【摘　要】 文章通過對高等教育公共屬性的分析，指出政府為實現(xiàn)其公共責(zé)任，在高等教育資源配置中應(yīng)遵循公平與效率的原則，而績效管理實現(xiàn)資源公平配置與有效使用的工具，同時也提出了政府在資源配置中實施績效管理的措施。
　　【關(guān)鍵詞】 公共屬性； 資源配置； 績效管理
　　高等教育對于社會的巨大作用是有目共睹的，不論其教學(xué)服務(wù)，還是科研及社會服務(wù)，都具有一定程度的公共物品的屬性。當(dāng)然，高等教育也是政府的社會責(zé)任，是政府公共服務(wù)內(nèi)容之一，它通過設(shè)立高等學(xué)校，向公民提供高等教育及發(fā)展學(xué)術(shù)研究來履行其“公共任務(wù)”。因此，在高等教育中，一方面政府要完善以法治為基礎(chǔ)的公共治理結(jié)構(gòu)，通過教育立法，將高等教育權(quán)力下放到學(xué)校，實現(xiàn)政府對教育由微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，真正使政府由過去對高校“劃槳”轉(zhuǎn)向為高?！罢贫妗?；另一方面政府必須承擔(dān)起其公共責(zé)任，有義務(wù)、有責(zé)任利用教育資源這只看得見的手去介入、影響和校正高等教育改革的思路、路線和目標(biāo)，促使其積極參與到高等教育物品的供給活動中來，以充實政府社會公共責(zé)任的履約能力。
　　一、政府在高等教育資源配置中的核心責(zé)任：公平與效率
　　發(fā)展高等教育，資源配置是一個不可回避的問題，資源配置對高等教育發(fā)展的基礎(chǔ)作用決定著擁有核心決定權(quán)的政府在高校發(fā)展的責(zé)任。在“窮國辦大教育”的背景下，政府主導(dǎo)教育資源配置的模式是其必然選擇，正如楊明（2007）所說“經(jīng)濟(jì)手段是政府向高等學(xué)校施加權(quán)力影響、滲透意志、獲取利益的最有效的手段，撥款權(quán)是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的一根靈活的指揮棒”。但這種選擇也要求政府秉著教育的公共屬性，在資源的配置中堅持“公平”的原則。
　　同時，政府雖然通過主導(dǎo)資源分配，承擔(dān)了對高等教育的調(diào)控責(zé)任，可以保障政府在高等教育資源配置過程中維護(hù)教育公平的作用，但單靠政府權(quán)力配置所引致的資源管理過度集中、資源管理機(jī)構(gòu)低效和資源使用績效不彰等弊端也是顯而易見。從世界各國高等教育資源配置的經(jīng)驗來看，政府權(quán)力、市場權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的相互博弈與制衡是高等教育資源配置的客觀要求；在我國，資源配置經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換，一元權(quán)力配置的格局被打破，多元權(quán)力格局正在形成，政府的職責(zé)不僅需擔(dān)負(fù)起自身應(yīng)有的資源配置公平的義務(wù)，同時還需引入競爭機(jī)制，在有限財力下通過強(qiáng)化資源配置績效，提高資源使用效率，實現(xiàn)教育數(shù)量與質(zhì)量的迅速增長，不斷提高公共高等教育的供給。
　　二、績效管理是落實政府資源配置核心責(zé)任的工具
　　績效管理（Performance Management，PM），又稱為“目標(biāo)—導(dǎo)向”管理。20世紀(jì)80年代，引入西方國家公共部門管理理論之中，開啟了公共部門從過去單純追求行政效率和管理秩序，轉(zhuǎn)而側(cè)重服務(wù)質(zhì)量、成本效用、“顧客至上”的新公共管理運動（New Public Management，NPM）。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，社會對政府公共服務(wù)有更進(jìn)一步的重新認(rèn)識，對公共資源的績效關(guān)注也從“經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性”的“3E度量”逐步過渡到“經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性”的“4E標(biāo)準(zhǔn)”，用多元價值標(biāo)準(zhǔn)體系來考核政府公共管理責(zé)任的履行。這種“四維度量”的考核模式，要求管理者通過調(diào)整資源配置，以公民為本，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，引入“結(jié)果導(dǎo)向”，尋求資源為政府提高效率、效益和公平服務(wù)的新途徑。
　　目前，高等教育資源配置中，公平是一種教育權(quán)利的普遍化意義，是政府主導(dǎo)資源分配的結(jié)果，它使不同性別、社會階層、種族和地域差異的學(xué)生獲得了平等的教育機(jī)會、資源和產(chǎn)出。但政府在保證全體公民享有均等教育機(jī)會的前提下，也須通過市場機(jī)制，約束教育資源在政府控制下的縱向配置，促使其根據(jù)資源的內(nèi)在要求實現(xiàn)資源的橫向流動，避免因政府過多干預(yù)而割斷橫向交易，導(dǎo)致政府資源配置因縱向操作而將資源配置的橫向流動嚴(yán)重扭曲。同樣，由于市場在自發(fā)配置資源時存在諸如市場信息滯后和措施盲目等弊端，會造成教育資源一定的浪費。因此，強(qiáng)化資源配置的“公平與效率”只是教育資源配置問題的兩個維度，沒有主次和輕重之分；并且“公平與效率”也是相對的，沒有絕對的“公平”和“效率”。與此同時，強(qiáng)調(diào)政府在教育資源配置中的“公平與效率”實質(zhì)就是加強(qiáng)教育資源配置的績效管理，通過運用精細(xì)管理手段和科學(xué)的評價方法，對教育資源配置和使用的全過程進(jìn)行相關(guān)分析和控制，使教育資源從分配至使用均遵循提高管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平的原則，實現(xiàn)教育資源“公平與效率”的最優(yōu)組合。
　　三、實現(xiàn)政府在教育資源配置中績效管理的途徑
　　（一）法制化是推動教育資源配置實施績效管理的前提
　　法制化是依法配置資源的根本，美國在1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，澳大利亞、英國等也先后制定了政府在公共資源配置中實施績效管理的立法，并以此為基礎(chǔ)建立起了較為完善的政府公共服務(wù)的績效管理體系，確立了績效管理在公共領(lǐng)域資源配置的重要作用。近年來，雖然我國財政改革在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上有所突破，但《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)“遵從預(yù)算計劃”的核心與實施績效管理所需培育和完善的共建共享的預(yù)算決策制度、公共利益在資源配置中的核心價值和標(biāo)準(zhǔn)等不適應(yīng)，不能滿足財政體制改革和建立績效管理體系的客觀需要。因此，通過立法等手段，頒布如《政府公共資源配置規(guī)范》、《政府績效評價辦法》、《評價工作規(guī)程》等法律制度和規(guī)范，確立績效管理在資源配置工作的地位，保證績效評價成為政府資源配置的一個重要環(huán)節(jié)，從而推進(jìn)績效管理與資源配置的有機(jī)聯(lián)系。
　?。ǘ┩晟频钠跫s關(guān)系是實現(xiàn)教育資源配置績效管理的保障
　　雖然為公民提供高等教育是政府履行公共服務(wù)的責(zé)任，但政府在教育服務(wù)中的公共責(zé)任并不意味著政府在教育方面必須扮演直接生產(chǎn)者和提供者的角色。正如鄭秉文所指出“政府介入和干預(yù)公共物品的生產(chǎn)絕不等于政府生產(chǎn)公共物品，更不等于取代公共物品的‘市場’”。在現(xiàn)代大學(xué)制度下，雖然政府與高校都是作為獨立的法人，但從公立學(xué)校的發(fā)展歷史來看，由于受到原有計劃體制影響，政府與高校之間“委托代理”的契約關(guān)系還需進(jìn)一步完善，以處理好兩者之間的關(guān)系：一方面是完善尊重高校的獨立法人地位，與政府對高校以“命令與服從”為主要內(nèi)容的內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系，真正賦予高校自主辦學(xué)的法人地位，在公平的資源配置過程中，調(diào)動高校的積極性，更好地完成政府賦予的服務(wù)社會任務(wù)；另一方面是重視市場對于優(yōu)化教育資源配置所起的作用，通過引進(jìn)競爭機(jī)制，鼓勵高校按市場規(guī)律參與競爭，爭取如項目撥款等更多的教育資源，實現(xiàn)市場在配置資源方面的較高效率。因此，只有通過完善政府與高校之間的契約關(guān)系，才能正確處理好政府與高校在資源配置過程中的“公平與效率”，既實現(xiàn)政府對高等教育調(diào)控責(zé)任，維護(hù)高等教育資源配置過程中公平原則，又提高教育資源配置效率、使用效率和教育產(chǎn)品質(zhì)量。
　　（三）建立與教育活動相適應(yīng)的評價體系是實現(xiàn)資源配置績效管理的關(guān)鍵
　　績效評價是其整個績效管理的核心，績效評估的結(jié)果影響著政府的資源配置。在我國，教育的公共屬性和教育活動結(jié)果具有長期性、滯后性和外部性的特點，決定著對教育資源配置的績效評價必須結(jié)合教育的公共屬性和教育活動本身的特點，從過程和結(jié)果兩部分來綜合反映資源配置在公共教育活動的目標(biāo)、過程和結(jié)果等方面績效?；诠仓С隹冃А?E標(biāo)準(zhǔn)”度量的思路，對教育資源績效管理主要體現(xiàn)在對資源配置和對資源使用兩個方面。在資源配置階段的績效管理主要維護(hù)著配置的公平，但這種公平并不是“平均”，而是在承認(rèn)差別，正確界定標(biāo)準(zhǔn)與測度指標(biāo)前提下，所推進(jìn)資源的“均等”化；而資源使用的績效則是從教育活動過程和結(jié)果來評價教育活動的效率、效益和節(jié)約（即“3E”原則），即教育活動為了實現(xiàn)結(jié)果績效而必須在教育活動內(nèi)部強(qiáng)化教育資源的使用效率、配置效率和管理效率。因此，強(qiáng)化對教育資源的績效管理必須在公平配置的基礎(chǔ)上，以績效內(nèi)涵和教育支出過程特性為兩個構(gòu)建依據(jù)，著重關(guān)注內(nèi)部過程績效和外部結(jié)果績效的聯(lián)系，從投入、過程、產(chǎn)出和效果來架構(gòu)公共教育支出績效考評指標(biāo)體系，真正發(fā)揮績效管理在資源配置中的作用。
　　（四）構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的管理控制平臺是實現(xiàn)資源配置績效管理的手段
　　近年來，雖然以部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、績效評價等為主要內(nèi)容的財政改革，在組織體系、工作流程和制度辦法上取得了一定的突破，但與以績效管理為目標(biāo)的 “精細(xì)管理、績效管理、透明管理、可持續(xù)化管理”還存在一定的差距，不足以成為財政專項資金績效管理操作的載體和有力支撐。因此，將財務(wù)管理控制系統(tǒng)作為主導(dǎo)范式引入到教育資源配置的績效管理中，以日益成熟的財政管理改革為基礎(chǔ)，從部門預(yù)算編制入手，以關(guān)鍵績效指標(biāo)為依托，按照目標(biāo)（Objectives）—指標(biāo)（Measures）—指標(biāo)值（Targets）—措施（Initiatives）的鏈條依次細(xì)化和分解，建立基于資源投入、配置、使用、產(chǎn)出和結(jié)果的價值鏈；通過國庫集中支付體系，對管理控制對象、變量、主體、維度、流程等進(jìn)行系統(tǒng)性的整合再造，形成以價值活動為控制對象，以投入、目標(biāo)、產(chǎn)出、成果、潛力為控制變量，以政府部門為控制主體，以戰(zhàn)略、流程、結(jié)果為控制維度，以計劃、評價和糾偏為控制流程，以標(biāo)準(zhǔn)、評價、報告為控制組件，以形成績效導(dǎo)向下的控制力為最終目標(biāo)的可供操控的新型財務(wù)管理控制體系，真正實現(xiàn)“以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算編制體系、以國庫集中支出為核心的預(yù)算執(zhí)行體系、以績效評價為基礎(chǔ)的預(yù)算監(jiān)督體系”的三位一體的績效導(dǎo)向下的財務(wù)（政）管理控制系統(tǒng)。當(dāng)然，此財務(wù)控制系統(tǒng)由兩條主線貫穿：一條是業(yè)務(wù)評價，即對與工作職責(zé)、使命或計劃、事項活動完成程度的評價，主要包括：目標(biāo)完成情況、目標(biāo)的合理性、社會經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)影響等；另一條是財務(wù)評價，即對資金使用、財務(wù)規(guī)范的評價，主要包括：資源投入、成本耗費、資產(chǎn)消耗等。而評價的具體內(nèi)容就是目標(biāo)、投入與支出、產(chǎn)出與影響、效率、實施與管理指標(biāo)五個方面。
　　此外，在整合部門預(yù)算、國庫集中支付、績效管理、會計與財務(wù)管理等應(yīng)用程序的同時，借助信息技術(shù)特別是軟件和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以實現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、集成化為目標(biāo)，以各項財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立集綜合決策、多維分析、實時監(jiān)測、信息披露等為一體的多功能綜合應(yīng)用平臺，以實現(xiàn)多種方案決策、多組業(yè)務(wù)流程、多次控制評價的數(shù)據(jù)共享與集成。
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