□ 吳素雄 吳 艷

美國學者奧茨在《財政聯(lián)邦主義》中提出“分權(quán)定理”，認為提供同樣的公共品，下級比上級更有效。[1](PP87－121)20 世紀 80 年代以來，越來越多的國家把政治、財權(quán)和行政權(quán)下移，力求管理扁平化。這就是說上級政府將權(quán)力連同責任和資源轉(zhuǎn)移給地方，賦予地方政府更大的自主權(quán)，我們經(jīng)常將之稱為淡化“條條”管理，強化“塊塊”管理。然而，在歷史實踐中，縣級職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機構(gòu)將名義上擁有治理權(quán)力的鎮(zhèn)級政府架空，使鎮(zhèn)政府不能成為職責清晰、完備的一級政府，[2]由此形成了權(quán)力過分集中的模式。這種模式愈來愈不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)。盡管80年代以來，溫州市經(jīng)歷多次放權(quán)改革，甚至提出了“鎮(zhèn)級市”的改革目標，然而，權(quán)力集中的態(tài)勢依存，主要體現(xiàn)為縣鎮(zhèn)之間的權(quán)力配置在諸多方面仍不能適應(yīng)溫州的發(fā)展。其中，溫州市柳市鎮(zhèn)表現(xiàn)得尤為突出。本文透過柳市鎮(zhèn)擴權(quán)的歷史和現(xiàn)實，分析擴權(quán)前后的財權(quán)與事權(quán)矛盾，并按結(jié)構(gòu)功能主義的分析框架、權(quán)責一致性原理提出分權(quán)改革的關(guān)鍵點。

一、擴權(quán)前的權(quán)責結(jié)構(gòu)沖突

溫州柳市鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段:第一階段以1978－1992年為初始階段，以家庭工業(yè)、個體經(jīng)濟和專業(yè)市場為重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，既為小城鎮(zhèn)發(fā)展積累了資本，又創(chuàng)造了獨具特色的溫州模式;第二階段從產(chǎn)品交易到生產(chǎn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，也就是工業(yè)小區(qū)階段;第三階段從1990年到1996年，企業(yè)加速向小城鎮(zhèn)集中，推動了城鎮(zhèn)擴張，不可避免涉及到土地和戶籍的改革。在這三個階段中，地方政府“權(quán)小責大”的矛盾始終存在。1999年溫州城市化管理和綜合改革試點時，柳市鎮(zhèn)就被賦予部分縣級管理權(quán)限。2009年以后，溫州市、縣兩級相繼出臺相關(guān)政策性文件，賦予柳市更多的縣級社會管理權(quán)限，這一系列的改革之所以發(fā)生，是由資源配置、權(quán)力結(jié)構(gòu)及管理體制上存在的歷史問題引起的。

首先，縣鎮(zhèn)之間的管理體制不順。在普遍性的縣—鎮(zhèn)行政管理體制下，柳市鎮(zhèn)的行政管理權(quán)基本上由縣級機構(gòu)來行使，一直下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行垂直管理，而鎮(zhèn)一級面對基層，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，但是沒有相應(yīng)的行政管理權(quán)，所以“看得見、管不著，管得著、看不見”的現(xiàn)象比比皆是。比如，土地部門查處違章建筑，有些人找了關(guān)系，違章建筑就沒有拆掉，有的人沒有關(guān)系，違章建筑就被強制拆除了。這些房子被拆的農(nóng)民當然惱火，就集體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)鬧事，鬧出大問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又管不了土地部門，政府也解決不了。根本的原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)很少，鎮(zhèn)的執(zhí)法行動總是處于“執(zhí)法即違法”的局面，類似的問題還普遍存在于計劃生育、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等方面。

其次，鎮(zhèn)級發(fā)展的資源要素受制。在人力資源方面，由于柳市鎮(zhèn)的編制和調(diào)配權(quán)在縣一級，容易造成有編沒人的怪現(xiàn)象。優(yōu)秀的人才招進來留不住，縣里要用，兩三年就走人，造成缺編嚴重、青黃不接。在發(fā)展資金方面，柳市鎮(zhèn)不是一級獨立財政，并且在財政的分配體制上，等同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，呈現(xiàn)出“小馬拉大車”現(xiàn)象，這也使得一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)處于高額負債運行狀態(tài)。如2007年，柳市鎮(zhèn)財政總收入達到10.87億元，但留給鎮(zhèn)里的卻只有9500萬元，還不夠人員工資(包括教師)和辦公經(jīng)費開支，捉襟見肘的鎮(zhèn)級財政根本無力負擔大量公共建設(shè)，更不用提擴大發(fā)展。另外，這個偏安浙南的小鎮(zhèn)不過49.88平方公里，卻承載了近25萬人口，其中14萬人為外來務(wù)工人員。面對如此狹小的土地，許多企業(yè)在運作成本的壓力之下大量外遷，據(jù)不完全統(tǒng)計，自柳市遷出的企業(yè)帶走的產(chǎn)值高達300億元。[3]

再次，鎮(zhèn)一級社會管理權(quán)責不一。溫州柳市鎮(zhèn)處在農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的第一線，上面一根筋，下面千條線，客觀上承擔了大量的公共服務(wù)和社會管理的任務(wù)，但在有些方面卻沒有相應(yīng)的執(zhí)法管理權(quán)，比如食品衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等。一旦出現(xiàn)重大問題和事故，責任追究到政府，但鎮(zhèn)級政府卻沒有合法的管理手段。權(quán)責不一造成基層苦不堪言，影響了柳市鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟社會的積極性，比如，交通環(huán)保等公共設(shè)施、文化體育等城市功能、綠化等市政公共設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護水平等都遠低于城市水平。

上述問題，歸根到底是由權(quán)責的不一致造成的。隨著市場化而興起的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，仍然延用80年代構(gòu)建的政府管理體制，即使是在取消農(nóng)業(yè)稅的情況下，仍然肩負著搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護農(nóng)村穩(wěn)定、抓好計劃生育、建設(shè)鄉(xiāng)村道路等繁雜職責，而對于隨著經(jīng)濟強鎮(zhèn)崛起而呈現(xiàn)出的小城鎮(zhèn)管理問題，諸如鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地審批、財政稅收、資金投入、戶籍制度等缺乏管理職能定位。因此，模糊的職能定位和僵硬的管理體制嚴重束縛了經(jīng)濟強鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃、投入和發(fā)展，這種局限性阻礙了柳市的發(fā)展，同時也是柳市擴權(quán)改革的內(nèi)在張力。

二、擴權(quán)后的財權(quán)與事權(quán)結(jié)構(gòu)

原柳市鎮(zhèn)域總面積49.88平方公里，轄77個行政村、6個社區(qū)，全鎮(zhèn)共有戶籍人口11萬，外來人口15萬，被稱為“溫州模式”發(fā)祥地，擁有“中國電器之都”、“中國斷路電器生產(chǎn)基地”、“中國防爆電器生產(chǎn)基地”、“中國低壓電器出口基地”四張國字號金名片，綜合實力連續(xù)16年居溫州市第一。2009年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值375.57億元，財政總收入17.37億元，農(nóng)民人均純收入20328元，工業(yè)總產(chǎn)值和財政收入均占樂清市的1/3。2011年4月，柳市片區(qū)按照溫州大都市區(qū)的總體規(guī)劃，圍繞“1650”所展開的行政區(qū)劃調(diào)整工作全面展開。通過調(diào)整，柳市片區(qū)進行了一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作:柳市鎮(zhèn)合并周邊的象陽鎮(zhèn)、七里港鎮(zhèn)、黃華鎮(zhèn)，形成面積93.8平方公里的新柳市鎮(zhèn)，進而為柳市片區(qū)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革奠定堅實基礎(chǔ)。[4]柳市鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的現(xiàn)實發(fā)展是推動其擴權(quán)改革的內(nèi)在動力，早在2009年，為了推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，柳市鎮(zhèn)結(jié)合《溫州市委、市政府關(guān)于推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的意見》和樂清市委十二屆八次會議的精神以及柳市鎮(zhèn)的實際情況，制定了《柳市鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權(quán)改革實施方案》。這一方案中柳市鎮(zhèn)確立了充分放權(quán)、權(quán)責一致、公開透明、因地制宜四項強鎮(zhèn)擴權(quán)的基本原則，并根據(jù)這四項原則圍繞財權(quán)和事權(quán)確定了強鎮(zhèn)擴權(quán)的基本內(nèi)容:

1.財權(quán)擴展

柳市鎮(zhèn)擴權(quán)改革后，鎮(zhèn)政府在公共財政體制、投資體制和資金投入方面獲得了廣泛的權(quán)力和支持，柳市鎮(zhèn)財稅權(quán)力得到一定擴容。分權(quán)增強了柳市鎮(zhèn)的政府權(quán)能、適應(yīng)性及經(jīng)濟活力:首先，在財稅管理權(quán)上，柳市鎮(zhèn)按照“一級政府，一級財政”和“事權(quán)、財權(quán)相統(tǒng)一”的原則，建立一級財政體制，財政比例以上一年基數(shù)每遞增10%為當年的基數(shù)，超收分成比例70%，2013年建立鎮(zhèn)一級金庫。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和充分調(diào)動縣(市)、鎮(zhèn)兩個積極性的原則，明確柳市鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)，合理劃分收支范圍，構(gòu)建有利于柳市鎮(zhèn)長遠發(fā)展的分稅制財政體制。在柳市鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費和土地出讓金，除規(guī)定上繳中央部分外地方留成部分向柳市鎮(zhèn)傾斜。財政部門強化監(jiān)管，?？顚Ｓ?。

柳市鎮(zhèn)擴權(quán)改革中新增財源[5]

在投資體制上，發(fā)揮政府投資的杠桿作用，廣泛吸收社會資金。主要的措施是建立招投標中心柳市分中心。柳市分中心作為市招投標中心的下屬單位，工作人員由市招投標中心和柳市鎮(zhèn)共同派遣、共同管理，負責柳市鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定標的范圍內(nèi)的經(jīng)營性國有土地出讓、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和標的在1000萬元以下建設(shè)工程招投標、標的在100萬元以下政府采購等。[6]柳市鎮(zhèn)鼓勵有條件的地方探索以集體土地作價入股的方式，組建股份制企業(yè);柳市鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，優(yōu)先列入各級政府的重點工程，并安排一定的專項資金給予支持;支持柳市鎮(zhèn)爭取國債建設(shè)項目;金融機構(gòu)要創(chuàng)新信貸品種、拓寬服務(wù)領(lǐng)域，采取多種扶持措施，加大對柳市鎮(zhèn)的信貸扶持力度。

2.事權(quán)擴展

為確保權(quán)責一致，樂清市政府在已有公安、工商、國稅、地稅、國土資源五個分局的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)察、規(guī)劃、質(zhì)檢、環(huán)保四個分局，九個分局為副局級，并對九個分局充分授權(quán)，實行分局審批、市局備案;其它已在柳市設(shè)立派駐機構(gòu)的勞動和社會保障、教育、衛(wèi)生、水利、房管等部門要按“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則制定放權(quán)方案，下放管理審批和行政執(zhí)法職能，根據(jù)工作需要適時建立勞動和社會保障、教育、衛(wèi)生、房管等分局，增加柳市交警中隊滿足日常管理需要，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、民政、文化、安監(jiān)、市政園林等未在柳市設(shè)立派駐機構(gòu)的部門，其管理審批、行政執(zhí)法能通過委托形式下放到相應(yīng)的鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)部門。除了上述機構(gòu)延伸和充分授權(quán)，柳市鎮(zhèn)還打造綜合執(zhí)法大隊、行政審批服務(wù)中心、土地儲備中心、市招投標中心柳市分中心“四大平臺”以承接柳市社會經(jīng)濟事務(wù)的管理和監(jiān)督。[6]

柳市鎮(zhèn)擴權(quán)改革中主要新增社會管理權(quán)限

從理論上看，柳市鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權(quán)從政府間縱向權(quán)力關(guān)系體系的縣鎮(zhèn)關(guān)系出發(fā)，突出調(diào)整柳市鎮(zhèn)權(quán)責不對等的狀況，部分推進了組織機構(gòu)扁平化管理，一定程度重構(gòu)了縣鎮(zhèn)權(quán)力運行機制，優(yōu)化了柳市鎮(zhèn)政府職能，增強了柳市鎮(zhèn)政府能力(財力和權(quán)力)，強化了柳市鎮(zhèn)政府公共服務(wù)功能，推進了柳市鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。柳市鎮(zhèn)在這次改革中獲得了包括財政、規(guī)費、投入、用地、項目審批、戶籍管理等多方面的擴展權(quán)限，部分地緩解了柳市鎮(zhèn)改革發(fā)展面臨的體制性羈絆。然而，柳市鎮(zhèn)擴權(quán)改革在取得一定進展的同時，必須看到，如此面面?zhèn)樀降姆艡?quán)，如果不只是停留在理論上，將如同柳市鎮(zhèn)從樂清獨立出來，這無疑會突破法律對于樂清市和柳市鎮(zhèn)行政關(guān)系的基本定位。目前突出的問題，比如垂直部門擴權(quán)改革定位模糊、縣鎮(zhèn)之間部分利益沖突，說明擴權(quán)改革和組織機構(gòu)扁平化力度有限，擴權(quán)改革保障措施缺位。同時，擴權(quán)中問題的革除一定程度上呼喚政府間縱向分權(quán)的縱深推進，擴權(quán)改革政策效果的提升有賴于政府間行政性分權(quán)向法治性分權(quán)的轉(zhuǎn)變。

三、擴權(quán)實踐與邏輯悖論

強鎮(zhèn)擴權(quán)作為基層政府管理體制改革的過渡性實踐形式，政策性強，但缺乏明確的法律支持，涉及縱向和橫向的資源再分配，因而不可避免地因為利益博弈的反復(fù)性而導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性和認同度不高等現(xiàn)象。本研究在柳市鎮(zhèn)機關(guān)干部、鎮(zhèn)域企業(yè)經(jīng)理、村委會干部及精英居民中針對當前鎮(zhèn)的行政效能進行了問卷調(diào)研，問卷的內(nèi)容主要包括委托執(zhí)法、人事管理、項目審批、投入、用地、規(guī)費、財政七大方面的滿意度和認同度。

根據(jù)問卷，上述幾個方面的滿意度分別是委托執(zhí)法31%、人事管理49%、項目審批68%、投入55%、用地43%、規(guī)費57%、財政46%。擴權(quán)政策并沒有大幅度提高人們對于擴權(quán)的認同。人事管理和項目審批認同度較高只是因為權(quán)力下放簡化了程序，但并沒有從總體上消除人們對于擴權(quán)的疑慮，從權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源配置的關(guān)系來看可以歸納為以下幾個方面的原因。

1.縱向擴權(quán)的定位不清晰。根據(jù)問卷，財政、用地的滿意度僅僅46%和43%，這說明盡管擴權(quán)改革以后，公眾保持了相當?shù)臐M意度，但財政和國土部門與工商、稅務(wù)一起作為縱向管理部門在能放則放的原則下，并不能真正落實“鎮(zhèn)縣共管、鎮(zhèn)管為主”的方針，這些部門難以明晰其管理的側(cè)重和范圍，在長期自上而下的管理傳統(tǒng)下，擴權(quán)政策的作用有限。這些部門作為縣級職能部門向下延伸的部分，在沒有與縣級職能部門改變?nèi)耸玛P(guān)系的前提下，無論多么傾向鎮(zhèn)級管理都難以實現(xiàn)順利的橫向協(xié)作。派出機構(gòu)在擴權(quán)中的定位是影響擴權(quán)政策效果的關(guān)鍵因素。柳市鎮(zhèn)的低委托執(zhí)法滿意度說明柳市鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍的構(gòu)建缺乏法律支持、執(zhí)法人員缺乏執(zhí)業(yè)資格，執(zhí)法主體地位的合法性有待法律認可。

2.下放到鎮(zhèn)的權(quán)力不穩(wěn)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)15%的對象不了解擴權(quán)改革的措施，強鎮(zhèn)擴權(quán)，實質(zhì)就是強鎮(zhèn)利益與部門利益關(guān)系的大調(diào)整，由于部門從自身利益考慮，往往出現(xiàn)“先放后收，明放暗不放，放小不放大，放虛不放實，放差不放好”等現(xiàn)象，導(dǎo)致強鎮(zhèn)擴權(quán)“兩頭(縣鎮(zhèn))熱、中間(部門)冷”，本應(yīng)賦予擴權(quán)的權(quán)力沒有真正放開，本應(yīng)享受的政策沒有真正落實。而在縣直部門與鎮(zhèn)存在爭議的權(quán)力上面，囿于政府間縱向體制的關(guān)系，鎮(zhèn)政府又不便爭執(zhí)，許多時候不得不拱手相讓，使得權(quán)力下放有名無實。所有這些都是強鎮(zhèn)擴權(quán)必須攻破的難點和重點。

3.放權(quán)導(dǎo)致縣鎮(zhèn)利益博弈。強鎮(zhèn)擴權(quán)是浙江省及溫州市發(fā)動的，縣級政府作為權(quán)力輸出方，并沒有強烈的放權(quán)沖動，因而在涉及重大項目引入的項目投資方面，縣級政府往往傾向于提升縣城實力，這種愿望促使為了本級利益，不愿使下放權(quán)力的政策得到執(zhí)行，甚至出現(xiàn)規(guī)費征收中的隱性截留。上表項目審批的滿意度達67%，比其它類別稍高是因為柳市鎮(zhèn)設(shè)立的行政審批服務(wù)中心的一站式服務(wù)簡化了過去的繁瑣程序，規(guī)費的滿意度并沒有顯著上升就說明了這一點。另一方面，柳市鎮(zhèn)在行政上隸屬于樂清市政府，人事權(quán)及眾多審批權(quán)掌管在縣級政府手中，在落實擴權(quán)政策時，鎮(zhèn)往往不敢較真，以免得罪縣級領(lǐng)導(dǎo)。

由上述分析可知，柳市鎮(zhèn)擴權(quán)是政府間縱向分權(quán)的典型實踐。伴隨著權(quán)力下放的是利益格局的重新調(diào)整，其實質(zhì)是縣級政府賦予鎮(zhèn)政府一定的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，調(diào)整鎮(zhèn)級政府的權(quán)責關(guān)系，實現(xiàn)鎮(zhèn)政府事權(quán)、財權(quán)的重新分配。從擴權(quán)改革的內(nèi)容來看，其涉及到政府間分權(quán)的兩個方面，一是事權(quán)，二是財權(quán)。事權(quán)通常指支出責任，即哪些支出應(yīng)由哪一級政府來承擔。財權(quán)則包括自有收入和轉(zhuǎn)移支付收入兩部分。由此可以理解，事權(quán)的分權(quán)指的是支出責任下放到下一級政府;財權(quán)的分權(quán)則包括下級政府自有收入和轉(zhuǎn)移支付的比重的增加，從而改變財政不平衡的格局。[8]按照浙江省四級鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制計算，中央抽走地方稅收的50%，省里拿走25%，剩下的再由縣鎮(zhèn)兩級對半分。在省里不動的情況下，財政收入分配份額的改變就只發(fā)生在縣和鎮(zhèn)之間，而這兩級之間的調(diào)配顯然是有限的。一位鎮(zhèn)負責人坦承，“強鎮(zhèn)擴權(quán)的實質(zhì)就是對公共行政權(quán)力的重新分配，勢必涉及到縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的調(diào)整平衡，如中心鎮(zhèn)與中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)與所屬村的利益關(guān)系如何協(xié)調(diào)等，因此，使政策真正落到實處，還有大量工作要做”。

從根本上講，擴權(quán)改革的的動力源于政府間和縱向分權(quán)體系造成的鎮(zhèn)級政府事權(quán)、財權(quán)的不對等政府組織管理扁平化的要求，以及由此而引起的鎮(zhèn)要求與縣分享權(quán)力和責任的內(nèi)在沖動。所以，擴權(quán)落實的阻力必然來自于縣級政府，縣級政府可以利用現(xiàn)成的法律和政策的模糊性，通過自由裁量和非制度化運作使分權(quán)停留在形式上。這意味著擴權(quán)的改革是在無法脫離縣級領(lǐng)導(dǎo)的前提下追求鎮(zhèn)級政府對于本級社會經(jīng)濟事務(wù)的獨立管理權(quán)限。這本身是一個悖論，顯然前述的政策性分權(quán)并沒有改變政府作為利益主體，兩者實際存在的利益博弈和權(quán)力關(guān)系的模糊性和不穩(wěn)定性，也不能改變行政自由裁量對于政策性授權(quán)的不利影響。

結(jié) 論

由上面的逆向推導(dǎo)可知，擴權(quán)改革成功的關(guān)鍵不在于放權(quán)的廣度，而取決于放權(quán)的深度。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，放權(quán)既要照顧鎮(zhèn)級政府的實際情況，又要綜合考慮縣—鎮(zhèn)及鎮(zhèn)—鎮(zhèn)之間的均衡發(fā)展，這意味著擴權(quán)改革的重點是要關(guān)注擴權(quán)的可操作性及其可能的影響。這就是說，擴權(quán)的內(nèi)容并不要求面面俱到，而是要求能夠針對擴權(quán)鎮(zhèn)的實際需要部分放權(quán)。然而，放權(quán)要得到真正的落實，也不能因為權(quán)力的關(guān)聯(lián)性質(zhì)，而不得不將一個鎮(zhèn)的權(quán)力配置為一個縣級政府的水平，而是要避免分權(quán)過程中權(quán)力定位不清、不穩(wěn)定而造成縣鎮(zhèn)之間權(quán)力和利益博弈的不均衡態(tài)勢，這種態(tài)勢可能最終造成下放的權(quán)力流于形式。在當前的分權(quán)形式中，只有政策性委托授權(quán)和法治性分權(quán)兩種形式，所以，要改變上述情況，縣鎮(zhèn)之間的分權(quán)就要改變其政策性質(zhì)，即要改變委托授權(quán)為法治性分權(quán)，避免政策性分權(quán)的隨意、不科學性和不合法性。因此，要保證經(jīng)濟強鎮(zhèn)的擴權(quán)成功，重點是積極通過省級立法，明確經(jīng)濟強鎮(zhèn)的行政執(zhí)法的主體地位，以法律的形式確認經(jīng)濟強鎮(zhèn)在擴權(quán)改革中所賦予的各項行政管理權(quán)限，或以法律的形式確認經(jīng)濟強鎮(zhèn)的特別行政隸屬關(guān)系，比如經(jīng)濟強鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榈丶壥兄惫芑蛸x予其經(jīng)濟開發(fā)區(qū)地位等，這種甄別有利于縣級政府對于普通鎮(zhèn)管理的模式化及縣—縣、鎮(zhèn)—鎮(zhèn)的均衡發(fā)展，但這是本文之外值得進一步研究的課題。

[1]Qates W.E.Fiscal Federalism[M]，Harcourt Brace Jovanovich，1972.

[2]王少俊.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)控能力的理性分析[J].溫州論壇，2006(4).

[3]朱健.鎮(zhèn)里能“批”土地嗎? [J].浙商，2011(5).

[4]柳市.http://baike.baidu.com/view/19607.htm

[5]樂清市人民政府.關(guān)于加快推進柳市鎮(zhèn)小城市培育試點扶持政策的通知.(樂政函〔2011〕9號)[C].

[6]樂清市柳市鎮(zhèn)人民政府.柳市鎮(zhèn)強鎮(zhèn)擴權(quán)改革實施方案[C].

[7]溫州市委市政府.關(guān)于推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的意見(溫州發(fā)[2009]27號)[C].

[8]謝伏瞻.政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分[J].中國發(fā)展評論(國研中心)，2006(3).