【摘 要】城鎮(zhèn)化水平是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必須加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。陜西城鎮(zhèn)化經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)初具規(guī)模，但仍存在規(guī)模小、基礎(chǔ)配套設(shè)施差、區(qū)域發(fā)展不平衡等諸多問(wèn)題。通過(guò)總結(jié)陜西城鎮(zhèn)化取得的成效，分析城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，提出了改革思路與對(duì)策，探討其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
　　【關(guān)鍵詞】陜西 城鎮(zhèn)化 可持續(xù)發(fā)展 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
　　1999年7月，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨在北京“城市發(fā)展高級(jí)圓桌會(huì)議”上的講話中，把中國(guó)的城鎮(zhèn)化和美國(guó)的高科技并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的兩大關(guān)鍵因素，認(rèn)為城鎮(zhèn)化是新世紀(jì)對(duì)中國(guó)的第一大挑戰(zhàn)。黨的十六大提出走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路以來(lái)，全國(guó)各地都加強(qiáng)了對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的研究，制定了既符合國(guó)情又突出當(dāng)?shù)靥厣某擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如何從陜西省情出發(fā)，走有陜西特色的城鎮(zhèn)化道路，是始終被關(guān)注的一大課題。
　　“十一五”期間，陜西省城鎮(zhèn)化平均水平大幅提高。2010年全省城鎮(zhèn)人口達(dá)1761.2萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化水平達(dá)46.5%，關(guān)中、陜北、陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別達(dá)46.6%、43.9%和34.7%，較2005年增加了3.6、10.6和7.9個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平均超過(guò)30%，整體進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段?！笆濉睍r(shí)期是陜西省加快建設(shè)西部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的關(guān)鍵時(shí)期，是加快城鎮(zhèn)化速度、著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要時(shí)期，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。要抓住新一輪西部大開(kāi)發(fā)和實(shí)施關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的重大機(jī)遇，科學(xué)合理、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
　　一 陜西省城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程
　　1.陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀
　　陜西省小城鎮(zhèn)經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)已初具規(guī)模，全省已經(jīng)形成由一個(gè)特大城市、5個(gè)中等城市、7個(gè)小城市和16個(gè)特大鎮(zhèn)（3～5萬(wàn)人）、61個(gè)大鎮(zhèn)（1～3萬(wàn)人）、300多個(gè)中等鎮(zhèn)（0.1～1萬(wàn)人），400多個(gè)小鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系。小城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
　　第一，小城鎮(zhèn)建設(shè)地域性明顯。陜西省因地理環(huán)境的差異，被分割成關(guān)中平原、陜北黃土高原、陜南山區(qū)丘陵三個(gè)地區(qū)，各區(qū)內(nèi)小城鎮(zhèn)建設(shè)各具特色。
　　關(guān)中地區(qū)自然條件比較優(yōu)越，尤其是關(guān)中平原土地肥沃，灌溉方便，很適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是我國(guó)著名的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。但是由于關(guān)中地區(qū)縣域工業(yè)生產(chǎn)薄弱，礦產(chǎn)資源相對(duì)稀缺，城鎮(zhèn)化工業(yè)化程度低，而且人口稠密，農(nóng)民人均收入增效并不特別明顯。為增加收入謀求發(fā)展，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。關(guān)中地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力主要流向西安、咸陽(yáng)、寶雞等區(qū)內(nèi)大中型城市及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和東部地區(qū)，而且區(qū)內(nèi)各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡?？傮w上關(guān)中地區(qū)的小城鎮(zhèn)主要圍繞西安、寶雞、咸陽(yáng)等大中型城市帶向城郊型小城鎮(zhèn)模式發(fā)展。
　　陜北地區(qū)處于我國(guó)黃土高原，地廣人稀。近年來(lái)實(shí)行退耕還林和防風(fēng)固沙等措施，生態(tài)環(huán)境已有了極大的改善。依托農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，縮小糧食生產(chǎn)面積，大力擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物尤其是蘋(píng)果、紅棗、沙棘等林果產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了很大的發(fā)展。但該區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要依賴豐富的地下礦產(chǎn)資源，煤炭、石油、天然氣、鹽礦的儲(chǔ)量居全國(guó)前列。區(qū)內(nèi)有我國(guó)最大的現(xiàn)代化露天煤礦，有國(guó)內(nèi)特大型天然氣田和延長(zhǎng)油礦。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村依托資源優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民收入增長(zhǎng)較快，在陜西省十強(qiáng)經(jīng)濟(jì)縣排名中陜北連續(xù)幾年占據(jù)半壁江山。農(nóng)村剩余勞力主要流向當(dāng)?shù)啬茉雌髽I(yè)，其余流向關(guān)中地區(qū)和其他地區(qū)。本區(qū)的小城鎮(zhèn)主要以礦業(yè)、資源性小城鎮(zhèn)為主。
　　陜南地區(qū)山大溝深，人多地少，50%以上的耕地分布在25°以上坡耕地，耕作難度大，水土流失嚴(yán)重，抗災(zāi)能力差，農(nóng)作物產(chǎn)量低。但陜南地區(qū)野生動(dòng)植物資源豐富，近年來(lái)依托豐富的自然資源發(fā)展蠶桑、林果、茶葉、中藥材、生漆等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，境內(nèi)擁有佛坪大熊貓、洋縣朱鹮等自然保護(hù)區(qū)，開(kāi)展了相關(guān)的旅游項(xiàng)目。陜南還有豐富的水資源，小水電星羅棋布，不但提供水電資源，而且形成旅游景點(diǎn)，如漢中的南湖、安康的瀛湖。隨著西漢高速公路、西康鐵路的開(kāi)通，困擾陜南地區(qū)的交通問(wèn)題得到了緩解，帶動(dòng)了沿線農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　第二，關(guān)中地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)居于全省前列。關(guān)中地區(qū)以西安為中心的關(guān)中中部城鎮(zhèn)集聚區(qū)和隴海鐵路沿線城鎮(zhèn)帶已成為我國(guó)西部地區(qū)最大的城鎮(zhèn)集中分布區(qū)。關(guān)中隴海鐵路沿線目前有6個(gè)城市和一批具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的小城鎮(zhèn)，已成為全國(guó)重要的科技教育、機(jī)械制造、加工工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，座落在關(guān)中地區(qū)的楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，更為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供了強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)支持。在新農(nóng)村“一村一品”和農(nóng)產(chǎn)品商品化之間起到較好的連接作用。小城鎮(zhèn)逐漸顯露出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)支柱的作用。
　　第三，陜西省小城鎮(zhèn)居民收入差距較大。關(guān)中地區(qū)的小城鎮(zhèn)因毗鄰關(guān)中大型城市帶，是西安等城市務(wù)工勞動(dòng)力的主要提供地，居民收入增長(zhǎng)較大。陜北地區(qū)以能源開(kāi)采等第二產(chǎn)業(yè)為主的小城鎮(zhèn)居民收入增幅較大，甚至超過(guò)陜西省城市居民的收入增幅。陜南地區(qū)的小城鎮(zhèn)因其交通影響，大量居民還是依靠種植養(yǎng)殖等第一產(chǎn)業(yè)作為主要收入來(lái)源，收入增長(zhǎng)緩慢。
　　第四，依托自身資源出現(xiàn)特色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。陜西省已經(jīng)出現(xiàn)了一批依托資源優(yōu)勢(shì)極具特色的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。它們有的利用交通干線的區(qū)位經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，有的利用原“老三線”遺留的工業(yè)基礎(chǔ)，有的利用豐富的礦產(chǎn)資源，有的利用獨(dú)有的旅游資源優(yōu)勢(shì)有序發(fā)展，已成為周?chē)^大區(qū)域范圍內(nèi)的中心小城鎮(zhèn)。如涇陽(yáng)縣永樂(lè)鎮(zhèn)、神木縣大柳塔鎮(zhèn)、寧強(qiáng)縣陽(yáng)平關(guān)鎮(zhèn)、岐山縣蔡家坡鎮(zhèn)、扶風(fēng)縣法門(mén)鎮(zhèn)等，已成為陜西省城鎮(zhèn)建設(shè)的排頭兵。
　　第五，小城鎮(zhèn)建設(shè)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。中央政府連續(xù)出臺(tái)的惠農(nóng)政策和戶籍制度改革，解除了束縛陜西農(nóng)民流動(dòng)的枷鎖，加速了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。同時(shí)陜西省政府根據(jù)退耕還林政策提出“原地就業(yè)，就近安置”的原則，使大量山區(qū)農(nóng)村群眾向宜居地區(qū)遷移。
　　2.陜西城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題
　　伴隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，陜西城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也存在許多不容忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。
　　第一，城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)不明確及缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能是城鎮(zhèn)的三大基本職能。陜西的許多城鎮(zhèn)都是形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這些城鎮(zhèn)明顯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同性使城鎮(zhèn)的職能結(jié)構(gòu)頗為相似，城鎮(zhèn)的個(gè)性不足，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不優(yōu)，城市經(jīng)濟(jì)職能普遍偏弱。
　　第二，區(qū)域中心城市的功能不突出，與區(qū)域的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性弱。中心城市是區(qū)域內(nèi)的重要增長(zhǎng)極，擔(dān)負(fù)著區(qū)域發(fā)展的組織和帶動(dòng)作用，中心城市的輻射力和吸引力應(yīng)能夠波及整個(gè)區(qū)域。由于陜西大多數(shù)區(qū)域中心城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域內(nèi)的資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相脫節(jié)，中心城市的發(fā)展對(duì)區(qū)域的意義不大，不能很好地發(fā)揮其對(duì)區(qū)域發(fā)展的核心作用。
　　第三，小城鎮(zhèn)建設(shè)水平低，重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量。陜西省內(nèi)大多數(shù)小城鎮(zhèn)的道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施不全，建設(shè)水平低下，尤其是城鎮(zhèn)缺少高效可靠的供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)，城鎮(zhèn)衛(wèi)生狀況及城鎮(zhèn)環(huán)境差，生活質(zhì)量低。陜西省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平與全國(guó)平均水平相比存在較大差距，縣城人均市政公用設(shè)施投資比重低于全國(guó)平均水平十個(gè)百分點(diǎn)，近三分之二的縣城和建制鎮(zhèn)沒(méi)有體育場(chǎng)館，文化設(shè)施功能不全，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和空間布局也不盡合理。城鎮(zhèn)居民的生活方式和思想觀念與農(nóng)村并無(wú)大的差異，城鎮(zhèn)只是居民點(diǎn)而不是區(qū)域發(fā)展的核心，城鎮(zhèn)化過(guò)程緩慢。這些問(wèn)題制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展。
　　第四，城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境制約凸顯，城鎮(zhèn)生態(tài)安全問(wèn)題突出。隨著人口和產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚，資源緊缺、環(huán)境污染、災(zāi)害頻發(fā)等影響城鎮(zhèn)安全的問(wèn)題日益凸顯。關(guān)中地區(qū)由于城鎮(zhèn)、人口和產(chǎn)業(yè)的高度聚集，城市用地緊張、交通擁擠、環(huán)境污染等問(wèn)題比較突出，進(jìn)一步發(fā)展的資源環(huán)境壓力較大；陜北地區(qū)由于大規(guī)模、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，水土流失、土地沙化及礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)造成的水資源破壞和水源污染、地表塌陷等次生環(huán)境問(wèn)題突出，資源性缺水和生態(tài)超載對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的威脅比較嚴(yán)重；陜南地區(qū)作為重要水源保護(hù)地，城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾較為突出，建設(shè)用地缺乏，洪澇及泥石流災(zāi)害頻發(fā)，客觀上制約了城鎮(zhèn)空間的進(jìn)一步拓展，不利于可持續(xù)發(fā)展。
　　二 陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)分析
　　“十二五”時(shí)期，陜西省將進(jìn)入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這必然會(huì)帶來(lái)新的發(fā)展趨勢(shì)。
　　1.由追求城鎮(zhèn)化數(shù)量向注重發(fā)展質(zhì)量與功能轉(zhuǎn)變
　　當(dāng)前，陜西省已開(kāi)始邁入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，核心內(nèi)容由過(guò)去注重追求城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模、空間擴(kuò)張向提升城鎮(zhèn)的文化、公共服務(wù)、低碳生活、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等質(zhì)量?jī)?nèi)涵方面轉(zhuǎn)變。這必將使傳統(tǒng)的以城鎮(zhèn)化數(shù)量提升為主要指標(biāo)的城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)和管理體系面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這一轉(zhuǎn)變既是陜西省城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的要求，也是陜西省城鎮(zhèn)化發(fā)展破解現(xiàn)實(shí)困境，在未來(lái)發(fā)展中奮勇?tīng)?zhēng)先的必然選擇。
　　2.由工業(yè)導(dǎo)向型向多元復(fù)合型的特色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變
　　陜西省城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程緊密聯(lián)系。一直以來(lái)，第二產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段由中級(jí)向高級(jí)階段演變，城鎮(zhèn)化的支撐體系將不斷轉(zhuǎn)變，知識(shí)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)將逐漸成為城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿Αｊ兾魇∥磥?lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制是多元化的，城鎮(zhèn)化過(guò)程就是在這些動(dòng)力的綜合作用下發(fā)生。
　　3.制度上將更加有利于城鄉(xiāng)一體化，政策支撐力度持續(xù)增強(qiáng)
　　新一輪西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了政策支持。國(guó)家《“十二五”規(guī)劃綱要》提出要把深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略優(yōu)先位置，給予特殊政策支持。將從以下幾個(gè)方面提供政策支持：一是對(duì)西部屬于國(guó)家鼓勵(lì)類行業(yè)的企業(yè)，按15%稅率減征企業(yè)所得稅。稅率的優(yōu)惠將有利于吸引東部企業(yè)入駐，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)將增強(qiáng)城鎮(zhèn)就業(yè)承載能力。。二是對(duì)煤炭、原油、天然氣等的資源稅由從量征收改為從價(jià)征收。這將有利于推進(jìn)陜西省資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)變，增加地方財(cái)政收入，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力的資金支持。三是用于教育、醫(yī)療、社保、扶貧開(kāi)發(fā)等方面的專項(xiàng)資金重點(diǎn)向西部地區(qū)傾斜，中央投資項(xiàng)目也將重點(diǎn)支持西部地區(qū)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。這將有利于提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的支撐保障水平。四是國(guó)家推行生態(tài)補(bǔ)償政策，將有利于加速陜北黃土高原地區(qū)和陜南秦巴山區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。
　　4.由中心城市集中主導(dǎo)型向均衡集聚型轉(zhuǎn)變
　　目前陜西城鎮(zhèn)化模式仍以自上而下型為主，中心城市仍是城市化發(fā)展的主體，主導(dǎo)著城市化進(jìn)程。人口集聚、政策扶持，以及建設(shè)資金投入等主要集中于中心城市，這種發(fā)展模式促進(jìn)了中心城市快速發(fā)展，但也在一定程度上制約了次中心城市與小城鎮(zhèn)的成長(zhǎng)。隨著資源環(huán)境壓力的加大，科學(xué)發(fā)展的呼聲越來(lái)越高，陜西未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展是以集聚、均衡、統(tǒng)籌為目標(biāo)的城鄉(xiāng)互動(dòng)模式。按省“十二五”城鎮(zhèn)規(guī)劃，要因地制宜、集中力量發(fā)展一批專業(yè)化特色鮮明的城鎮(zhèn)。
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