè)信貸參與支持工礦棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵是對棚戶區(qū)改造中的信用缺陷進(jìn)行信用增級，并使其信用滿足商業(yè)性信貸的基本條件。顯然，商業(yè)機(jī)構(gòu)是不會涉足該領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)必須擔(dān)此職責(zé)。具體的政策選項有：⑴提供一定比例的財政投入，這就如同在商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)中要求房地產(chǎn)企業(yè)在尋求商業(yè)信貸以前，先持有一定比例的自有資金，這樣才能撬動相應(yīng)比例的商業(yè)貸款。如果房地產(chǎn)企業(yè)遭遇損失，首先傷及的是自有資金，然后才是商業(yè)貸款，就此而言，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的自有資金事實上起了對商業(yè)貸款增信的作用。財政投入發(fā)揮的作用與此類似。⑵財政擔(dān)保＋政府融資平臺專項貸款。盡管2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》制止地方政府以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接或間接形式，為融資平臺公司的融資行為提供擔(dān)保，但其他相關(guān)文件（如發(fā)改委2011年6月《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》）實際上對用于保障房建設(shè)的政府融資平臺的融資行為網(wǎng)開一面，相應(yīng)的地方政府財政擔(dān)保此類信用就必須作為保留選項。就棚戶區(qū)改造而言，“財政擔(dān)保＋政府融資平臺專項貸款”即棚戶區(qū)改造所需的商業(yè)資金在提供財政擔(dān)保、并作出明確償付規(guī)劃的條件下，由地方政府融資平臺向商業(yè)銀行申請專項用于棚戶區(qū)改造的貸款，此貸款賬戶單立且?？顚Ｓ?。此設(shè)計就如同房地產(chǎn)商具有了一定比例的自有資金后，在向商業(yè)銀行申請貸款時仍然需要將相關(guān)土地作抵押，同時以房產(chǎn)經(jīng)營收入作為償付來源。所不同的是，由于工礦棚戶區(qū)改造幾乎沒有經(jīng)濟(jì)回報，相應(yīng)的商業(yè)貸款不可能用棚戶區(qū)改造收入作為償付來源，而是以政府的其他收入，諸如土地出讓凈收益、一般預(yù)算財政收入等作為償付來源。⑶政策性金融擔(dān)保＋政府融資平臺專項貸款。此設(shè)計與⑵的不同之處在于，對棚戶區(qū)改造之商業(yè)性貸款的增信不是依靠財政擔(dān)保而是通過政府設(shè)立政策性增信機(jī)構(gòu)，如政策性擔(dān)?；?、政策性保險機(jī)構(gòu)等對工礦棚戶區(qū)改造的商業(yè)性貸款進(jìn)行擔(dān)?；虮ｋU。政策性增新機(jī)構(gòu)可單立，也可借助已有的國有保險機(jī)構(gòu)分設(shè)此類業(yè)務(wù)以擔(dān)此任。以上三個政策選項各有特點，選項⑴的優(yōu)點在于政府直接投入資金，不足在于無法全面覆蓋商業(yè)資金風(fēng)險。選項⑵和⑶雖能覆蓋商業(yè)性資金的風(fēng)險但由于回報率低，不一定能足額籌集所需資金。三個選項之間的選擇性組合是一種更優(yōu)的政策安排，顯然，無論是⑴＋⑵組合還是⑴＋⑶組合均能形成有效的政策激勵，促成商業(yè)性信貸對工礦棚戶區(qū)改造的支持。
　　據(jù)筆者調(diào)查，遼寧省工礦棚戶區(qū)改造中的大部分政策組合表現(xiàn)為⑴＋⑵。首先，在2005～2011年的棚戶區(qū)改造中，借助于中央財政、省級和地市級財政補貼，財政投入規(guī)模在總資金來源中的占比達(dá)到約30%，該比例與國內(nèi)銀行對商業(yè)房地產(chǎn)企業(yè)申請商業(yè)信貸所要求的自有資金比較接近；其次，綜合遼寧省及其各地市提供的數(shù)據(jù)資料，遼寧省工礦棚戶區(qū)改造中使用了相當(dāng)數(shù)量的商業(yè)性貸款，這些貸款實際上用財政收入作擔(dān)保，同時將土地轉(zhuǎn)讓金、財政收入作為還款來源（見表1）。
　　結(jié)合遼寧省的實踐，政策激勵下的信貸參與模式的優(yōu)點在于：第一，商業(yè)信貸的參與以一定比例的財政投入和具有一級信用的政府財政擔(dān)保的增信為基礎(chǔ)，并以財政收入和土地出讓金作為主要的償付資金來源，基本上無信用損失之憂。因而該模式對商業(yè)信貸的激勵較為充分。第二，由政府融資平臺作為專項貸款項目進(jìn)行運作，?？顚Ｓ?，并借助嚴(yán)格的規(guī)范和流程劃撥使用，避免了可能的挪用和濫用，也隔離了融資平臺其他債務(wù)風(fēng)險。不足之處在于：由于財政既扮演擔(dān)保又負(fù)有直接還款責(zé)任，難免存在財政壓力，事實上遼寧省的個別地市已經(jīng)出現(xiàn)延遲還款問題；在房地產(chǎn)業(yè)遭遇緊縮的宏觀環(huán)境條件下，政府土地出讓收入可能出現(xiàn)大幅收縮，從而對按期信貸償付形成潛在風(fēng)險。以筆者掌握的資料，遼寧省下轄部分地市在對信用貸款的償付安排上存在對土地收益的較強(qiáng)依賴，在目前國家持續(xù)緊縮的房地產(chǎn)政策背景下，這樣的安排難免釀成相應(yīng)的償付風(fēng)險。
　　政策激勵下的參與企業(yè)自籌
　　適當(dāng)政策激勵的另一個方向即促成商業(yè)企業(yè)參與工礦棚戶區(qū)改造，并且參與企業(yè)自籌解決資金來源問題。如同適當(dāng)政策激勵下的商業(yè)信貸參與一樣，政府要實現(xiàn)激勵商業(yè)企業(yè)參與工礦棚戶區(qū)改造的目標(biāo)，焦點在于通過適當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計使得房地產(chǎn)企業(yè)可以平衡參與棚戶區(qū)改造所受的經(jīng)濟(jì)損失，甚至還可以獲得一定的正收益。
　　這樣一種思路相對于前述商業(yè)信貸參與思路，似乎更容易理解。這實際上類似于流行的商業(yè)開發(fā)中配建保障房的模式，該模式無論是從國際經(jīng)驗還是國內(nèi)實踐的角度均已有大量案例可查。不同之處主要表現(xiàn)在兩點：其一是商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)配建安居房的案例，在空間上表現(xiàn)為同一個開發(fā)或建設(shè)區(qū)域，在項目運作上也屬于同一項目。但就工礦棚戶區(qū)改造而言，由于工礦棚戶區(qū)改造項目幾無商業(yè)價值，不可能在棚戶區(qū)改造中的同一區(qū)域內(nèi)進(jìn)行商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)，因而也就不可能在同一區(qū)域內(nèi)將商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)和棚戶區(qū)改造組合為一個項目進(jìn)行運作。其二是一般的保障房建設(shè)，在正常情況下至少可以回收建設(shè)成本，甚至略有盈利，但工礦棚戶區(qū)改造因其特有的住房分配方式導(dǎo)致無法收回成本，更談不上盈利?；诖藘牲c差異，套用已有的商業(yè)開發(fā)中配建安居房的經(jīng)驗將無法操作。
　　一種變通的辦法是，對項目和空間進(jìn)行分離，即通過其他空間內(nèi)的其他項目的商業(yè)開發(fā)及其收益來覆蓋參與工礦棚戶區(qū)改造所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，甚至還有額外剩余性收益。此法表現(xiàn)在政策思路上：一是在棚戶區(qū)改造項目中，通過一定比例的財政資金投入和一系列政策減免的方式盡最大限度降低參與企業(yè)的成本支出，財政投入的比例依據(jù)具體項目和參與企業(yè)的實力而定，政策減免的范圍包括土地出讓金減免、管理稅費減免等。二是對參與棚戶區(qū)改造的房地產(chǎn)企業(yè)給予在商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項目上的優(yōu)惠政策，具體可包括兩方面。首先是在政府投資的開發(fā)項目中，參與棚戶區(qū)改造項目的企業(yè)在同樣的競標(biāo)條件下優(yōu)先獲得中標(biāo)機(jī)會；在多企業(yè)同時中標(biāo)并共同參與政府投資的建設(shè)項目條件下，參與棚戶區(qū)改造項目的企業(yè)獲得更大的承建份額。其次是對于商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)項目，政府借助其獨有的土地一級轉(zhuǎn)讓權(quán)，在綜合競標(biāo)條件中，將參與棚戶區(qū)改造項目作為一個重要因子并賦予較高權(quán)重。
　　遼寧省的部分棚戶區(qū)改造中的部分項目運用的就是此種方法。以筆者所掌握的資料，參與棚戶區(qū)改造的企業(yè)都有機(jī)會獲得政府投資的建設(shè)項目或者在商業(yè)房地產(chǎn)的競爭中勝出。至于究竟需要多大規(guī)模的商業(yè)房地產(chǎn)項目才能平衡其在棚戶區(qū)改造中的成本支出，遼寧省住建廳提供了一個頗有價值的測算方法。該方法假定所有的棚戶區(qū)改造都采用此類模式，由此測算的規(guī)模大約是棚戶區(qū)改造面積的3.4倍，即每參與1平方米棚戶區(qū)改造的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或建筑企業(yè)需要獲得3.4平方米的商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)或承建項目才能覆蓋其在棚戶區(qū)改造中所支出的成本。
　　結(jié)合遼寧省的實踐，“政策激勵下的參與企業(yè)自籌”模式的優(yōu)點在于，政策留給商業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠空間大，商業(yè)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造的動力較為充分，可有效促動商業(yè)企業(yè)積極參與到棚戶區(qū)改造中，從而在有限的財政條件下，最大化實現(xiàn)安居工程的目標(biāo)。不足之處在于，在房地產(chǎn)業(yè)下行周期中，由于商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)的風(fēng)險加大，商業(yè)企業(yè)的收益預(yù)期下降，參與棚戶區(qū)改造的動力相應(yīng)弱化。
　　政策激勵下的債券融資
　　適當(dāng)政策激勵的第三個方向即促成棚戶區(qū)改造通過債券融資途徑獲得資金。此種路徑也是包括前述發(fā)改委通知性文件所允許的，所不同的是發(fā)改委通知只是允許“進(jìn)行規(guī)范后繼續(xù)保留的投融資平臺公司申請發(fā)行企業(yè)債券，募集資金應(yīng)優(yōu)先用于各地保障性住房建設(shè)”，還允許“符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業(yè)，通過發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行保障性住房項目融資”，但并沒有明確提出發(fā)行專項用于保障房建設(shè)的專項債券。這樣的規(guī)定難免會給政府融資平臺留下違規(guī)空間，即挪用以保障房建設(shè)名義籌集的資金到其他盈利性項目，因此專項債券應(yīng)該是一種更優(yōu)的選項。
　　就工礦棚戶區(qū)而言，具體運作思路是地方政府融資平臺依靠政府信用向社會發(fā)行專項用于工礦棚戶區(qū)改造的債券，債權(quán)償付由財政擔(dān)保。此即所謂“財政擔(dān)保＋債券融資”模式，與“財政擔(dān)保＋政府融資平臺專項貸款”模式相比，該模式間的主要優(yōu)點：一是融資成本低，原因則是該類債券以政府信用為背景，其價格高于存款利息但低于貸款利息；二是資金募集范圍大，即向企業(yè)、政府和居民個人公開直接募集，從而以市場化的方式有效動員社會資金參與工礦棚戶區(qū)改造。不足之處在于，在金融資產(chǎn)市場日益多元化的條件下，盡管此類專項債券收益高于存款收益，但由于存款利息已從2008年10月9日期免征所得稅，而依據(jù)目前已有的法律法規(guī)文件，此類專項債券的利息所得稅難免，所以其相對于存款利息的比較收益是否足以吸引社會資金參與，具有一定的不確定性。因此，有效利用該模式還需要國家出臺相關(guān)的政策文件，對專項用于包括工礦棚戶區(qū)改造在內(nèi)的保障房建設(shè)的債券融資免征投資者利息所得稅。
　　就遼寧省的棚戶區(qū)改造而言，在筆者的調(diào)查中還沒有見到債券融資的案例，主要原因應(yīng)該是，在2005～2008年大規(guī)模棚戶區(qū)改造期間，國家尚無相關(guān)的政策環(huán)境，事實上國家政策層面嘗試保障房建設(shè)的債券融資模式只是近兩年的事情。另外一個原因可能是遼寧省有效借助前兩種融資模式籌集到了棚戶區(qū)改造所需資金。但棚戶區(qū)改造不僅僅是住房改造問題，更重要的是棚戶區(qū)居民各方面生活條件全面改善的問題。參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，低收入居民社區(qū)居住條件改善后，為進(jìn)一步提升社區(qū)居民的生活水平，不少案例是通過發(fā)行各類具有地方政府信用背景的債券，例如美國的產(chǎn)業(yè)收入債券和稅收增額融資、英國的城市發(fā)展基金等。因此，債券融資是工礦棚戶區(qū)可持續(xù)改造不可或缺的資金募集途徑。
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