【摘　要】 2006年人民銀行開始執(zhí)行部門預算管理體制，部門預算在加強人民銀行預算資金管理，提高資金使用效益方面起了很大的推動作用。但人民銀行作為一個特殊的管理機構，無論是自身性質還是履行職責都有其特殊性。因此，部門預算并沒有完全適應人民銀行履職的需要。文章在分析人民銀行執(zhí)行當前部門預算遇到的問題和自身特殊性的基礎上，提出了依據人民銀行的履職成本，采用部門預算與獨立的財務預算相結合的綜合預算管理體制。
　　【關鍵詞】 人民銀行； 履職成本； 預算管理
　　一、人民銀行執(zhí)行當前部門預算時存在的問題
　　（一）部門預算不利于人民銀行統籌安排全年預算資金
　　由于預算指標最終批復時間晚，一般在當年五六月份才能得到當年預算的批復數，而各級人民銀行的費用支出卻是隨著工作的開展從年初就開始發(fā)生，從而導致下級行上半年前5—6個月出現“真空期”。為了確保全年費用開支控制在指標之內，按照文件規(guī)定，除利息支出和業(yè)務支出外，其他各項費用支出一般按照上年度相應費用支出的80%控制。因此，大額支出一般都在下半年列支，從而造成集中入賬的問題，特別是第四季度的集中入賬更為明顯，極易造成費用支出前緊后松、年末突擊花錢的現象，不能統籌安排全年的預算資金，賬務處理的時效性也得不到體現。
　?。ǘ┎糠植块T預算賬戶設置不合理
　　財政部為了規(guī)范人民銀行部門預算管理工作，從2007年起，將費用預算科目分為“基本支出”和“項目支出”兩類，參照其他行政單位部門預算賬戶設置了人民銀行財務賬戶，但是沒有充分考慮人民銀行自身業(yè)務的特殊性，因此導致存在以下問題：一是部分支出內容沒有相應的預算賬戶。如，人民銀行為了維護金融穩(wěn)定開展調研所發(fā)生的調研費用就沒有相應的科目設置，只能在“公用經費支出——勞務費”中列支；又如，人民銀行新增的反洗錢職能，在部門預算時并沒有安排反洗錢工作產生的相關費用科目，目前只能在“反假貨幣經費”中列支，不能直觀地反映反洗錢工作的成本。二是部分預算賬戶歸屬不妥當。部分經常性支出科目歸屬為項目支出不盡合理，如：貨幣發(fā)行費、電子設備運轉費等，理應屬于常規(guī)性的、維持業(yè)務運轉必不可少的支出，將其列入項目支出大大降低了預算的可操作性。
　?。ㄈ┎块T預算編制與預算批復內容“脫節(jié)”
　　人民銀行預算編制時對于項目支出要嚴格按照各個項目進行編報，但最終批復下來的指標卻是按照各個賬戶批復，沒有具體到某個項目。因此，在實際執(zhí)行過程中，該賬戶預算批復數難以與事先申報的項目需求相匹配，很可能造成某些項目無法全面完成，同時導致在預算執(zhí)行過程中無法根據項目進行監(jiān)管。
　　（四）部門預算導致人員費用預算批復指標不能滿足工資計劃需要
　　人員費用預算指標和工資計劃分別由財務部門、人事部門編制下達，近幾年由于批復的人員費用預算指標總量遠小于按照人事勞資規(guī)定列支的職工工資、養(yǎng)老保險統籌、住房公積金等人員費用實際需要數額，造成工資計劃無法完成等問題。
　?。ㄎ澹┎块T預算導致離退休人員擠占在職人員費用
　　財政部按照對“一行三會”基本支出定額趨同的標準測算人民銀行人員經費，但由于人民銀行實行行業(yè)養(yǎng)老統籌模式，離退休人員未參加地方養(yǎng)老醫(yī)療統籌保障制度，且近幾年人員結構老齡化嚴重，離退休人員數量增長較快，養(yǎng)老統籌基金嚴重不足，導致離退休人員的醫(yī)療費和津補貼等支出嚴重占用在職職工醫(yī)療費等生活補助經費。
　　二、人民銀行特殊性分析
　?。ㄒ唬┤嗣胥y行職能定位的特殊性
　　人民銀行作為我國的中央銀行，即是金融市場的參與者，又是金融市場的管理者，這樣的雙重身份限定了人民銀行“尷尬”的單位性質。從履行央行職責和開展業(yè)務活動的特點看，人民銀行既是制定49e6cf15a548d20b0addfd53ea3e82ed5041f50474c37570352b7234a0d61106和實施貨幣政策、調控經濟運行的宏觀管理部門，又是為其他金融機構和政府部門提供金融服務的特殊金融機構，具有行政管理和金融服務雙重屬性。其成本支出方面既有經費性質的開支，也有經營業(yè)務性支出；即使在經費開支方面，其內容和特點也與其他政府機構不同，除有行政管理費用外，更有因履行央行職責、為金融機構和社會提供金融服務所必需的大量特殊費用支出，這些支出具有高度的不確定性。
　　（二）人民銀行履行職責的特殊性
　　2003年《中國人民銀行法》賦予了人民銀行執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務三項重要職責。因此，人民銀行系統既有對宏觀貨幣政策的調控所采取的再貸款、再貼現、貨幣金銀和外匯等經營業(yè)務，又有為維護金融穩(wěn)定、提供金融服務進行的反洗錢、賬戶管理、支付結算、社會征信等行政服務職能。但是，當前人民銀行部門預算管理體制并不能夠完全適應人民銀行職能定位的需要。
　　1.人民銀行作為國家宏觀調控的重要部門之一，其采用的貨幣政策需根據國內外經濟發(fā)展形勢不斷調整，作為執(zhí)行貨幣政策重要手段的再貸款、再貼現及外匯買賣等具有很強的政策性，由此產生的經營性支出具有不可測性和不可控性，不適合采用部門預算。
　　2.人民銀行新增的金融穩(wěn)定職能要求人民銀行進行反洗錢監(jiān)測、檢查以及金融調查研究。人民銀行在履行反洗錢及金融調研的職責過程中，其監(jiān)測系統的建立和完善、數據信息的獲取、向社會廣泛宣傳等都需要人民銀行投入大量的財務資金支持。在執(zhí)行部門預算過程中，由于對新職能、新業(yè)務的各項費用指標限制，在一定程度上影響了新增職能的履行。
　　3.人民銀行作為全國金融支付系統的“橋梁”承擔著支付清算的重要職責。近幾年，隨著大、小額支付系統的開通以及網上支付跨行清算系統的運行，在提供高速、方便、快捷支付方式的同時，人民銀行各項費用開支也在不斷增加。同時，個人征信系統、人民幣銀行結算賬戶管理系統等的相繼開通運行和不斷升級，使我國現代化的支付結算體系建設得到了快速發(fā)展；國庫部門TBS系統的升級和財稅庫行橫向聯網系統的運行，也使央行經理國庫職能得到進一步增強。履職手段的不斷改進和提高，需要財務開支的相應增加，必須以強有力的財務支撐才能確保人民銀行職能的不斷履行，但當前的部門預算束縛了人民銀行各項改革的順利開展。特別是對于基層央行來說，由于電子化建設步伐的加快，各大系統紛紛上線，各項系統的升級和維護都需要投入大量的資金，由于經費指標的限制，使得各項必須的支出沒有足額的指標予以保障，嚴重影響了人民銀行履職能力。
　　三、綜合預算管理體制的構想
　　由于人民銀行履行職責的復雜性，不應不加區(qū)分地將這些職能所需的費用全部納入部門預算的范圍，而應根據人民銀行履行職責的需要，將其履職成本進行合理劃分，依據不同的履職成本采用不同的預算管理模式。
　　（一）人民銀行履職成本分析
　　人民銀行作為政府的銀行、發(fā)行的銀行、銀行的銀行，在履職過程中會發(fā)生大量的成本。依據人民銀行的職責，其履職成本大致可以分為三類：一是人民銀行在進行宏觀調控、執(zhí)行貨幣政策過程中發(fā)生的經營成本，如：進行再貸款、再貼現、公開市場操作中產生大量經營成本，這些成本支出主要是依據宏觀經濟的走勢而定，因此這些成本具有不可測、不可控和不確定性。二是人民銀行在維護金融穩(wěn)定，提供金融服務過程中發(fā)生的業(yè)務成本，如：在履行貨幣發(fā)行、維護支付清算系統運行、經理國庫、社會征信等職責過程中產生的業(yè)務成本，這些成本的發(fā)生也是不可預測的，主要是根據經營管理的需要而定，因此必須有充足的資金予以滿足。三是人民銀行在履行監(jiān)管服務職責過程中發(fā)生的管BYayxzCXoio14Z/zS3xdJSOo8QMYsa5ymvm5/M6h0OY=理成本，人民銀行作為金融系統的重要監(jiān)管者之一，具有行政管理職責，如：人民銀行進行賬戶管理、反假貨幣調查等；同時，在人民銀行內部各種行政性科室發(fā)生的成本也應納入管理成本范疇，如：內審、人事、辦公室、紀檢等。
　　對于人民銀行不同性質的履職成本應采取不同的預算方式。經營成本屬于經營業(yè)務性支出，有相應的收入與之對應，因此不具有預算的必要性，可以據實列支，收支相抵；管理成本具有可控性和可測性，能夠較好地進行預算控制，適合部門預算管理，應繼續(xù)實行部門預算，采取“二上二下”審批方法；而業(yè)務成本同管理成本相比，可控性和可預測性較差，支出往往波動性強，預算編制難度很大，與實際發(fā)生數極易產生較大偏差，應采取較為彈性的獨立的財務預算方式，即支出據實列支，每年年底報財政部核準。
　　（二）綜合預算管理模式的可行性分析
　　1.業(yè)務成本實行獨立財務預算符合國際慣例。從國際上看，各國中央銀行都是采用獨立的預算管理體制，獨立性是中央銀行預算管理制度的突出特點。例如：美國、德國等發(fā)達國家均實行獨立的預算管理體制，這些發(fā)達國家中央銀行通過多年在預算管理方面所積累的成功經驗，為我們提供了有益的啟示和借鑒。結合中國國情，有條件地部分采用獨立的預算管理體制應是較好選擇。
　　2.執(zhí)行綜合預算管理模式有資金保障。人民銀行在依法履行宏觀調控、維護金融穩(wěn)定和開展金融服務過程中，可以產生大量的利息和業(yè)務收支，根據《中國人民銀行法》的規(guī)定，年度終了人民銀行收支相抵后產生的利潤，在提取總準備金后上交中央財政。執(zhí)行綜合預算管理模式后，據實列支的經財政部核準的非部門預算開支部分可以通過提取總準備金后的利潤解決，不會對年初經全國人大批復的年度中央部門預算產生影響。
　　3.獨立的財務預算開支部分受到雙重控制。一是獨立的財務預算開支部分在年終決算時必須經財政部核準，列支數額是經財政部控制的，只不過實行獨立的預算部分是事后控制，而非像部門預算進行事前指標控制。二是多年來人民銀行實行“四嚴”的財務管理方針，已形成了嚴格的財務管理內控機制，制定了完善的財務管理制度，應嚴格執(zhí)行財經法規(guī)，嚴格遵守財經紀律，嚴格規(guī)范財務行為；制定了規(guī)范的財務操作規(guī)程，開發(fā)了專門的“財務綜合管理系統”。因此獨立的財務預算開支部分在人民銀行內部也能得到很好的控制。
　　（三）綜合預算管理模式的意義
　　1.采用綜合預算管理模式可以進一步提高人民銀行的履職能力。由于部門預算具有剛性約束，在預算指標寬松時，往往會在年底出現調賬和錯列賬戶現象；在預算指標緊張時，往往開展業(yè)務縮手縮腳，影響了人民銀行的工作創(chuàng)新和金融服務水平，制約員工工作的積極性。綜合預算管理模式能夠在控制一般費用支出的同時，對于人民銀行特殊業(yè)務支出采用據實列支的處理方式，可以保障業(yè)務開展的資金需要，充分調動各業(yè)務部門開展各項業(yè)務的積極性，從而能夠更好地履行人民銀行職責，更好地服務于社會。
　　2.采用綜合預算管理模式可以進一步規(guī)范財務預算執(zhí)行和管理。由于將具有不確定性的業(yè)務支出從公用經費支出和項目支出分離出去據實列支，人民銀行僅對其余相對穩(wěn)定、可以預測的開支項目編制部門預算，使得人民銀行部門預算更加規(guī)范和準確，避免了預算指標與實際需求相脫節(jié)，進一步規(guī)范了財務預算管理，提高了資金使用效益?！?br/>　　【參考文獻】
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