張 暉

（海南大學 經(jīng)濟與管理學院，海南 ?？?570228）

中國地方政府主導經(jīng)濟增長的行為邏輯分析

張 暉

（海南大學 經(jīng)濟與管理學院，海南 海口 570228）

改革后中國地方政府的相關利益主體包括中央政府、同級地方政府、微觀主體，這三者之間實質(zhì)上都是委托代理關系。地方政府的目標函數(shù)中最具有交集的理性變量就是轄區(qū)GDP的增長。在地方政府競爭態(tài)勢下，地方政府會追求更高的GDP增長，其地方政府主導經(jīng)濟的手段在于選擇性的產(chǎn)權保護。當然，地方政府追求效用最大化的行為在缺乏有效的制度約束條件下，可能會損害中央政府在全國的整體利益，也可能會危害轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益。而要改變這種地方政府競爭所帶來的弊端，必須通過制度創(chuàng)新對地方政府行為進行有效地矯正。

地方政府；經(jīng)濟增長；選擇性產(chǎn)權保護；內(nèi)公外私產(chǎn)權

一、引言

改革開放以來，中國取得了舉世矚目的經(jīng)濟成就。美國經(jīng)濟學家劉易斯曾指出：“政府可以對經(jīng)濟增長具有顯著的影響。如果政府做了正確的事情，增長就會得到促進。如果政府做得很少，或者做錯了事，或者做得太少，增長就會受到限制?！保?］（P515）大量的實證研究也表明，良好的經(jīng)濟增長政府的確“有所為”。

中國是一個地區(qū)差異大、發(fā)展不均衡的大國，政府層級組織管理幅度大和針對各地方的差別化經(jīng)濟政策必然會增加配置成本（包括信息和實施成本），這也決定了我國的地方政府在經(jīng)濟、文化、社會等發(fā)展過程中必然要被中央政府委托大量政府干預權力。經(jīng)過分權化改革，我國地方政府在社會經(jīng)濟事務管理中擁有了大量的自由裁量權，其掌握的經(jīng)濟資源甚至超過中央政府，如土地資源是被地方政府控制的。由于地方政府掌握著大量的事權，其經(jīng)濟職能也隨之增加，它不僅負責非競爭（其實也競爭了）領域的基礎設施、公用事業(yè)、城建、教育、醫(yī)療等公共品和福利的提供，也涉及競爭領域的行業(yè)和企業(yè)的管理和干預，可以說，當前我國的地方政府職能覆蓋了除國防、外交、國家立法等之外的絕大多數(shù)領域。由此可見，地方政府過度介入經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展事務，從某種程度上講，我國的市場經(jīng)濟是一種地方政府主導型的市場經(jīng)濟模式。［2］（P54～56）何曉星（2003）也直截了當?shù)刂赋觯袊慕?jīng)濟增長是地方政府主導型經(jīng)濟增長。［3］（P27～31）因此，“對我國地方政府在經(jīng)濟增長過程中扮演了什么角色的研究，很可能是解謎的鑰匙之一”［4］（P24～30），解謎就是要弄清楚中國經(jīng)濟取得輝煌成就的原因何在。而從這個角度對地方政府的研究是來自公共選擇理論對政府的理性經(jīng)濟人假設，地方政府的行為取決于在經(jīng)濟人假設下它的追求即目標函數(shù)。

二、地方政府的利益格局及目標函數(shù)

（一）地方政府的利益格局

與地方政府相關的利益主體有三個，分別是中央政府（或上級政府）、同級地方政府、微觀主體（包括居民和企業(yè)）。這三者之間實質(zhì)都是委托代理關系。

第一種是地方政府與中央政府的利益關系。大致來講，中央政府是委托人，地方政府是代理人。但是這又不同于私人組織的委托代理關系，是一種多任務政治委托代理關系，有些學者稱其為“干部責任制”或“政治承包制”（托尼，2006）［5］（P94～104），中央政府將管理區(qū)域經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定、提供公共物品、保護環(huán)境等多種任務委派給地方政府，但是保持統(tǒng)一部署，這樣中央政府可以從政治上控制經(jīng)濟社會發(fā)展不至于嚴重偏離既定的方向。從信息結(jié)構(gòu)上看，中央政府與地方政府之間的信息不對稱比私人組織更加嚴重，由于地域廣泛、政府組織龐大、績效考核困難等多種因素，中央政府對地方政府的監(jiān)督十分困難，從而導致地方政府既有促進經(jīng)濟增長的“援助之手”，也有“掠奪之手”。從激勵機制上看，作為委托人的中央政府實施的是財政激勵和政治激勵。財政激勵主要是給予地方政府對財政收入的分享留成權益。盡管在分稅制改革之后中央把財權高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重，地方政府在財政收入的追求仍然不遺余力。中央對官員采用的主要是非貨幣報酬獎勵，也就是根據(jù)政績來獎勵職位晉升——權力，這種職位權力體現(xiàn)的是一種政治激勵。

第二種是地方政府與微觀主體的利益關系。在我國，地方政府管轄區(qū)內(nèi)的微觀經(jīng)濟主體包括民眾與企業(yè)，微觀主體委托地方政府來溝通中央權力中心，獲取各種公共物品和服務。微觀主體則致力于生產(chǎn)，以GDP和稅收來激勵地方政府。相對于中央政府（上級政府）對地方政府基于政治和行政隸屬下的委托—代理關系，微觀主體對地方政府是一種“弱委托—代理關系”。在微觀主體中，由于企業(yè)可以組成壓力集團、行會或運用稅收等手段影響代理人，這樣也就成為了官員的較為重要的委托人，而居民由于數(shù)量龐大，較難取得一致同意的行動。鑒于此，微觀主體中我們主要考慮企業(yè)。這樣，在我國各地的地方政府與轄區(qū)內(nèi)的微觀主體（主要是企業(yè)）作為一個共同體對外“對付”其它地方政府與企業(yè)構(gòu)成的“地方”。這就是“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權［6］（P31～38）：一方面“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權對外具有整體私人性質(zhì)即對其他地方的政府和企業(yè)的排他性，以地方為單位參加國內(nèi)外市場競爭，并與市場機制相結(jié)合；另一方面這種產(chǎn)權在轄區(qū)內(nèi)具有一定非排他的公有性質(zhì)，體現(xiàn)在地方政府對內(nèi)運用行政手段與企業(yè)的聯(lián)合，并與一定程度的計劃機制結(jié)合。地方政府作為中國制度變遷的第一行動集團，擁有較大的制度創(chuàng)新空間，面臨著相對“軟化”的制度約束環(huán)境，因而“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權約束下的地方資源對于地方政府來說具有“模糊產(chǎn)權”的性質(zhì)，即由于計劃體制的慣性，當市場環(huán)境發(fā)生變化，在轉(zhuǎn)型期中新出現(xiàn)的盈利性的資本產(chǎn)權束由于沒有得到最終控制權及時、明確的界定而處于“開放狀態(tài)”，進而成為被競相攫取的“公地”［7］（P42～50）。內(nèi)公外私的模糊產(chǎn)權使得地方政府事實上具有動員和控制許多地方資源的權力：除城市建設、基礎設施、公用事業(yè)等一般公共領域外，還包括壟斷行業(yè)、土地、資金等大量的非公共領域和準公共領域資源，以及許多一般競爭性領域的國有和國有控股企業(yè)。

第三種是地方政府與地方政府之間的利益關系。地方政府作為中央政府的代理人，是中央政府改革及國家社會經(jīng)濟管理任務的具體執(zhí)行者，這一點正好體現(xiàn)在地方財政支出的相對規(guī)模上。分權化改革后，地方政府獲得了大量的獨立事權和資源配置權，也有了明確的稅收權，促進當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和維持社會秩序都需要大量的資源，在資源總量相對有限的條件下，地方政府就會圍繞資源展開相互競爭。地方政府之間的關系不再是單純的“兄弟關系”，而是兩個經(jīng)濟主體之間的競爭關系。在明確的激勵目標的誘導下，各級地方政府以及有關領導者把創(chuàng)造政績放在首要位置，為在短時間內(nèi)創(chuàng)造最大的政績開動腦筋，形成了彼此間競爭的局面。為了獲取政府競爭的勝利，各級政府和主政官員把本地的經(jīng)濟發(fā)展目標加以數(shù)據(jù)化、具體化，制定了一系列指標，并相對應地落實到下屬各部門及部門領導頭上，并在經(jīng)濟上和政治上輔之以相應的獎懲措施，鼓勵和約束他們完成任務。這種管理方式在推動地方經(jīng)濟、社會等方面的發(fā)展上起到了積極的作用，也產(chǎn)生了諸多不良的后果。特別是由于我國轉(zhuǎn)型期“地方內(nèi)公外私”產(chǎn)權的特殊性質(zhì)，使得中國地方政府對內(nèi)采用政府主導支持地方對外參與市場競爭，成為準市場主體，市場上每個中國企業(yè)的背后，幾乎都站著一個地方政府。［2］（P54～56）中國市場上的企業(yè)競爭，從某些方面來講也可以說是它們所在地區(qū)的地方政府之間的競爭。

（二）地方政府的目標函數(shù)

在中國的政治體制和利益格局下，地方政府一般扮演著三種角色：中央政府的代理人、自身利益經(jīng)濟人、地方公共物品供給者。地方政府的目標函數(shù)必須包含這三個方面的利益。

在中央政府（上級政府）—地方政府的委托代理關系中，地方政府除了執(zhí)行中央政府的政策之外，也逐漸獲得了獨立的政治經(jīng)濟利益，中央政府則通過政治晉升、剩余的決策權和資源撥付等手段保持對地方政府的有效控制。這樣，地方政府的目標函數(shù)就是完成中央政府的任務目標，即政治晉升的政治目標和財政收入的經(jīng)濟目標，以獲得中央政府滿意。需要說明的是，政府考核體系并不單單指經(jīng)濟發(fā)展，還包括對上級忠誠度、政治素質(zhì)、業(yè)務能力以及消除貧困、充分就業(yè)、穩(wěn)定社會、保護環(huán)境等等。但是由于其他指標較難定量衡量，政績考核標準就主要集中在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。目前我國社會保障制度還不健全，社會穩(wěn)定又與經(jīng)濟發(fā)展緊密相連，而稅收的增長也直接取決于生產(chǎn)的發(fā)展，因此，中國現(xiàn)實中的政績考核就是以GDP為核心的經(jīng)濟發(fā)展①。

地方政府是由地方官員組成的，從經(jīng)濟學的個體理性角度出發(fā)，官員也是理性經(jīng)濟人?，F(xiàn)行政績考核體系以經(jīng)濟增長和稅收增長作為考察地方政府及其官員政績的主要標準，轄區(qū)GDP和稅收最大化就成了追求政治利益和經(jīng)濟利益的地方政府及其官員的效用函數(shù)。由于我國稅收的主體是增值稅，因此追求轄區(qū)GDP和稅收最大化的真正長期有效的手段是發(fā)展經(jīng)濟。地方政府官員可以通過升遷任免來實現(xiàn)自己的利益，政績考核中對經(jīng)濟發(fā)展的側(cè)重會增加這種激勵。本地經(jīng)濟發(fā)展會帶來財政收入的增加，能增加地方政府官員的正當收入，同時也可能有助于地方政府官員在職消費、謀取私利等其他福利的追求。地方政府官員試圖獲得的非正當收入的絕對量將依賴于平均收入和抽取率，在平均收入更低的情況下獲得同樣的非正當收入意味著更高的抽取率，而更高的抽取率將更容易導致民憤和暴露，所以，促進本地經(jīng)濟發(fā)展將會使地方政府官員更多地關注非正當福利的獲取。官員一般更偏好到富裕的地區(qū)任職，就是因為富裕地區(qū)不僅意味著會得到較高的正當?shù)氖杖?，也往往意味著可能獲得更多的非正當收入。

地方政府作為為微觀主體（居民和企業(yè)）提供公共物品的代理人，其目標函數(shù)應是提供高質(zhì)量的公共物品和服務使居民和企業(yè)得到滿足，進而獲得政治支持，但是提供的公共物品的質(zhì)量和效率則取決于地方政府的利益考慮。如果地方政府和民間主體利益取向一致，這問題很簡單，地方政府積極履行本職改進微觀主體福利、促進經(jīng)濟發(fā)展，是一種共贏的局面。但是在實際社會經(jīng)濟中，地方政府目標取向與包括居民和企業(yè)在內(nèi)的微觀主體的利益并非完全一致，主要原因還在于地方政府官員獲取非正當收入的機會主義傾向會損害轄區(qū)微觀主體的福利。如果公共物品供給成本巨大而無明顯收益，地方政府就沒有積極性提供了，比如很多城市主干道修整很漂亮，而小巷小街破敗不堪卻無人問津就是此道理。當然現(xiàn)今的地方政府都有改善基礎設施的沖動，但深層原因卻并非政府在盡力履行自己的本職，而是為了招商引資發(fā)展經(jīng)濟和彰顯政績②。

綜上而言，地方政府的目標函數(shù)包括對上（中央政府滿意）、對自己（政治經(jīng)濟利益）、對下（居民和企業(yè)滿意）三級內(nèi)容。在“廣義經(jīng)濟人”的假設前提下，地方政府自然是追求自身效用最大化。

當然，地方政府通過GDP和稅收最大化等追求效用最大化的自利行為在缺乏有效的制度約束條件下，可能會造成地方保護主義、重復建設等，從而損害中央政府在全國的整體利益，也可能會助長地方政府的“掠奪之手”，危害轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益。而通過制度創(chuàng)新，以科學合理的制度環(huán)境誘導，地方政府追求轄區(qū)GDP和稅收最大化的行為就能夠與全國利益及轄區(qū)居民和企業(yè)的公共利益實現(xiàn)一定的激勵兼容，即：地方政府通過提供高質(zhì)量的公共物品和服務，追求轄區(qū)GDP增長，在實現(xiàn)全國經(jīng)濟發(fā)展的同時，也為地方政府及其官員的升遷贏得政績。因此，地方政府目標函數(shù)中最具有交集的理性變量就是轄區(qū)GDP增長。而在這個利益格局和目標函數(shù)下，地方政府的行為如圖1所示。

圖1 地方政府行為分析框架

三、地方政府主導經(jīng)濟增長的動力和手段

（一）地方政府競爭

改革開放以來，中國進入了從過去高度集中的計劃經(jīng)濟體制向分散化的市場經(jīng)濟體制過渡的轉(zhuǎn)型時期，其核心內(nèi)容和顯著特征就是市場配置資源能力的強化及政府經(jīng)濟管理行為的弱化。在這個漸進改革的過程中，中央政府對地方政府進行了廣泛的分權，這一分權關系在分稅制后得到進一步強化。通過分權，地方政府獲得了相當程度的獨立事權，也擁有了明確的地方稅收收益權。上級政府對下級政府的調(diào)控從以計劃為主過渡到以經(jīng)濟手段為主。地方政府的政治績效考察以地方政府的經(jīng)濟績效為基礎，這就迫使地方政府追求經(jīng)濟資源的擴張。在總量資源有限的條件下，地方政府之間必然產(chǎn)生競爭行為，這種競爭行為類似于市場上企業(yè)之間為爭奪顧客的競爭③。正是這種類似企業(yè)的地方政府競爭引致了中國經(jīng)濟的高速增長。

下面通過構(gòu)建政治經(jīng)濟學視角的增長分析框架來說明在我國特定的政治體制之下，地方政府競爭會帶來經(jīng)濟的高速增長。經(jīng)濟發(fā)展是黨和政府執(zhí)政能力及合法性的最重要體現(xiàn)之一，中央政府具有加快全國經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生激勵。地方官員作為轄區(qū)的主政者，為了追求政治經(jīng)濟利益，自身就具有發(fā)展本地經(jīng)濟的動力；在現(xiàn)行政績考核體制下④，地方官員的官階晉升強烈依賴于其發(fā)展地方經(jīng)濟的最終表現(xiàn)。

我們比較兩種情形。第一種情形是地方政府之間不存在競爭。在此情形下，地方官員的政治晉升不依賴于政績考核，地方政府進行決策不考慮政治收益。為了簡單起見，假定整個經(jīng)濟由兩個地區(qū)組成，有兩個同級的地方政府i、j，地方政府的核心目標是經(jīng)濟增長率，設為gi，則實際產(chǎn)出為gi＋εi，其中εi～N（0，），因為從地方政府通過努力行為轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的過程存在不確定性。單位經(jīng)濟產(chǎn)出帶來的收益為v，為獲得單位經(jīng)濟增長率的提高產(chǎn)生的總成本為C。另外假定隨著增長率的增加其邊際成本遞增，有C′（g）＞0，C″（g）＞0。

地方政府最大化自身收益是通過本地經(jīng)濟增長率來實現(xiàn)。首先假定地方政府的效用函數(shù)是：

在地方政府不存在競爭的情形下，地方政府獨立地選擇本地最優(yōu)增長率水平g＊i，使公式（1）最大化。最優(yōu)化一階條件為

即地方政府所確定的最優(yōu)增長率滿足邊際收益與邊際成本相等。

第二種情形是地方政府之間開展競爭，有突出表現(xiàn)的地方政府能獲得更大收益（中央轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜等）。我們假設在兩個地區(qū)中經(jīng)濟增長較快的地方政府官員將獲得更大政治收益Vh，而經(jīng)濟增長較慢的地方政府只能獲得較低政治收益Vl，很明顯Vh＞Vl。地方政府在贏得競爭的情況下獲得的總效用為Vh＋giv，如果輸了只能獲得Vl＋giv。在競爭情形下，對每個地方政府而言，gi必然使其期望收益函數(shù)最大，即：

由公式（6）可知，存在競爭的情況下，地方政府有動力將本地區(qū)的經(jīng)濟增長率進一步推高。而且當上級政府提出某個經(jīng)濟發(fā)展指標（如GDP增長率）時，在政績考核壓力下，下級政府就會競相提出更高的發(fā)展指標，出現(xiàn)層層分解、層層加碼的現(xiàn)象，導致越往下級，追求的GDP增速越高。當各地方政府都追求高增長率，并運用掌控的重要資源為之而努力的時候，自然而然就促進了全國經(jīng)濟的高速增長。由此可見，中國的高速經(jīng)濟增長實際上是地方政府主觀上追求本地區(qū)GDP增長的一個客觀結(jié)果。

在全國的“十一五”規(guī)劃中，中央將年均經(jīng)濟增長預期目標設定為7．5%，而在全國31個省市公布的“十一五”規(guī)劃中平均GDP增速卻是10．1%，最高的達13%，最低為8．5%，以至于國家發(fā)改委緊急發(fā)文要求各省市為GDP增長“減速”。2011年是“十二五”規(guī)劃的第一年，中央在“十二五”規(guī)劃中已明確要淡化GDP，不再強調(diào)“以經(jīng)濟建設為中心”，但是許多地方的“十二五”規(guī)劃建議仍然提出了比較明確、具體的“數(shù)量型”經(jīng)濟增長指標。例如，貴州提出，“全省生產(chǎn)總值確保實現(xiàn)8 000億元，力爭翻一番、突破10 000億元，人均生產(chǎn)總值接近3 000美元”。從已公開的各省市區(qū)信息看，只有少數(shù)幾個省市（如北京、上海、遼寧）和中央一致，是弱化經(jīng)濟增長指標；絕大多數(shù)省市繼續(xù)鎖定在快速增長目標上，仍追求10%以上的高增長；有十幾個省市還要“大干快上”，追求12%以上的增長率，甚至有的省份提出了翻一番的目標。據(jù)學者們測算，如果一個省份實現(xiàn)GDP五年翻一番的目標，則其年度增速將不低于14．8%。這遠遠高于我國“十一五”期間年均11%的增速，更將大大高于我國“十二五”期間肯定有所放緩的年度增速。這背后的政治經(jīng)濟原因從我們的模型分析中可見一斑。

（二）選擇性產(chǎn)權保護

地方政府競爭是地方政府主導經(jīng)濟增長的動力，而地方政府主導經(jīng)濟增長的手段則主要依靠選擇性產(chǎn)權保護，即地方政府為實現(xiàn)核心目標而有選擇地對那些有利于核心目標實現(xiàn)的產(chǎn)權給予更多的保護［8］（P19～26）。前文已 述，地方政府與 微觀主體之間存在著“內(nèi)公外私”的產(chǎn)權關系，正是這種對內(nèi)為公的非排他性產(chǎn)權使得地方政府具有了一定的“自由量裁權”，能夠利用行政力量干預企業(yè)的市場行為。在分權和放松管制的推動下，為了實現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟增長，地方政府紛紛學習特區(qū)的運作經(jīng)驗，成立各種開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，往往給予來本地投資的廠商強有力的保護和優(yōu)質(zhì)服務，為其投資配套提供土地、基礎設施、電力供給、環(huán)保等，甚至是突破法律約束的優(yōu)惠，形成一個有利于投資創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。在土地征用、勞資糾紛等方面地方政府也是盡量滿足廠商的要求。而且來本地投資的廠商受歡迎和保護的水平與投資的規(guī)模、投資者的背景、投資的GDP效應有著明顯的關系。一個世界500強企業(yè)投資一個規(guī)模超過千萬元的工業(yè)項目，絕對比一個民營企業(yè)投資一個規(guī)模百萬元的農(nóng)業(yè)項目受到地方政府的重視和保護程度大，因為前者比后者具有明顯的GDP效應。正是因為地方政府通過行政權力實施的選擇性產(chǎn)權保護，中國才能在缺乏普適性的產(chǎn)權保護制度和法律制度環(huán)境下，實現(xiàn)企業(yè)的成長和經(jīng)濟的發(fā)展。

地方政府的選擇性產(chǎn)權保護實際上也是遵循我國漸進改革的路徑，對投資廠商的權利進行保護的同時，也促進更多勞動者的就業(yè)權利得以順利實現(xiàn)，推動更多資源順利進入效率更高的利用中，實現(xiàn)了中國的長期經(jīng)濟增長。我們都知道中國的經(jīng)濟增長方式是依靠資源投入和低廉勞動力的粗放型方式，這種增長方式也與選擇性產(chǎn)權保護有直接關系。選擇性產(chǎn)權保護通過地方政府的行政力量人為地降低了要素投入的成本，勞動力、土地、能源和其他資源等要素都被扭曲定價，依靠低成本戰(zhàn)略來吸引投資，成就了中國制造業(yè)最強大的競爭優(yōu)勢。在競爭壓力之下，低成本的戰(zhàn)略又不斷向下擠壓要素價格，不僅導致中國勞動力工資長期處于低水平，同時加劇了對海外市場的依賴程度，形成了增長主要依靠投資、對外貿(mào)易和低廉勞動力等的格局，抑制了國內(nèi)消費的增長，使得中國經(jīng)濟增長方式的可持續(xù)性越來越弱。而且，地方政府以“土地換項目”、“以租代征”等方式規(guī)避招標拍賣掛牌出讓土地使用權的規(guī)定，嚴重干擾了國家“嚴把土地閘門”的政策，破壞了土地市場秩序，造成國有土地收益流失和社會穩(wěn)定。［9］（P38～48）因此，選擇性產(chǎn)權保護并不是中國經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

四、新形勢下地方政府行為的矯正

中國的地方政府有著揮之不去的GDP情節(jié)。前文的理論分析和模型推導已經(jīng)揭示了地方政府是如何推動全國經(jīng)濟增長的，這也正是改革之后中國經(jīng)濟取得舉世矚目成就的主導因素，即地方政府為了政治晉升圍繞GDP而展開競爭。但是這種只重視GDP的發(fā)展模式以及地方政府的選擇性產(chǎn)權保護也帶來了諸如收入差距擴大、資源環(huán)境破壞、民生問題和腐敗嚴重等弊端。在“十二五”期間，中央的一個重要任務就是如何通過改變過去過度依賴GDP的政績考核，來改變地方政府的行為努力方向，使之不只是一味重視GDP增長，而更重視民生和福利目標。這是一項影響中國經(jīng)濟下一階段能否實現(xiàn)科學發(fā)展的重要改革，政治體制的制度創(chuàng)新是不可回避的。要想改變地方政府之間的GDP競爭，使之更重民生，需要從以下幾個方面入手：

第一，改變當前地方政府面對的單一強激勵，不能將地區(qū)經(jīng)濟績效與地方官員仕途完全掛鉤起來。中央政府要改變工作重心，將地方官員面對的激勵多元化。雖然現(xiàn)在還沒有探索出GDP之外的衡量政績的科學體系，但是一定要改變GDP在考核體系中一股獨大的局面，由中央主導自上而下推廣“包容性增長”理念，堅決去除地方政府的“GDP情結(jié)”。

第二，強化政治問責制。GDP的強激勵恐怕在較短的時間內(nèi)很難弱化，為了激勵地方政府對民生的追求，應該強化政治問責制的負激勵?？梢栽诠賳T政績考核中對環(huán)境保護、社會保障等重要指標實行“一票否決”制，強化地方官員的激勵目標。目前，全國許多地方已經(jīng)對地方社會穩(wěn)定和節(jié)能減排實行了“一票否決”，可以在其他領域推廣。

第三，要完善法治體系。賦予人大和司法獨立的監(jiān)督地位，給予政府行為有效的約束。從而使產(chǎn)權保護也由依靠地方行政力量的選擇性產(chǎn)權保護向依靠獨立穩(wěn)定司法的全面保護發(fā)展?！坝不钡胤秸媾R的制度約束，盡可能壓縮地方政府“內(nèi)公外私”產(chǎn)權的自由量裁空間，更加清晰地界定地方政府與其他行為主體的產(chǎn)權和契約關系，只有這樣才能促進中國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

第四，規(guī)范地方政府競爭。雖然以往的地方政府競爭會帶來嚴重的弊端，但是不能簡單地否定政府間競爭的功能和優(yōu)點，而是應該在重塑上下級政府間的委托—代理關系以及“硬化”制度約束環(huán)境的前提下，建立規(guī)范、有序的地方政府間競爭模式。下一階段的地方政府應該不是“吃”市場經(jīng)濟的紅利，而是要把市場經(jīng)濟紅利返還于民，只有這樣才能啟動經(jīng)濟增長的另一個車輪——消費?！坝麖妵叵雀幻瘛?，這是從幾千年來中國和世界各強國實踐的經(jīng)驗教訓中得出的基本結(jié)論?！懊窀弧奔疵裆鷨栴}應該逐漸上升為國家和政府的第一要務。改善民生我們依然要依靠地方政府競爭，是地方政府對隱性公共品的高層次投資競爭，這時地方政府的目標將不是經(jīng)濟指標，而是民生指標，地方政府將不再是爭當發(fā)展型政府，而是爭當服務型政府。

注 釋：

①經(jīng)濟發(fā)展與GDP的增長并非一致的概念，經(jīng)濟發(fā)展包括GDP增長，但是GDP增長并不等于經(jīng)濟發(fā)展，通過破壞環(huán)境、損耗資源獲得高GDP增長就不是一種經(jīng)濟發(fā)展。但是總體而言，經(jīng)濟發(fā)展與GDP增長存在著較強的正相關性，經(jīng)濟發(fā)展的眾多指標中GDP權重最大。

②當然也有很多地方政府旨在“為人民服務”，但是提高公共物品質(zhì)量卻是每個地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟的應有之義。

③當然由于政府與企業(yè)的性質(zhì)不同，這種競爭還是有本質(zhì)差異的。企業(yè)的壓力在于消費者的貨幣選票，而消費者的貨幣選票在競爭市場上是完全流動的。地方政府的壓力來自居民和中央政府，不具有流動性。

④其實，GDP作為重要考核指標從來沒有在政府或者黨的文件中出現(xiàn)和羅列過，但實際上卻一直是按照這個指標進行考核的。中央考核省領導，是大面上的考核，還有其他考核指標，如政治素質(zhì)等；但是到了地方，省里對市里的考核，經(jīng)濟指標應該就是第一位的。

⑤g＊＊是指地方政府之間展開競爭情形下，在達到均衡時候的地區(qū)最優(yōu)經(jīng)濟增長率。

［1］阿瑟·劉易斯．經(jīng)濟增長理論［M］．上海：上海三聯(lián)書店，1994．

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［6］何曉星．再論中國地方政府主導型市場經(jīng)濟［J］．中國工業(yè)經(jīng)濟，2005，（1）．

［7］李稻葵．轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的模糊產(chǎn)權理論［J］．經(jīng)濟研究，1995，（4）．

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Behavior Logical Analysis of Eeconomic Growth Guided by Local Government in China

ZHANG Hui

（School of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China）

After reform，the local government stakeholders comprise central government，sibling local governments and microcosmic-bodies，which are essentially of principal-agency relations．The most rational variable of local government＇s objective function is GDP growth in its territory．In the situation of competition，the local governments pursue higher GDP growth through the selectable property protection as its dominating economic means．However，the actions that local governments pursuing maximized utilities could harm the whole interest of central government and public interests of residents and enterprises in its territory because of the insufficiency of effective institutional constraints．It is necessary to rectify the local government＇s actions through institutional innovation．

local government；economic growth；selectable property protection；externally private property

F12

ADOI10．3969／j．issn．1671-1653．2012．01．001

1671-1653（2012）01-0001-07

2011-11-29

海南大學青年基金項目（qnjj1140）

張 暉（1980－），男，湖北武漢人，海南大學經(jīng)濟與管理學院講師，博士，主要從事制度經(jīng)濟學研究。