方曉琳

（空軍工程大學理學院，西安710051）

政府管理模式創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)

方曉琳

（空軍工程大學理學院，西安710051）

轉(zhuǎn)變政府職能和推進行政管理體制改革，必須不斷推動政府管理的創(chuàng)新。從法治的視角充分理解政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)，完善政府管理理念，是推進政府管理創(chuàng)新的一個重要支點。有限政府理念、法治政府理念、服務(wù)政府理念和責任政府理念是政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)。

管理創(chuàng)新；憲政理念；有限政府；責任政府

現(xiàn)代社會是利益高度分化整合的社會，民眾需要處于不斷發(fā)展變化之中，這決定了政府管理面臨的環(huán)境也是不斷變化發(fā)展的，政府必須回應(yīng)環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新自身管理模式，以便擴大公共物品有效供給，有效增進公共利益。創(chuàng)新政府形象，可以引導全社會培育起一種創(chuàng)新的文化氛圍，改變國家的政治經(jīng)濟制度和各項政策方法，影響到公民政治生活和社會生活。政府的管理模式是在一定的管理理念指導下進行的，要順利轉(zhuǎn)變政府職能和推進行政管理體制改革，不斷推動政府管理的創(chuàng)新，就必須充分認識和深刻理解政府管理創(chuàng)新的理念基礎(chǔ)。

所謂政府管理理念是政府在公共行政活動中的價值觀念和價值取向。具體來說，是指影響政府公共行政行為的一系列行政思想、行政意識、行政道德、行政習慣等諸要素的總和，它對行政管理人員公共行政價值取向的形成、對政府行為都會起到規(guī)范和引導的作用。政府管理模式創(chuàng)新必須建立在先進理念的基礎(chǔ)之上，只有將進步的行政觀念深植人心，才能培養(yǎng)出支撐行政改革的文化和心理土壤。在不斷推進依法治國的進程中，我們要根據(jù)現(xiàn)實的發(fā)展和需要，從法治的視角充分理解政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)，完善政府管理理念，以此作為推進政府管理創(chuàng)新的一個支點。憲法乃是國家的根本大法，政府管理模式創(chuàng)新應(yīng)當建立在憲政理念的基礎(chǔ)上，用憲法精神規(guī)范政府的行為，體現(xiàn)現(xiàn)代憲政精神，立足于對最大多數(shù)人根本利益的真切關(guān)懷，立足于對公民作為個體和整體的權(quán)益的確認和保護。

一、有限政府理念

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，由于政府行政機構(gòu)集中掌握了政治、經(jīng)濟、社會、思想、文化各種職能，長期扮演著“全能政府”的角色，人們普遍認為政府的權(quán)力是無限的，政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領(lǐng)域和各個層面。這一方面促進了政府權(quán)力的擴張，另一方面也加深了人們對政府是無所不能的看法。在這種思想觀念影響下，不僅出現(xiàn)了政府全面干預經(jīng)濟活動和社會生活的局面，而且還出現(xiàn)了將政府管理出現(xiàn)的各種問題歸結(jié)為政府權(quán)力行使的不夠的情形。這樣不僅不能有效地解決政府管理中存在的問題，而且還導致了政府權(quán)力的濫用。

隨著現(xiàn)代公民權(quán)利意識的增強，民眾對政府權(quán)利的濫用極度不滿。從憲政角度看，政府的權(quán)力是有限的，有限政府是政府理論的基本理念。其“核心內(nèi)容是指以憲政制度來規(guī)定政府權(quán)力的作用范圍和具體運作程序，以保證政治權(quán)力與社會的合理互動，從而使政府權(quán)力的運作獲得合法性”。[1]對于有限政府，我們可以從兩個角度加以認識：一是從權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系來把握。政府權(quán)力與公民權(quán)利是一個對應(yīng)的概念，政府與公民的關(guān)系是相輔相成的。政府的權(quán)力源于公民權(quán)利的讓渡。也就是說，是公民權(quán)利本位，而非政府權(quán)力本位。因此，政府的權(quán)力就不可能也不應(yīng)該是無限的。二是看政府在市場中所起到的作用。就資源配置而言，政府和市場是實現(xiàn)資源有效配置的兩種基本方式和途徑，但二者相比，市場是資源配置的最基本手段。也就是說，凡是市場能做到的，政府就不要干預，只有在市場失靈的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，政府干預才是可能和必要的。不僅如此，政府本身也存在失靈，這也決定了政府的權(quán)力不可能也不應(yīng)該是無限的。可見，現(xiàn)代政府應(yīng)該建立起有限政府理念，即認識到政府只擁有有限的管理經(jīng)濟社會事務(wù)的權(quán)力，政府對經(jīng)濟社會管理只負有限的責任。具體地說，有限政府首先要求政府的職能范圍是有限的。即政府不是萬能的，而是在它應(yīng)該也能夠起作用的范圍內(nèi)行使權(quán)力、承擔責任；建立有限政府的治理模式，必須把政府職能嚴格限定在公共領(lǐng)域，只管理涉及公共利益的公共事務(wù)。政府要從私人領(lǐng)域堅決退出來，讓市場和公民社會組織按照不同的原則和方式處理私人領(lǐng)域的事情。這樣有利于調(diào)動方方面面的積極性和主動性，使社會團體、中介組織、廣大社會成員的積極性、主動性和首創(chuàng)精神得到充分的發(fā)揮。其次政府的權(quán)力狀態(tài)是有限的，即政府的權(quán)力是有限制的，不是權(quán)力無邊，在哪里都可以發(fā)揮作用的。在處理自身與市場的關(guān)系中，要通過充分發(fā)揮市場機制作用、社會中介組織和市場主體的作用，讓各市場主體在公平的環(huán)境下進行有效競爭，政府只承擔“仲裁人”的角色，不將權(quán)力的觸角隨意伸展，避免傳統(tǒng)政府越位、錯位、缺位現(xiàn)象的發(fā)生，從而保證市場交易的效率和公正性，保護市場主體的合法權(quán)益。實現(xiàn)從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，樹立有限政府治理理念，對于克服政府管理中的各種弊端、提高政府管理水平具有重要意義。

二、法治政府理念

憲政追求的是有規(guī)則的自由與和平的政治秩序。而這種政治秩序的建立有賴于一系列的有效機制與良好的社會基礎(chǔ)，其中很重要的一種治理機制就是實行法治。相對西方國家而言，我國缺乏法治傳統(tǒng)，傳統(tǒng)行政文化的突出特征是人治行政，政府法治理念比較薄弱，主要表現(xiàn)為長官意志，隨心所欲，法制觀念和規(guī)則意識淡薄，對政府工作人員行為的管理強調(diào)道德教化，忽視制度約束和法律懲治等。法治，其實質(zhì)是權(quán)利與權(quán)力資源的恰當乃至最優(yōu)化配置。“用法律的形式將政府的權(quán)限范圍及政府權(quán)力運行的各個具體環(huán)節(jié)固定下來，是保障政府取信于民的最好辦法?！盵2]在政府管理領(lǐng)域中，就是要樹立依法行政的觀念。即政府行政過程中應(yīng)自覺依據(jù)憲法和法律的規(guī)定辦事，維護憲法和法律的尊嚴，捍衛(wèi)憲法和法律在政治、經(jīng)濟、社會生活中至高無上的權(quán)威。政府工作人員執(zhí)行公務(wù)時，要嚴格依照法定職權(quán)，按照法定程序，依據(jù)法律條文履行自己的職責。建設(shè)法治政府，不僅是現(xiàn)代社會文明進步的重要標志，也是當今各國政府改革的大趨勢。

法治政府要求現(xiàn)行的政府管理模式作出相應(yīng)的調(diào)整，改變現(xiàn)在的“政策大于法”、“依政策執(zhí)政”的模式，使我國政府管理實行依憲治國、依法行政。政府管理模式的創(chuàng)新要建立在法治政府的理念基礎(chǔ)之上，要不斷加強政府自身的法治建設(shè)，建設(shè)法治政府，首要的是加強和改進政府立法工作，特別是重視社會管理和公共服務(wù)方面的立法，逐步形成比較完備的法律體系。努力提高制度建設(shè)質(zhì)量，把行政權(quán)力及其運行機制逐步納入法治化、規(guī)范化軌道，自覺運用法律手段調(diào)節(jié)、管理經(jīng)濟社會事務(wù)。采取有效措施使法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確的實施，做到法制統(tǒng)一，政令暢通，以使公民的權(quán)益得到切實保護，從而不斷提高政府的依法行政水平。各級政府及其工作人員，要牢固樹立嚴格依法行政的理念，改變目前普遍存在的政府行為的隨意性與主觀性，使政府行為受到憲法和法律的有效制約。

三、服務(wù)型政府理念

傳統(tǒng)社會中，政府總是以管理者和統(tǒng)治者的身份對公民進行管理和制約，政府的權(quán)力被視為高于一切的東西，滲透到公民生活的方方面面，而公民的權(quán)利則被忽視，公民與政府的關(guān)系不是對等的，而是處于顛倒有時甚至是對立的狀態(tài)。而從憲政視角看，一方面，公民權(quán)利與國家和政府權(quán)力之間是“源”與流的關(guān)系，國家和政府的權(quán)力是人民通過社會契約將自身的權(quán)利讓渡出來組成的。政府的權(quán)力來源于人民，并服務(wù)于人民。另一方面，政府本身并不直接創(chuàng)造社會財富，政府的運轉(zhuǎn)和活動要靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。人民對政府的認同、支持和擁護，是政府合法性的來源和基礎(chǔ)，也是政府工作不斷取得成績和進步的保證。所以，掌握公共權(quán)力的政府為公民服務(wù)完全是應(yīng)有之義，而并非政府單方面的恩賜。從經(jīng)濟學原理意義上講，政府管理過程就是基礎(chǔ)設(shè)施、文教科衛(wèi)、社會治安、公共政策、法律法規(guī)等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，而公民則是政府提供的這些公共產(chǎn)品的消費者，公民需要政府，是為了讓政府給自己提供公共產(chǎn)品。所以政府要盡可能提供高效率、高質(zhì)量公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)以獲取消費者的滿意和支持。

服務(wù)型政府是相對于管制型政府而提出來的一種新的政府管理范式，是一種全新的體制選擇和制度設(shè)計。過去傳統(tǒng)的政府管理理念簡單地將管理者與被管理者分離開來，把二者的關(guān)系視為管理與服從的關(guān)系，因而習慣于“管”，甚至熱衷于“罰”。在服務(wù)型政府中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的、自我服務(wù)的官僚機構(gòu)，而是以公眾意志為導向的政府，權(quán)力本位變?yōu)楣妼?。要建立適應(yīng)為人民服務(wù)的管理理念和管理體制，強調(diào)政府工作一切從人民利益出發(fā)，將人民群眾作為政府的服務(wù)對象，將公共服務(wù)作為政府的主要職能，通過卓有成效的工作和管理最大限度地滿足人民群眾物質(zhì)文化的需求，即權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀、事為民所做，切實把實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益作為政府各項工作的出發(fā)點和落腳點，作為檢驗政府工作的唯一標準。

四、責任政府理念

從憲政角度講，政府的權(quán)力是人民通過社會契約將自身的權(quán)利讓渡出來組成的，政府作為享有權(quán)力的主體，必然應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任。責任與權(quán)力相統(tǒng)一是社會主義法治對權(quán)力運行的基本要求。責權(quán)一致，強調(diào)權(quán)力就是責任，有權(quán)必須盡責；權(quán)力與責任對等，擁有何種權(quán)力就應(yīng)該負有何種責任，權(quán)力越大責任越大；反之肩負多大責任才能賦予多大權(quán)力，不承擔責任就不能賦予權(quán)力。責任政府是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，它伴隨民主政治的發(fā)展而產(chǎn)生，也是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排。政府責任是對政府權(quán)力的一種控制措施，是基于“權(quán)責統(tǒng)一”的理論邏輯與法治理念、服務(wù)公民密切相關(guān)的維度。[3]政府只有真正履行其職責時才是合法正當?shù)摹?/p>

政府責任反映著政府活動的內(nèi)涵和外延，政府職能則是政府責任的具體化。政府承擔的責任，決定了政府權(quán)力的配置和履行。雖然各級政府在總體職能一致的前提下具體職能由于管理范圍的不同有所差別，但承擔責任這一點卻是相同的。建設(shè)責任政府，關(guān)鍵要科學劃定政府及其工作人員的職責，明確政府權(quán)力行使的范圍、領(lǐng)域和方式。政府所有的權(quán)力都是人民賦予的，是法律授權(quán)的，各級政府及其工作人員責無旁貸地要自覺為人民服務(wù)，主動履行憲法和法律賦予的職責。沒有履行或者因用權(quán)不當導致嚴重后果，或者法律沒有授權(quán)而去行使的，則必須承擔相應(yīng)的法律和行政責任。建設(shè)責任政府，需要按照權(quán)責統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，并把行政問責與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督結(jié)合起來?！爸挥袑?quán)力牢牢限制在一定范圍，并為其設(shè)定嚴格的責任，才能實現(xiàn)權(quán)力政府向責任政府的真正轉(zhuǎn)變?！盵4]

總之，在政府管理模式創(chuàng)新的過程中，能否深刻理解和充分領(lǐng)會政府管理創(chuàng)新的憲政理念基礎(chǔ)，不斷升華政府管理理念，不僅事關(guān)社會穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也關(guān)系到中國社會主義市場經(jīng)濟能否實現(xiàn)長期高效有序的發(fā)展。我們必須從理論上加深對這個問題的認識，為實踐提供深厚的理論底蘊，如此才能在實踐層面上有更大的操作力度，從而切實推進我國政府管理模式的創(chuàng)新。

[1]馬寶成.試論有限政府的合法性基礎(chǔ)[J].北京行政學院學報，2001，(3)．

[2]王光輝.從人治到法治:傳統(tǒng)行政到現(xiàn)代行政的路徑轉(zhuǎn)換[J].湖北社會科學，2009，(9)．

[3]牛芳.服務(wù)型政府的意涵和法治實現(xiàn)途徑[J].廣播電視大學學報，2009，(2)．

[4]李文良.中國政府職能轉(zhuǎn)變問題報告[M].北京:中國發(fā)展出版社，2003：212．

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1002-7408（2012）06-0043-02

方曉琳（1974-）,女，陜西鎮(zhèn)安人，法學碩士，空軍工程大學理學院社科系政工教研室講師,研究方向:法制教育。

[責任編輯：張亞茹]