王江濤，李雙建

（國家海洋信息中心 天津 300171）

韓國海洋機構(gòu)與戰(zhàn)略變化及對我國影響淺析

王江濤，李雙建

（國家海洋信息中心 天津 300171）

韓國海洋機構(gòu)經(jīng)歷了綜合、分散到集中綜合管理的發(fā)展過程，海洋綜合管理能力和海上控制力量逐步加強，而且隨著各個階段韓國海洋發(fā)展戰(zhàn)略的提出并得到逐步實施，其海洋技術(shù)和海洋產(chǎn)業(yè)也得到了長足發(fā)展，有力地促進了韓國海洋開發(fā)和海洋產(chǎn)業(yè)體系形成，為韓國經(jīng)濟的高速發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ)，同時也為我國海洋機構(gòu)調(diào)整提供了借鑒。由于韓國海洋經(jīng)濟發(fā)展增強了其海洋擴張能力和步伐，對我國海洋權(quán)益維護和海洋經(jīng)濟發(fā)展等方面都帶來一定程度的影響，我國應(yīng)借鑒韓國強化海洋機構(gòu)和制定實施海洋戰(zhàn)略促進海洋開發(fā)和海洋經(jīng)濟發(fā)展等方面的經(jīng)驗，提高海洋意識，構(gòu)建現(xiàn)代海洋觀念，加快海洋綜合管理機構(gòu)建立，制定實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略。

韓國；海洋機構(gòu)；海洋戰(zhàn)略

韓國位于亞洲大陸東部朝鮮半島南部，三面環(huán)海，是環(huán)太平洋地區(qū)地緣學上的重要地區(qū)，國土面積9.9萬km2，專管水域約7萬km2，相當于國土面積的71.2%，沿海有島嶼3 201個，海岸線長11 542 km，其中大陸岸線長6 228 km[1]，是世界人口最稠密的國家之一。韓國海洋開發(fā)取得了巨大成就，形成了以海運、造船、水產(chǎn)、港灣工程四大支柱產(chǎn)業(yè)為主體的海洋經(jīng)濟體系，緩解了陸地自然資源貧乏的發(fā)展瓶頸，為韓國經(jīng)濟高速和持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，而這與對海洋開發(fā)和海洋經(jīng)濟發(fā)展重視程度不斷增加，海洋科研、管理、執(zhí)法等海洋力量進一步增強，實施海洋綜合管理和海洋戰(zhàn)略密不可分。同時韓國海洋經(jīng)濟發(fā)展增強了其海洋擴張能力和步伐，致使中韓兩國海洋利益沖突不斷增強，主要表現(xiàn)在黃海和東海主張重疊、部分海洋暗礁歸屬和領(lǐng)?；€問題[2]。

1 韓國海洋機構(gòu)與戰(zhàn)略變化特點

1.1 韓國海洋機構(gòu)變化

韓國海洋機構(gòu)經(jīng)歷了從綜合、分散到集中綜合管理的發(fā)展過程。1955年海務(wù)廳成立，是韓國最早的海洋管理機構(gòu)，負責海軍、港口、水產(chǎn)、造船、海洋警察等業(yè)務(wù)的綜合行政管理。海務(wù)廳在運行了6年后解體，其職能分散給幾個涉海行業(yè)部門，期間經(jīng)過多次調(diào)整和變遷，有關(guān)涉海的行業(yè)管理部門包括海運港灣廳、水產(chǎn)廳、科學技術(shù)處、農(nóng)林部、產(chǎn)業(yè)資源部、環(huán)境部等13個。這種由多部門構(gòu)成的分散海洋管理方式延續(xù)了近30年，直到1996年海洋水產(chǎn)部的成立，韓國邁入了海洋綜合管理道路。韓國海洋水產(chǎn)部是以聯(lián)合國海洋法公約生效為契機，為了迎接海洋競爭時代到來，加強和統(tǒng)一了海洋力量的需要，為海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了機構(gòu)保障，同時這也是政府認識到建立海洋綜合的體制化的管理方式和加強海洋資源綜合管理，是國際海洋管理的必然趨勢和國內(nèi)海洋發(fā)展的迫切需求[3]。2008年國土海洋部成立，主要由于職能分散和重疊，難以適應(yīng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)融合和新產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)等情況的變化，以及由于技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展趨勢。國土海洋部由原來的建設(shè)交通部和海洋水產(chǎn)部組成，承接了原建設(shè)交通部對于土地和水資源的開發(fā)、利用、保護職能和原海洋水產(chǎn)部的海運職能，對韓國的土地、水資源、江河、海洋等進行統(tǒng)籌綜合系統(tǒng)的管理、利用、規(guī)劃、開發(fā)和保護，并綜合制定及推進與土地資源及水資源密切相關(guān)的海、陸、空道路交通系統(tǒng)、海上運輸政策，城市和地區(qū)規(guī)劃建設(shè)，形成以土地和水資源為載體的國土資源綜合性管理體系[4]。

1.2 韓國海洋戰(zhàn)略的發(fā)展

韓國海洋戰(zhàn)略由其特有的問題、事件、政治進程塑造而成，并可以分為3個發(fā)展階段。起步階段（1945年—1961年）：重點關(guān)注于近岸漁業(yè)、韓日海洋領(lǐng)土爭端、對朝鮮可能入侵或零星滲透帶來的海洋安全問題；成長階段（1962年—1981年）：重點在于海洋研究能力拓展和基礎(chǔ)建設(shè)加強、促進海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、漁業(yè)的現(xiàn)代化和建立韓國大陸架法律框架；國際化階段（1982年—）：重點在于從近岸海域到太平洋海域國家利益的拓展、近岸海域環(huán)境、管理制度發(fā)生變革，逐步打破常規(guī)、解放和走向全球化[5]。韓國21世紀海洋發(fā)展戰(zhàn)略是以實施“藍色革命”為基礎(chǔ)，實現(xiàn)海洋強國為發(fā)展目標，提出了創(chuàng)造有生命力的海洋國土、發(fā)展以高科技為基礎(chǔ)的海洋產(chǎn)業(yè)、保持海洋資源的可持續(xù)開發(fā)三大基本目標，海洋產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)經(jīng)濟的比重從1998年占GDP的7.0%提高到2030年的11.3%[6]。

2 韓國海洋戰(zhàn)略對我國的影響

韓國海洋機構(gòu)和海洋戰(zhàn)略的變化主要體現(xiàn)在海洋綜合管理能力和海上控制力量的逐步加強上，而且隨著韓國海洋綜合發(fā)展戰(zhàn)略的提出并得到逐步實施，其海洋技術(shù)和海洋產(chǎn)業(yè)也得到了長足的發(fā)展。對我國海洋發(fā)展影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

圖1 韓國海洋政策基本方向[5]

2.1 韓國建立海洋綜合管理機構(gòu)，制定并實施海洋戰(zhàn)略，對我國提供了借鑒作用

韓國政府的大力引導和扶持，促進了其海洋產(chǎn)業(yè)快速持續(xù)健康發(fā)展，而這是以海洋綜合管理機構(gòu)建立和海洋綜合戰(zhàn)略為保障的。反觀我國海洋機構(gòu)仍處于分散管理的狀態(tài)，海洋綜合戰(zhàn)略尚未制定，無法給海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供強有力的支持，因此，今后應(yīng)借鑒韓國建立海洋綜合管理機構(gòu)和制定海洋綜合發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)驗，為海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供組織和戰(zhàn)略保障。

2.2 加強韓國海洋管理和海洋控制能力，增大了我國維護海洋權(quán)益的壓力

韓國為擴大其領(lǐng)土，極力尋找周邊海洋的淺暗礁，并在上面建造人工設(shè)施，如在蘇巖礁和日向礁上建造綜合海洋科學基地。但根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，人工設(shè)施不具有島嶼的地位，不能夠主張領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等海域，中國和韓國間爭議暗礁主要是蘇巖礁。我國主張?zhí)K巖礁在我國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架內(nèi)，因為其是暗礁，不具有領(lǐng)土地位。韓國將中國蘇巖礁變成人工島，從而對蘇巖礁一帶海域大陸架的資源進行勘探與開采[2]。韓國對海洋領(lǐng)土擴張正是得益于其海洋管理機構(gòu)的進一步強化和海洋戰(zhàn)略的實施，這進一步加大我國對主張管轄海域的權(quán)益維護的壓力。

2.3 促進和提升了韓國海洋產(chǎn)業(yè)的競爭力，為我國海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展樹立了更強的競爭對手

韓國把港口發(fā)展作為國家建設(shè)支柱，為此海洋水產(chǎn)部制定了東北亞航運樞紐計劃等一系列港口發(fā)展促進計劃，其核心內(nèi)容是把以釜山港為中心的韓國港口建設(shè)成為東北亞航運樞紐，并成立了“中國海洋產(chǎn)業(yè)對策小組”，研究我國發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)、港口動態(tài)，便于及時采取應(yīng)對措施，發(fā)展以韓國港口為中心覆蓋我國港口支線網(wǎng)絡(luò)。直屬于海洋水產(chǎn)部的海洋水產(chǎn)研究院，為研究洋山港區(qū)對韓國港口影響而專門成立小組，完成了中國洋山港開港影響及對應(yīng)方案的調(diào)查報告[7]。韓國對海洋深層水產(chǎn)業(yè)開發(fā)非常關(guān)注，2007年制定了海洋深層水開發(fā)及管理相關(guān)法律，確定了8個海洋深層水開采海域，并取得了位于澳大利亞東面、新西蘭北面的2萬km2海底礦產(chǎn)資源獨家勘探權(quán)，面積相當于韓國慶尚北道的大小，同時，積極扶持相關(guān)企業(yè)的發(fā)展，開發(fā)太平洋深海資源，確保國家成長所必需的資源和能源，構(gòu)筑礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定供給基礎(chǔ)[8]。韓國海洋綜合管理機構(gòu)建立和海洋戰(zhàn)略實施，大大增強了韓國海洋產(chǎn)業(yè)的競爭力，促進了港口等海洋產(chǎn)業(yè)、深海技術(shù)和海底礦產(chǎn)開發(fā)，緩解了陸地資源缺乏的發(fā)展瓶頸，對我國海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局，以及深入實施“走出去”戰(zhàn)略帶來了競爭壓力。

2.4 韓國依托韓美聯(lián)盟增強海洋軍事力量，為我國的和平發(fā)展帶來了潛在威脅

地處朝鮮半島南端的韓國也表現(xiàn)出對于建設(shè)海軍的高度熱忱。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著國際形勢和朝鮮半島形勢總體上趨緩，美韓同盟面臨著來自外部和內(nèi)部的壓力，美國出于自身利益的需要，仍將在東北亞地區(qū)繼續(xù)維護帶有明顯冷戰(zhàn)特征的同盟體系，用以牽制中俄日等周邊大國，控制朝鮮半島和平進程，與美日同盟相互協(xié)調(diào)形成互補，繼續(xù)保持前沿軍事存在。韓國正在實現(xiàn)由“沿岸防御”向“遠洋防御”的轉(zhuǎn)變，其使命也從消極防御變?yōu)橹鲃訄?zhí)行戰(zhàn)略威懾、奪取海權(quán)、保護海上通道等進攻型任務(wù)[8]。韓國海洋軍事力量發(fā)展是實施韓國海洋強國戰(zhàn)略的需求，但是其海洋軍事力量的增強，也增強了其對海洋控制能力，影響了我國對黃海海洋權(quán)益有力維護。

3 建議

3.1 增強全民族的海洋意識，構(gòu)建現(xiàn)代海洋發(fā)展觀念

要從中華民族復興戰(zhàn)略角度出發(fā)，把不斷增強全民族海洋意識作為一項戰(zhàn)略予以貫徹實施，開展多種形式的海洋意識宣傳和教育工作，利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體引導和增強公眾海洋意識，重點從提高青少年海洋意識抓起，全面了解我國學校海洋知識教育現(xiàn)狀，制定明確的具有針對性的海洋知識進入課堂實施方案，引導國民從小了解海洋、認識海洋、熟悉海洋、關(guān)注海洋[9]。

3.2 建立海洋綜合協(xié)調(diào)機制，制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略

世界海洋強國都紛紛制定了海洋綜合協(xié)調(diào)機制和國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，引導和促進海洋權(quán)益維護工作。美國在2004年成立了直屬于總統(tǒng)的海洋政策委員會，對海洋政策進行全面評估，俄羅斯設(shè)有政府海洋委員會直接指導本國各項海洋維權(quán)行動，制定各項海洋維權(quán)法規(guī)；澳大利亞也成立了國家海洋辦公室隸屬于國家海洋部長委員會，負責實施海洋規(guī)劃，協(xié)調(diào)涉海部門矛盾，監(jiān)督協(xié)調(diào)各項法律、法規(guī)的制定實施，以加強對海洋的統(tǒng)一領(lǐng)導[10]。而我國海上維權(quán)執(zhí)法力量分散、多頭管理，尚未形成合力，資源未得到有效整合，各支隊伍自成體系，各自建設(shè)，導致低層次的重復建設(shè)，造成資源浪費。因此，必須設(shè)立一個高級海洋維權(quán)綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責領(lǐng)導協(xié)調(diào)、處置和應(yīng)對海洋權(quán)益重大事件，并制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略，不斷提高自身海洋執(zhí)法水平和管理能力，以期能夠全方面維護我國的海洋安全和權(quán)益。

3.3 統(tǒng)籌謀劃海洋領(lǐng)土爭端，增強海洋維權(quán)執(zhí)法力度

海洋權(quán)益維護是一個全局性問題，必須加強研究，做好提前謀劃，對各種可能發(fā)生的問題和突發(fā)事件做好應(yīng)急預案，同時要加強海洋權(quán)益維護能力建設(shè)，全面提高海上遠程偵查取證、實時視頻傳輸和指揮決策能力，對侵犯我國海洋權(quán)益的行為和活動第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間做出反應(yīng)、第一時間處置，改變我國海洋權(quán)益維護的被動局面。

3.4 完善海洋維權(quán)法理體系，提高海洋領(lǐng)土的合法性

不斷完善海洋法律法規(guī)體系，加強對《聯(lián)合國海洋法公約》的研究應(yīng)用，進一步結(jié)合海洋維權(quán)的發(fā)展趨勢，做好處理各種維權(quán)問題的應(yīng)對方案，增進國際交流合作，增強維權(quán)法規(guī)適用性、前瞻性和可操作性，加快海洋基本法立法工作，并探索針對黃海、東海專屬經(jīng)濟區(qū)、釣魚島和南沙群島以及東海和南海海洋資源問題的專項立法[10]，為海洋權(quán)益維護提供強有力的法律保障。

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2011-11-08

國家社會科學基金資助（10CGJ002）