宋蘭旗

（長春大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，吉林長春，130022）

中國高校財政支持制度創(chuàng)新建議

宋蘭旗

（長春大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，吉林長春，130022）

縱觀世界各國，國家在高等教育發(fā)展中均發(fā)揮著十分重要的作用，以財政支持尤為突出。當前中國高校在其發(fā)展過程中所面臨的資金短缺問題，除了國家財政支持總量不足外，中國高校財政支持所存在的制度性缺陷是一個重要的因素。在此從健全高校財政撥款組織體系、拓展高校財政支持資金來源、建立私立高校財政支持機制、推進高校財政撥款模式改革以及探索高校財政支持區(qū)域均衡體制的角度對中國高校財政支持制度提出了創(chuàng)新建議。

中國；高校；財政支持制度；創(chuàng)新

中國對高校的財政支持由來已久，從建國后的高校完全依賴財政支持到現(xiàn)在的以國家財政支持為主，雖歷經(jīng)制度演變，但是其主導(dǎo)地位依然沒有改變。在整個世界都欠教育賬的情況下，中國高校財政支持資金短缺，是一個不爭的事實。除了國家財政支持資金短缺外，中國高校財政支持在制度建設(shè)上還存在支持制度結(jié)構(gòu)不合理、財政支持制度非均衡、財政撥款未能完全體現(xiàn)公平性與效率性等問題。究其原因，主要源自于高校財政支持資金來源單一化、高校財政撥款組織體系不完善、私立高校財政支持機制不健全、高校財政撥款模式不完善、高校財政支持未能關(guān)注各區(qū)域的均衡發(fā)展。結(jié)合當前高校財政支持制度存在的問題及原因，對現(xiàn)有的高校財政支持制度進行完善與創(chuàng)新十分必要。

一、健全高校財政撥款組織體系

首先，專門成立直屬教育部的全國高校財政支持委員會（見圖1），由其來負責(zé)對特殊需要型和科研型公立高校以及所有私立高校的財政支持工作。該委員會屬于國家機關(guān)性質(zhì)，下設(shè)高等教育財政資金管理辦公室、高等教育籌資辦公室、高校財政支持資金分配辦公室以及高校財政支持資金運作監(jiān)督與評估辦公室。這些辦公室分別負責(zé)管理高等教育財政資金，通過各種渠道為高等教育融資，為各高校分配財政資金，對各高校財政資金的運作進行監(jiān)督與評估等具體的工作。各辦公室的工作人員由財政、審計、金融、教育等相關(guān)領(lǐng)域的專門人才構(gòu)成。

其次，各?。òㄊ?、自治區(qū)和直轄市）組建一個隸屬于其教育廳的（××）省、自治區(qū)或直轄市高校財政支持委員會。其主要負責(zé)對應(yīng)用型高校提供財政支持。該委員會的構(gòu)成基本上同全國高校財政支持委員會相一致。但是，二者之間沒有任何領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，是互不干涉的兩個獨立部門。

再次，組建一個獨立于政府的具有全國性的第三方中介結(jié)構(gòu)——高校運作績效評估中心。該中心負責(zé)對全國各類高校提供績效評估工作。其評估結(jié)果直接反饋給各高校，各高校對其結(jié)論有抗議的權(quán)利，評估中心對高校的抗議要進行復(fù)議，并得出修改與否的建議，評估中心擁有對評估結(jié)論的最終決定權(quán)。其評估結(jié)果要向社會公開。該結(jié)果與全國、（××）省、自治區(qū)或直轄市的高校財政支持委員會下設(shè)的高校財政支持資金運作監(jiān)督與評估辦公室對各高校所作的評估結(jié)論一起，決定下一輪各高校所能獲得的財政支持資金的額度的多少。

二、拓展高校財政支持資金來源

在我國財政支付能力有限的情況下，為了滿足社會對高等教育不斷增加的需求，除了政府為高校財政支持委員會提供的直接財政款項和專項稅費外，政府應(yīng)努力通過多種渠道，為高校財政支持籌資更多的資金。筆者認為，構(gòu)建多元化的高校財政支持資金來源系統(tǒng)是關(guān)鍵。

通過高等教育籌資辦公室進行多渠道籌資。全國高校財政支持委員會下設(shè)的高等教育籌資辦公室，經(jīng)過國家的授權(quán)許可，可以通過發(fā)行支持高等教育專項國債、發(fā)行教育彩票、組建投資基金以及爭取社會各界捐贈等多種途徑進行籌資。省、自治區(qū)或直轄市高校財政支持委員會下設(shè)的高等教育籌資辦公室主要是通過組建投資基金、爭取捐贈等渠道來進行資金籌集。其爭取到的資金要通過財政支持資金分配辦公室來進行統(tǒng)一分配。

構(gòu)建政府各部門對高校的專項財政制度。借鑒美國的多部門共同對高校提供財政支持的成功經(jīng)驗，我國政府各職能部門應(yīng)預(yù)留?？?，專門支持高校對與其部門業(yè)務(wù)相關(guān)的科研和培訓(xùn)等進行專項支持。外交部、國防部、發(fā)展改革委、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家民委、公安部、安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、鐵道部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、文化部、衛(wèi)生部、人口計生委、人民銀行、審計署以及各地方政府職能部門等，均應(yīng)以項目撥款或?qū)ｍ椫С值姆绞较蚋咝Ｌ峁┮欢ǖ呢斦С帧?/p>

圖1 高校財政支持管理組織體系圖

三、建立私立高校財政支持機制

我國以公立高校為主要對象提供財政支持的機制，既不利于調(diào)動私立高校的積極性，也不利于為公私立高校提供公平的競爭機會。國家對私立高校的財政支持應(yīng)主要是非營利性私立高校。

首先，要推動出臺《私立高校援助法》。我國現(xiàn)行的法律只是提出，各級政府要給私立高校的發(fā)展以資金支持，但是對具體如何支持、支持到什么程度以及不支持會有什么影響等問題沒有做出具體的規(guī)定。因此，導(dǎo)致我國對私立高校的財政支持具有很多的隨意性。通過專門規(guī)定政府對私立高校援助的法律，使政府對私立高校的財政支持額度的上下限做出明確規(guī)定，分清各級政府的責(zé)任，使國家對私立高校的支持正規(guī)合法化。

其次，構(gòu)建既有別于公立高校，又能體現(xiàn)與其平等競爭的私立高校財政撥款模式。私立高校的經(jīng)常費補助撥款可以考慮采取定量的公式模式，特別補助撥款可以采取配套比例撥款模式，對科研經(jīng)費撥款和專項撥款可以采用與公立高校相同的績效撥款模式。

再次，對私立高校的財政支持要以中央為主，地方為輔。中央政府負責(zé)對私立高校提供經(jīng)常性費用補助和特別補助，科研補助撥款和專項撥款依其性質(zhì)，可能來自中央支持也可能來自于地方。各地方政府除了通過其高校財政支持委員會為私立高校提供的與科研和專項補助有關(guān)的部分財政支持外，還需為私立高校的建立提供特別的土地方面的優(yōu)惠。

四、推進高校財政撥款模式改革

解決我國高校現(xiàn)行財政撥款模式的效率性欠缺以及財政資金支持結(jié)構(gòu)不合理問題的關(guān)鍵，是實行多層次的高校財政撥款模式。政府對高校的財政資金支持可以由不要求償還資金和要求償還資金兩部分構(gòu)成。其中不要求償還的無償支持主要由經(jīng)常性教育經(jīng)費撥款（公用經(jīng)費和事業(yè)經(jīng)費）、科研經(jīng)費撥款、基建費撥款以及專項撥款構(gòu)成。筆者認為，高校財政撥款模式多層次改革具體應(yīng)從以下幾個方面進行。

首先，不同類型的財政支持采用不同的撥款模式。要求償還的財政資金支持，主要是指政府提供給高校的優(yōu)惠性或無息貸款。無論是以中央財政支持為主，還是以省級財政支持為主的公立高校，在具體享受同類型的撥款時均采用相同的模式。對經(jīng)常性教育經(jīng)費撥款和基建費撥款部分，采用契約式的合同撥款模式；對科研經(jīng)費撥款和專項撥款采用績效撥款模式；對要求償還的資金支持部分采用調(diào)控性傾斜分配模式。在具體操作中，可以借鑒法國模式按下述方法來進行。如公立高?？煽紤]每5個年度（與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的五年計劃保持年限上一致）與財政支持委員會簽約一次。各高校首先根據(jù)自身的實際情況（具體的學(xué)生數(shù)、教師數(shù)、學(xué)科安排、基礎(chǔ)設(shè)施等）以及發(fā)展計劃在校內(nèi)組織各方力量進行研究，提出申請財政支持資金計劃，然后將該計劃呈交高校財政支持資金分配辦公室，由財政支持資金分配辦公室，組織專家到該高校進行實地考察，論證其計劃的真實性與可行性，對計劃提出修改意見后反饋給高校，高校接到反饋后對專家小組所給結(jié)論做出解釋說明，并遞交高校財政支持資金分配辦公室，高校財政資金分配辦公室最后就合同的具體內(nèi)容給出結(jié)論。雙方?jīng)]有異議后，共同簽訂《××年度—××年度財政資金支持××大學(xué)（學(xué)院）發(fā)展合同書》。在合同執(zhí)行的過程中，高校財政支持資金分配辦公室會嚴格按照合同規(guī)定分期、分批對其進行撥款。每2個年度由高校財政支持資金運作監(jiān)督與評估辦公室進行定期考核，期間可以進行無通知的抽查，每個合同期滿后要進行全面評估，結(jié)合高校運作績效評估中心對各高校的評估結(jié)果，對考核和抽查出現(xiàn)問題的高校做出減少撥款或停止撥款的處理。每個合同期高校的表現(xiàn)與下一個合同的簽訂緊密相連。針對科研經(jīng)費撥款和專項撥款而采用的績效撥款模式在具體操作中，建立客觀、公平、具有競爭性的評價指標衡量體系是關(guān)鍵?？冃гu估要在撥款的前期、中期以及后期持續(xù)發(fā)揮效力。撥款要有浮動性，按績效完成情況設(shè)有獎勵和懲罰部分。以科研經(jīng)費撥款為例來說明。在前期決定是否分配時，要以其已有的實力為基礎(chǔ)，依照固定的指標評價體系決定是否為其撥款以及撥款的額度大小。在對科研經(jīng)費撥款時可以考慮從研究人員水平、研究基礎(chǔ)、研究保證、科研信譽以及發(fā)展前景等幾個方面去進行具體量化考核，得出評價結(jié)果，為撥款做實際參考。在項目執(zhí)行中期的各階段，撥款也要依據(jù)其執(zhí)行效果進行。高校財政支持資金運作監(jiān)督與評估辦公室要充分發(fā)揮作用，對其效果進行實時監(jiān)督評估。

對表現(xiàn)好的單位和部門可以加大中期撥款比例，表現(xiàn)欠佳的則適時減撥或停撥。項目完成時，則按其實際績效來決定其應(yīng)該享受激勵浮動額還是懲罰浮動，并將其實際表現(xiàn)計入其信譽記錄，直接影響其以后能爭取到的科研支持情況。對要求償還的資金支持部分所采用的調(diào)控性傾斜分配模式，在具體操作中主要是，高校財政支持委員會根據(jù)國家高等教育的發(fā)展目標與規(guī)劃以及各公立高校的具體運行情況，在高校主觀愿意的情況下，提供一定額度的資金支撐。具體工作也需要由高校財政支持資金分配辦公室來承擔。應(yīng)該對能夠提前償還支持資金的高校給予減免利息、甚至是減少償還本金數(shù)量的鼓勵政策，對到期不能償還的高?？梢杂筛咝Ｏ蚋咝Ｘ斦С治瘑T會主任直接提交申請，高校財政支持委員會主任在收到申請后，組織各界力量進行評審，在規(guī)定的工作日內(nèi)向申請高校做出同意與否的答復(fù)。被免還的高校在規(guī)定的年限內(nèi)不能再申請該項支持，同時要在全國通報，影響各方對其經(jīng)營績效評估，進而影響其它財政撥款的額度。

其次，對私立高校采用多元化的財政撥款模式。私立高校的財政撥款主要由全國高校財政支持委員會負責(zé)，各地方高校財政支持委員會對私立高校的財政撥款主要是其科研經(jīng)費撥款和一部分專項撥款。地方政府負責(zé)對私立高校的建立提供土地優(yōu)惠等政策支持。對私立高校的財政撥款既要考慮其與公立高校的平等競爭性，又要盡可能地發(fā)揮對其發(fā)展的引導(dǎo)作用。具體來說，國家對私立高校的財政撥款主要由經(jīng)常費補助撥款、特別補助撥款、科研經(jīng)費撥款以及專項撥款構(gòu)成。其中，科研經(jīng)費撥款和專項撥款實行與公立高校相同的模式，通過與公立高校一起競爭的方式獲得。經(jīng)常費補助撥款和特別補助撥款由全國高校財政支持資金分配辦公室負責(zé)具體操作。經(jīng)常費補助撥款依據(jù)各私立高校類型、教職工數(shù)、在校生數(shù)量進行定量撥款，同時考慮其計劃招生數(shù)與實際招生數(shù)、本科生與研究生比例、學(xué)校資產(chǎn)規(guī)模等因素進行系數(shù)調(diào)整，決定其具體撥款額度。特別補助撥款主要是為了鼓勵私立高校提高教學(xué)科研水平以及發(fā)展規(guī)模而對私立高校在購置實驗設(shè)備、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面按其投資額度的一定比例給予的特別補助。經(jīng)常費補助撥款和特別撥款制度的實施根本上是為了扶持私立高校的發(fā)展，最大程度解決高等教育資金短缺的問題。

再次，不同類型高校的財政撥款分配比例應(yīng)有所差別。公立高校中，特殊需要型和科研型高校可以考慮讓其經(jīng)常性教育經(jīng)費撥款、科研經(jīng)費撥款、基建費撥款、專項撥款以及有償支持撥款占全部撥款總額的比例分別在45%、30%、20%、5%左右。應(yīng)用型高校的經(jīng)常性教育經(jīng)費撥款、基建費撥款、專項撥款以及有償支持撥款占全部撥款總額的比例要比前者增大，科研經(jīng)費（尤其是基礎(chǔ)性科研經(jīng)費）撥款的比例要減少。私立高校中，政府所提供的財政撥款總額不能超過《私立高校援助法》中所規(guī)定的上下限。

最后，搭建公開、透明的高校財政撥款資金信息披露平臺。為了加大社會各界對高校財政資金分配的監(jiān)督，提高資金利用的透明度，我國可以通過教育部網(wǎng)站、各省教育廳網(wǎng)站、全國和地方的高校財政支持委員會網(wǎng)站，以及報紙、電視等媒體及時對各種財政撥款的實行情況進行信息公開，以防止高校財政撥款中所存在的行賄、受賄等有失公平的現(xiàn)象，提高撥款資金的利用效率。

五、探索高校財政支持區(qū)域均衡體制

高校財政支持的區(qū)域非均衡主要表現(xiàn)在受省、自治區(qū)和直轄市財政支持的應(yīng)用型公立高校。為了推進高校財政支持的均衡發(fā)展，筆者認為，主要可以通過以下幾個機制來促進：

首先，國家以立法的形式明確統(tǒng)一規(guī)定各省、自治區(qū)和直轄市投入到高等教育的財政直接撥款占該地區(qū)總財政收入的最低比例。各地區(qū)在實際運行中，要嚴格執(zhí)行，以不低于該比例的總金額劃撥到該地區(qū)的高校財政支持委員會所屬的高等教育財政資金管理辦公室，由其來進行統(tǒng)一分配。連同本地區(qū)高等教育籌資辦公室通過各種渠道取得的資金，一同以財政支持的形式通過財政資金分配辦公室分配到各高校。

其次，教育部按年度公布全國的最低生均財政撥款額，對達不到標準的各區(qū)域的應(yīng)用型高校，由全國高校財政支持委員會按最低標準給予補足。教育部在核定全國最低生均財政撥款額時主要以全國經(jīng)濟與社會發(fā)展情況、高等教育的規(guī)模、中央財政的支付能力以及高校的實際生均培養(yǎng)成本等為依據(jù)。

再次，通過政策引導(dǎo)各地區(qū)的各類高校均衡發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，生均高校財政支持額較低的區(qū)域，一般情況下，私立高校也不發(fā)達。2008年，河南省除了獨立學(xué)院以外的其它民辦高等教育機構(gòu)僅為15家，而同期的北京市卻有64家，上海市有256家［1］。私立高校越發(fā)達，越能擺脫該區(qū)域高校財政支持的壓力。由此可見，采取措施合理優(yōu)化各區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)部高校的布局，對緩解財政壓力會起到很重要的推進作用。可以考慮通過采取對一部分公立高校轉(zhuǎn)制、地方政府提供優(yōu)惠條件促進私立高校的興辦等途徑降低公辦高校數(shù)量、增加私立高校的規(guī)模。

［1］《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒（2009年）［M］.北京：人民教育出版社，2009：455，553，664.

F069

A

宋蘭旗（1979-），女，博士，講師，研究方向為制度經(jīng)濟與金融制度。