為應(yīng)對(duì)2008年國際金融危機(jī)對(duì)自身經(jīng)濟(jì)造成的沖擊,大部分國家和地區(qū)都推出了積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策,以抑制經(jīng)濟(jì)下滑。然而,這些政策雖然在一定程度上穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)金融形勢,抑制了危機(jī)的擴(kuò)散和蔓延,卻為自身財(cái)政增加了不少負(fù)擔(dān),各國和地區(qū)普遍呈現(xiàn)出財(cái)政支出增加、財(cái)政赤字顯現(xiàn)、政府債務(wù)規(guī)模放大等現(xiàn)象,為主權(quán)債務(wù)問題爆發(fā)埋下了隱患。
不僅在“歐豬五國”
2009年末,由標(biāo)普、穆迪、惠譽(yù)三大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)相繼下調(diào)主權(quán)信用評(píng)級(jí)引發(fā)的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī),迅速蔓延至了愛爾蘭、葡萄牙、意大利和西班牙,由單一國家債務(wù)危機(jī)演變?yōu)檎麄€(gè)歐元區(qū)債務(wù)危機(jī),進(jìn)而造成歐洲乃至整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇之陰霾。然而,主權(quán)債務(wù)問題不僅存在于“歐豬五國”和歐元區(qū),也成為其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體越來越不可忽視的一大問題。
歐盟已是“四面楚歌”。近期,歐債危機(jī)再度發(fā)酵,已從希臘、愛爾蘭等邊緣國家,蔓延至歐元區(qū)第四大經(jīng)濟(jì)體西班牙和第三大經(jīng)濟(jì)體意大利。7月20日,西班牙瓦倫西亞市向剛成立的國家救助基金FLA申請20億歐元救助,占到整個(gè)FLA項(xiàng)目額度的1/9。西班牙《國家報(bào)》同時(shí)報(bào)道,除瓦倫西亞之外,包括西班牙經(jīng)濟(jì)引擎泰羅尼西亞地區(qū)在內(nèi),還有6個(gè)地方政府將向FLA尋求救助。消息發(fā)布后,西班牙債券的信用違約掉期(CDS)飆升至608個(gè)基點(diǎn),西班牙10年期國債收益率連續(xù)幾日高于7%,甚至沖破了7.6%的高位,且5年期國債收益率超過了10年期收益率。短期借貸成本高于長期,表明市場對(duì)西班牙政府違約預(yù)期上升。
7月23日,意大利媒體報(bào)道,包括那不勒斯和巴勒莫在內(nèi)的10個(gè)意大利城市正面臨嚴(yán)重的資金短缺問題,而屬于北部繁榮地區(qū)的熱那亞政府也曾在今年5月,因負(fù)債1億歐元而宣布進(jìn)入財(cái)政緊急狀態(tài),而意大利10年期國債收益率也上升至6.5%附近,逼近此前希臘、葡萄牙、愛爾蘭尋求國際援助時(shí)的國債收益率警戒線——7%。基于對(duì)國債違約的擔(dān)心,歐洲最大的主權(quán)債券清算機(jī)構(gòu)——倫敦清算所集團(tuán)(LCH)——宣布,將自7月24日起上調(diào)交易意大利和西班牙國債的保證金。
由于西班牙和意大利申請全面救助的風(fēng)險(xiǎn)上升,加上希臘獲得國際援助的不確定性增加,歐債危機(jī)前景依然不明。7月23日,穆迪宣布將歐元區(qū)尚擁有AAA最高主權(quán)信用評(píng)級(jí)的德國、荷蘭和盧森堡三國評(píng)級(jí)展望,由穩(wěn)定降至負(fù)面。而此前穆迪已將西班牙主權(quán)信用評(píng)級(jí),下調(diào)至僅好于垃圾級(jí)的Baa3級(jí)別,將意大利主權(quán)信用評(píng)級(jí)下調(diào)至Baa2級(jí),且評(píng)級(jí)展望均為負(fù)面。
美日游走在危機(jī)邊緣。次貸危機(jī)爆發(fā)后,美國政府赤字大幅上升,2010年9月末,美國聯(lián)邦政府債務(wù)余額占GDP比重已達(dá)94%,到2011年6月時(shí)更是高達(dá)14.34萬億美元。2001年之后的十年里,美國聯(lián)邦政府債務(wù)余額增加了8.54萬億美元,增速達(dá)147.24%,美國國債占GDP的比重也從57%提高到接近100%。債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大,使美國參眾議院不得不于2011年8月2日達(dá)成妥協(xié),取消了美國國債14.3萬億美元的規(guī)模上限,允許美國政府多發(fā)2.1萬億美元國債。三天后,標(biāo)準(zhǔn)普爾宣布將美國長期主權(quán)信用評(píng)級(jí)由AAA降至AA+,評(píng)級(jí)展望負(fù)面,美國在歷史上首次失去AAA信用評(píng)級(jí)。根據(jù)美國國會(huì)預(yù)算辦公室(CBO)2012年6月發(fā)布的聯(lián)邦預(yù)算長期前景展望報(bào)告,如果不改變現(xiàn)行政策,美國債務(wù)占GDP比例將在15年內(nèi)超過1946年時(shí)達(dá)到的高點(diǎn)——109%,到2037年時(shí)達(dá)到200%。同樣不容樂觀的是美國的財(cái)政收入情況。2011財(cái)年,美國政府財(cái)政赤字高達(dá)約1.3萬億美元,連續(xù)三個(gè)財(cái)年突破1萬億美元大關(guān)。而美國財(cái)政部最近剛剛公布的一份報(bào)告顯示,今年6月,美國政府月度財(cái)政赤字約為597.4億美元,高于上年同期的430.8億美元。2012財(cái)年前9個(gè)月,美國政府的財(cái)政赤字將共計(jì)約9042.4億美元,再次逼近1萬億美元大關(guān)。
受長期經(jīng)濟(jì)不景氣和大地震后政府支出激增的影響,日本政府債務(wù)情況也同樣嚴(yán)峻。截至2011年底,日本廣義政府債務(wù)總額占GDP之比達(dá)229.8%,在發(fā)達(dá)國家中位居首位。據(jù)IMF估計(jì),這一比重在2013年底將進(jìn)一步攀升至241.1%。從凈債務(wù)規(guī)模來看,2011年底的日本政府凈債務(wù)占GDP比重也高達(dá)126.6%,僅次于歐債危機(jī)爆發(fā)國的希臘。為了應(yīng)對(duì)大地震后的賠償和重建工作,日本政府在2011財(cái)年頒布了三次補(bǔ)充預(yù)算,直接與地震及核災(zāi)難相關(guān)的預(yù)算總額達(dá)17.8萬億日元,災(zāi)后重建的支出還將延續(xù)到2011年以后的各年。按照日本政府復(fù)興基本方針確定的預(yù)算總額,日本政府五年內(nèi)要至少支出19萬億日元,十年內(nèi)將達(dá)到23萬億日元?;趯?duì)日本財(cái)政狀況的擔(dān)憂,2012年5月,惠譽(yù)將日本主權(quán)信用評(píng)級(jí)由AA-下調(diào)至A+,前景為負(fù)面。
新興市場難以獨(dú)善其身。歐債危機(jī)的持續(xù)升級(jí)為全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來了更大的不確定性,在全球經(jīng)濟(jì)金融逐漸趨于一體化的當(dāng)下,新興市場國家在歐洲經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩情況下也難以獨(dú)善其身。特別是一些貿(mào)易依存度較高的出口導(dǎo)向型國家,外需減少、出口下滑所造成的經(jīng)濟(jì)增速減緩,使其面臨貿(mào)易赤字和財(cái)政赤字并存的“雙赤字”困擾。IMF數(shù)據(jù)顯示,截至2011年末,印度政府債務(wù)總額占GDP之比已達(dá)68.1%,巴西為66.2%,均已遠(yuǎn)超新興經(jīng)濟(jì)體37.6%的平均水平。南非政府發(fā)布的2012財(cái)年預(yù)算顯示,該國2012年至2013 年財(cái)政預(yù)算總額首次突破1萬億蘭特(約合1377億美元),財(cái)政赤字占GDP比重將達(dá)4.6%。由于財(cái)政赤字高啟,經(jīng)濟(jì)增長乏力,標(biāo)普先后將南非和印度的主權(quán)評(píng)級(jí)展望由“穩(wěn)定”調(diào)降至“負(fù)面”,并將印度的主權(quán)信用評(píng)級(jí)調(diào)至BBB-級(jí)。此外,越南、菲律賓、土耳其、羅馬尼亞、烏克蘭等新興市場國家也飽受“雙赤字”問題的困擾,韓國的整體外債規(guī)模和對(duì)外債權(quán)規(guī)模也在今年一季度末,分別突破4000億美元和5000億美元,雙雙創(chuàng)下歷史新高。事實(shí)上,新興市場國家往往是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)狀況的“放大器”,在歐美日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均不可避免地陷入經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、債臺(tái)高筑局面時(shí),新興市場國家發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性同樣不可忽視。
緊縮財(cái)政政策成為普遍選擇
面臨巨額財(cái)政赤字、不斷上升的債務(wù)比例和脆弱的金融市場,緊縮性財(cái)政政策成為大多數(shù)國家的普遍選擇。具體內(nèi)容則包括如下幾方面:
削減開支。根據(jù)2011年通過的預(yù)算控制法,美國將在2013年啟動(dòng)自動(dòng)削減赤字機(jī)制,在十年內(nèi)削減國防等安全開支和國內(nèi)其他項(xiàng)目開支共約1.2萬億美元。西班牙議會(huì)近期批準(zhǔn)的財(cái)政緊縮法案,則將在未來兩年半時(shí)間內(nèi)通過削減政府薪資、公共服務(wù)及提高增值稅等舉措,削減約650億歐元開支。意大利政府也批準(zhǔn)了在未來三年內(nèi)削減260億歐元支出的最新緊縮計(jì)劃。根據(jù)這一計(jì)劃,意大利在2012年、2013年和2014年,將分別削減45億歐元、100億歐元和115億歐元支出。希臘近期向歐元區(qū)財(cái)政遞交的雙重緊縮提議中表示,將通過削減養(yǎng)老金、社會(huì)福利及公共部門開支,實(shí)現(xiàn)于2012年底前完成30億歐元的短期緊縮目標(biāo),以及于2014年底前完成116億歐元的中期緊縮目標(biāo)。印度政府也表示將在加大公共投資和醫(yī)療領(lǐng)域財(cái)政支出的同時(shí),遏制非優(yōu)先性支出。
增加稅收。法國近期雖然否定了前政府?dāng)M定的于今年10月1日起征收社會(huì)增值稅的政策,但仍在2012年附加預(yù)算案中表示,將對(duì)加班收入重新征收收入稅和社保稅,同時(shí),可能將通過調(diào)整公司稅、開征金融交易稅等方式增加財(cái)政收入。西班牙和意大利有計(jì)劃將增值稅率分別由現(xiàn)行的18%和21%,上調(diào)至21%和23%,愛爾蘭政府也宣布將通過調(diào)高增值稅等間接稅稅率,以增加16億歐元的財(cái)政收入。比利時(shí)聯(lián)邦政府將通過調(diào)整所得稅、提高證券交易印花稅等措施,增加收入約113億歐元。日本近期也通過了一項(xiàng)在2014年4月和2015年10月,分別把消費(fèi)稅率提至8%和10%的法案。
控制養(yǎng)老金支出。IMF研究報(bào)告顯示,發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老金支出在過去20年的平均增幅已達(dá)到GDP的1%。部分飽受債務(wù)問題困擾的發(fā)達(dá)國家,開始針對(duì)養(yǎng)老金這塊相對(duì)龐大的支出進(jìn)行改革,具體措施包括:上調(diào)退休年限,如希臘擬將男女退休年齡統(tǒng)一提高到65歲,法國將允許符合條件者提前在60歲退休,德國、西班牙、愛爾蘭、荷蘭等國已將退休年齡推后到67歲;增加企業(yè)和個(gè)人養(yǎng)老金繳納金額,如英國將雇員和雇主的繳費(fèi)費(fèi)率各增加1%,西班牙將延長義務(wù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)年限由15年逐步增至25年;對(duì)高養(yǎng)老金進(jìn)行征稅,如希臘將對(duì)養(yǎng)老金每月超過1400歐元的部分征收3%至10%的稅收,并征收退休人員團(tuán)結(jié)稅。
控制醫(yī)療支出。醫(yī)療費(fèi)用也是大多數(shù)國家財(cái)政支出的主要構(gòu)成部分之一。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)數(shù)據(jù)顯示,西歐國家醫(yī)療保健的投入費(fèi)用約占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%~12%,即使在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間,這一比例依然穩(wěn)定。除政府部門公共支出外,醫(yī)療衛(wèi)生已成為是西班牙財(cái)政支出中被縮減幅度最大的領(lǐng)域之一,愛爾蘭亦已減少了對(duì)醫(yī)療領(lǐng)域支付和非支付項(xiàng)目的支出,希臘和葡萄牙也在進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療系統(tǒng)改革以控制支出。美國則將通過削減醫(yī)療改革等方面的開支,在未來幾年內(nèi)盡量減少赤字。
雖然推出種種政策,但財(cái)政緊縮令全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇難度加大。緊縮性的財(cái)政政策固然有助于緩解主權(quán)債務(wù)問題,但在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,財(cái)政緊縮所帶來的負(fù)面沖擊,將可能嚴(yán)重削弱本已不甚明朗的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢。IMF研究結(jié)果顯示,目前的財(cái)政乘數(shù)(即政府支出和稅收變動(dòng)量與引起的GDP變動(dòng)量之比)預(yù)期值已遠(yuǎn)超過之前研究所得的平均值,進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長造成更為嚴(yán)重的沖擊。特別是在GDP呈現(xiàn)負(fù)增長時(shí),財(cái)政調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)面影響將比GDP為正值時(shí)更為突出。如一項(xiàng)針對(duì)美國的開支自動(dòng)削減計(jì)劃的研究表明,該計(jì)劃將可能導(dǎo)致美國損失200余萬份工作崗位,并減少約2150億美元的GDP。
對(duì)我國的影響和啟示
如前所述,在經(jīng)濟(jì)與金融全球化的當(dāng)下,沒有一個(gè)國家和地區(qū)能夠避免來自其他區(qū)域性金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的波及和影響,我國也不例外。主權(quán)債務(wù)問題在全球范圍內(nèi)的蔓延,將對(duì)我國的貿(mào)易、投資、宏觀調(diào)控、外匯儲(chǔ)備等產(chǎn)生不可忽視的影響。
外部需求降低影響出口和經(jīng)濟(jì)增長。這一效應(yīng)在前期已經(jīng)顯現(xiàn)。歐盟是我國第一大貿(mào)易伙伴,我國對(duì)歐出口量約占我國出口總量的1/5。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后,2011年中國對(duì)歐盟的出口增速已由前一年的40%大幅回落至7%,歐盟貿(mào)易保護(hù)主意傾向也有所抬頭,中歐貿(mào)易摩擦增加。此外,歐元區(qū)、美國、日本等國家債務(wù)問題危機(jī)也為世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇前景蒙上一層陰影,使全球范圍內(nèi)的需求均呈現(xiàn)下降態(tài)勢,間接影響我國出口。此外,主權(quán)債務(wù)問題導(dǎo)致的歐元持續(xù)貶值和人民幣被動(dòng)升值,也造成中國出口商品的價(jià)格優(yōu)勢被大幅削弱,這些均將降低作為“三駕馬車”之一的出口對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。
資本快速進(jìn)出影響貨幣政策操作。各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體雖已出臺(tái)一系列緊縮財(cái)政政策,但這些政策很可能將在民眾的激烈反對(duì)和政黨博弈過程中被打折,量化寬松的貨幣政策仍有可能成為發(fā)達(dá)國家刺激經(jīng)濟(jì)、緩解債務(wù)問題的首選。加上今年以來我國雖已兩次降息,但相較美國和歐元區(qū)利率水平仍處于高位,未來短期資本大量流入的情況很有可能再度出現(xiàn)。同時(shí),由于歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)態(tài)勢仍未明朗,也不排除希臘退出歐元區(qū)等事件出現(xiàn)后,由資本大量回撤造成的短期資本流出情況出現(xiàn),短期資本的快進(jìn)快出均將增加我國貨幣政策操作難度。
量化寬松政策影響通貨膨脹控制。如前所述,財(cái)政緊縮將可能帶來經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退,并使政府在刺激經(jīng)濟(jì)過程中的政策選擇大大減少。主權(quán)債務(wù)問題很可能促使美國和歐盟推進(jìn)新一輪的量化寬松貨幣政策,進(jìn)而加劇全球流動(dòng)性“過剩”,國際大宗商品價(jià)格走高,將進(jìn)一步對(duì)我國造成輸入型通貨膨脹壓力。
主權(quán)債務(wù)違約影響儲(chǔ)備資產(chǎn)安全。截至2012年5月末,我國持有美國國債11696億美元,仍為美國國債的最大持有國。隨著我國外匯儲(chǔ)備多元化改革的推進(jìn),也有相當(dāng)一部分外匯儲(chǔ)備投向了歐洲,先后購買了希臘、葡萄牙、西班牙等國的國債,累計(jì)持有歐債規(guī)?;蜻_(dá)8000億歐元。隨著美國、歐元區(qū)國家的主權(quán)信用評(píng)級(jí)的下調(diào)和歐元的貶值,以及債券的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上升,我國外匯儲(chǔ)備將面臨較大幅度的縮水危險(xiǎn)。
要妥善處理地方政府債務(wù)。與歐洲、美國、日本等國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)同樣受到各界普遍關(guān)注的,還有我國的地方政府性債務(wù)問題。根據(jù)審計(jì)署2011年6月公布的數(shù)據(jù),截至2010年底,我國地方政府性債務(wù)規(guī)模達(dá)10.7萬億元,已占當(dāng)年GDP總額的1/4,超過了當(dāng)年全國的財(cái)政收入。目前,我國地方政府性債務(wù)管理的主要問題,是缺乏統(tǒng)一集中的管理機(jī)制和公開透明的信息披露機(jī)制。將包括直接舉債、擔(dān)保、救助等在內(nèi)的地方政府各類債務(wù),全口徑納入債務(wù)管理體系和政府預(yù)算范圍,并接受同級(jí)地方人大的審批和監(jiān)督,將是提升地方政府債務(wù)檢測與管理水平的重要方面。同時(shí),要強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政部門在地方政府債務(wù)管理中的主體地位,嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》關(guān)于禁止地方各級(jí)政府對(duì)銀行貸款進(jìn)行擔(dān)保的規(guī)定,并設(shè)定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo)和預(yù)警標(biāo)準(zhǔn),建立債務(wù)監(jiān)測體系,定期向社會(huì)各界公開披露地方政府債務(wù)規(guī)模,實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的透明化。
(作者單位:特華博士后科研工作站中國銀監(jiān)會(huì)銀行一