近年來，中國企業(yè)在美國等西方國家直接投資交易受到東道國監(jiān)管部門重點審查和政府干預的案例屢現(xiàn)報端。2012年10月8日，美國國會眾議院情報委員會發(fā)布報告，稱華為和中興兩家中國民營通訊科技公司在美投資對美國國家安全構成潛在威脅，使中國企業(yè)海外直接投資的政治風險問題再次升溫。隨后十天，中國最大的民營設備制造商三一集團及其關聯(lián)企業(yè)羅爾斯（Ralls）公司正式宣布，控告美國總統(tǒng)奧巴馬和美國外國投資委員會以威脅國家安全為由，中止羅爾斯公司在美國俄勒岡州的風場項目并禁止該公司轉移已投建設備，這一史無前例的舉動將這一話題推向了又一高潮。
　　美國外資監(jiān)管緣起
　　客觀講，外資監(jiān)管對美國而言是一個新鮮而復雜的問題，而這個過程更像是一部行政和立法權力二元博弈的斗爭史。在20世紀70年代之前，美國外資監(jiān)管寬松到幾近空白，包括1917年《與敵貿易法》、《1950年國防產品法》以及1977年《國際經濟緊急權力法》等相關領域立法都未納入針對外國在美投資的條款，也不存在針對在美外國直接投資的專門機構。
　　20世紀70年代西歐和日本對美直接投資大幅增加以及石油美元的迅速涌入，引起美國輿論和民眾的關注與猜疑，甚至在美國社會激起恐慌和排外情緒，一些國會議員順勢主張并推動對外國在美投資活動立法，以進行規(guī)范和加強監(jiān)管。顯然，以總統(tǒng)為首的行政部門不愿意與國會分享對外經濟政策的主導權，但為了回應國會施壓，福特總統(tǒng)于1975年成立了跨部門的美國外國投資委員會，負責分析外國資本流入、提供咨詢、研究相關立法和監(jiān)管措施。此舉雖暫且平息了矛盾，但國會與總統(tǒng)在外資議題上的爭執(zhí)旋即展開，并陸續(xù)通過1988年《?？松?弗羅里奧修正案》、1992年《伯德修正案》和《2007年外國投資與國家安全法》，逐步健全了相關法律法規(guī)。與此同時，外國投資委員會的規(guī)模也得到擴大，成員來自財政部、國防部、國務院、國土安全部、商務部等16個政府部門和機構，職能也從最初的調研和咨詢轉變?yōu)榫哂袕娭茍?zhí)行力的審查與監(jiān)管。至此，美國的外資監(jiān)管機制基本走完了建立、完善以及強化的歷程。
　　從歷史上看，中國企業(yè)并非是在美直接投資遭遇政治阻力的首例和孤例，美國也不是政治干預中國直接投資的惟一東道國。但盡管如此，回顧中國企業(yè)海外直接投資遭遇政治阻力的案例，仍以美國最多，且涉及的行業(yè)領域也更為廣泛。早在1992年，老布什總統(tǒng)就下令要求中國航空技術進出口總公司三個月內放棄對“曼可”公司的擁有權。這是美國總統(tǒng)首次行使《?？松?弗羅里奧法案》授予的“根據外資委員會審查和調查后的建議中止或禁止可能威脅美國國家安全的外國投資”的權力，而且針對的對象便是中國。2005年，中國海洋石油有限公司迫于國會壓力放棄收購美國優(yōu)尼科石油公司，同年聯(lián)想集團收購IBM公司的個人電腦業(yè)務也遭到威脅美國國家安全的質疑。2010年，50名國會議員聯(lián)名致信美國財長蓋特納，要求以“國家安全”名義調查中國鞍鋼集團對美國鋼鐵發(fā)展公司不到10%的股份收購。此外，中國的主權財富基金也多次遭遇過美國輿論和政界的質疑，國會還特別就主權財富基金召開聽證會，并最終在西方發(fā)達國家的推動和國際貨幣基金組織的主持下對主權財富基金海外投資活動進行了規(guī)范。
　　為何屢遭失敗
　　從華為、中興到三一，中國企業(yè)在美國投資受阻遇冷，或應在目前中美互疑和美國選戰(zhàn)政治這兩大背景之下予以判斷。
　　中美關系在兩國外交政策議程中都占有重要位置，但兩國政治互信不足問題卻一直沒能解決。隨著兩國經貿關系在快速發(fā)展中不斷拓展和深化，兩國在政治和安全領域的互信缺失對雙邊經貿關系的消極影響愈加突出。表現(xiàn)在雙邊直接投資方面，美國一方面倡導開放自由的投資環(huán)境，另一方面卻對中國企業(yè)在美新建投資或并購行為疑慮重重，不管是國有企業(yè)還是民營企業(yè)都被質疑有政府背景或意圖，存在威脅美國經濟和國家安全的嫌疑。美國國會已召開多次針對中國企業(yè)在美間諜活動的聽證會。
　　不可否認，不論中國崛起是否對美國構成威脅，中國國家和企業(yè)實力的提升確實對美國構成了競爭。隨著中國產業(yè)結構的轉型和企業(yè)成長，越來越多科技含量較高的制造業(yè)企業(yè)開始試水海外市場。中國的通信設備制造、機械制造、清潔能源等產業(yè)已初步具備通過對外直接投資拓展海外市場的實力和雄心。雖然從長期來看，中國對美國的直接投資與并購活動有利于充實東道國資本，刺激生產、促進就業(yè)，但在短期內，美國本土同類企業(yè)卻會將此視為外來競爭者搶占國內市場份額，挑戰(zhàn)本土企業(yè)的生存的行為。中海油的競爭者雪佛龍公司，華為和中興的競爭者思科公司等，都可能在美國對它們的投資行為進行政治干預的背后發(fā)揮了作用。當無法找到有說服力的證據表明中國企業(yè)在美投資的確威脅美國國家安全時，一些美國決策者和本土企業(yè)會認為，這些有實力進行跨國直接投資的中國企業(yè)是得到了中國政府的政策扶持，才得以輕易得到銀行貸款，順利實現(xiàn)融資，指責這是違背市場原則的不公平競爭。
　　選舉政治壓力對決策的驅動與扭曲也是非常明顯的。不管是總統(tǒng)還是國會議員，為贏得選舉或連任完全可能祭出中國議題。三一集團關聯(lián)企業(yè)羅爾斯公司在俄勒岡州的風場項目在美國總統(tǒng)大選如火如荼之際遭總統(tǒng)令禁止，正是當下選舉政治對美國外資政策導向影響的生動案例。
　　今年3月，羅爾斯公司從一家希臘電網公司收購了美國俄勒岡州巴特克里克風場項目，并取得了該項目建設的所有審批和許可。5月，根據美國海軍西北艦隊以該項目中一個風場可能影響其空軍訓練為由敦促遷址的要求，羅斯公司將其風場南移了1.5英里，對此該海軍艦隊表示滿意。盡管如此，奧巴馬總統(tǒng)依然根據外國投資委員會的調查決定簽發(fā)總統(tǒng)令，以涉嫌威脅美國國家安全為由中止該風場項目。在這種斷然決定背后的政治考量中，恐怕贏得大選比維護國家安全占有更大的比重。
　　批評對手對華政策、主張對華強硬，已成為選舉中兩黨候選人的法寶絕招。如果奧巴馬在對中國企業(yè)態(tài)度上表現(xiàn)得不夠強硬，極有可能被對手抓住把柄，這在大選的緊要關頭無疑非常危險。以維護國家安全名義阻止中國企業(yè)的投資項目，則可以一舉封喉羅姆尼。即使這一舉動有百害而無一利，實質上減少了就業(yè)崗位，但寧可犧牲一家中國企業(yè)的利益，也不能給競選對手以把柄；寧可暫時透支美國投資環(huán)境的信譽，也不肯容忍對自己謀取連任的絲毫威脅——這正是奧巴馬競選班子在這個案子上利益權衡的準則。
　　政策協(xié)調的空間還是存在
　　雖然中國企業(yè)在美國投資接連遇阻，但政策協(xié)調的空間還是存在的。這種可能性基于如下兩個事實。
　　其一，雙方利益上仍互有所需。美國真正想要的是中國進一步開放金融市場，使美國的銀行和保險公司等這些金融服務業(yè)進入中國市場，讓華爾街利益集團分享中國經濟發(fā)展的紅利。這一政策目標極有可能以“議題掛鉤”的方式實現(xiàn)，即抬高中國企業(yè)投資美國的市場準入門檻，作為與中國政府談判的籌碼，為美國金融服務業(yè)贏得中國金融市場準入爭取條件。另外，在非傳統(tǒng)能源開發(fā)上，中美兩個能源消耗大國也有諸多合作機會。中海油已在北美卷土重來，希望能夠收購加拿大尼克森公司和美國切薩皮克能源公司一個頁巖氣區(qū)塊部分股份，估計該項目能為中海油帶來油砂、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源方面的經驗。
　　其二，兩國綜合議題談判已有機制框架。中美雙邊政治、安全和經貿關系已經交織在一起，互相影響，這是兩國建立戰(zhàn)略與經濟對話的前提假定，通過交易和妥協(xié)的“一攬子解決方案”才是應對中美雙邊綜合和復雜談判議題的戰(zhàn)略思維。
　　在“走出去”戰(zhàn)略的落實下，中國資本向海外尋求出路與商機是大勢所趨。對于中國企業(yè)來說，需要做的是在東道國的耐心經營。這不僅是業(yè)務方面的經營，更需要企業(yè)形象和企業(yè)文化的經營，以及在東道國政界和社會進行關系網的經營。逐步融入美國社會，才更易被公眾接受，取得民意支持，這更是一種長期性、戰(zhàn)略性的“投資”。否則，等交易進行時臨時求助于游說集團或律師事務所，恐怕是臨時抱佛腳，成效也很有