季燕霞，丁武東

（1.南通大學管理學院，江蘇南通226019；2.南通商貿高等職業(yè)學校，江蘇南通226019）

政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金在地方經(jīng)濟轉型中的功能及其發(fā)揮

季燕霞1，丁武東2

（1.南通大學管理學院，江蘇南通226019；2.南通商貿高等職業(yè)學校，江蘇南通226019）

政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金推助科技創(chuàng)新的功能主要體現(xiàn)為彌補中小企業(yè)科技投資的先天不足，放大“母基金”的倍數(shù)效應，實現(xiàn)科技投資運行中的“政府責任”和“市場機制”有效結合，發(fā)揮公共財政資金的政策導向作用。在實踐中，要使稀缺的地方公共財政資金在推助科技進步方面能真正發(fā)揮“四兩撥千斤”的功效，需要對其進行有效設計、合理布局、規(guī)范管理。

政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金；科技型中小企業(yè)；經(jīng)濟轉型

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境和條件的深刻變化，粗放型增長模式已難以為繼，以科技創(chuàng)新引領經(jīng)濟轉型升級正成為各級政府的發(fā)展戰(zhàn)略選擇。作為扶持創(chuàng)業(yè)投資和高新技術發(fā)展的一種重要方式，政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金得到越來越多省市政府的重視。但如何真正發(fā)揮政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金對于中小型企業(yè)科技創(chuàng)新“四兩撥千斤”的撬動功能，培育更多的科技型企業(yè)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟轉型發(fā)展的目標，是一項需要深入研究的現(xiàn)實課題。

一、推助科技創(chuàng)新：政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金的“天使”職責

政府從公共財政資金中劃撥出一定數(shù)額的創(chuàng)業(yè)投資基金，結合國家和地方的產業(yè)政策，通過參股、融資擔保、跟進投資或其它方式，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域，推助創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，這是我國借鑒發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，在政府投資體制方面進行的重大改革。政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金的功能與特質主要體現(xiàn)在：

彌補中小企業(yè)科技投資的先天不足。較之于一般性生產投資，科技投資具有更大的風險和收益的不確定性。由于巨型企業(yè)以及高科技成熟企業(yè)憑借雄厚的資金實力、科技人才優(yōu)勢及社會資本，在技術研發(fā)投入上較為充分，科技進步的內源性積累和外源性融資基礎雄厚，承擔科技投資風險的能力較強，技術專利及其產品有較高的壟斷性，從而能夠在“研發(fā)投入——新技術——新產品——超額利潤——新的研發(fā)投入”的循環(huán)中形成良性發(fā)展，成為市場經(jīng)濟競爭中的“超人”。而中小企業(yè)在科技創(chuàng)新投資方面普遍存在“先天不足”及后天“不敢”、“不愿”、“不能”的狀況。外源性融資是我國中小企業(yè)的主要融資渠道，但由于中小企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模小，缺乏擔保，技術創(chuàng)新的風險大，與投資方存在很強的信息不對稱，因而很難獲得足夠的銀行貸款，也無法在債券市場和股票市場籌集到充足的資金。因此政府設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金成為解決中小企業(yè)科技風險投資市場失靈的重要手段。

放大“母基金”的倍數(shù)效應。政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期的企業(yè)。在運作上，政府不僅本身為創(chuàng)業(yè)投資提供了一個資金來源渠道，同時憑借政府信用，還能吸引民間資本、社會資本、國外資本進入創(chuàng)業(yè)投資領域，培養(yǎng)、促進具有創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資機構的投資規(guī)避一定的風險，用“跟進投資”的“接力棒”方式引導后續(xù)投資，推助企業(yè)做強、做大，最終實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)投資機構和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構的共同發(fā)展，形成政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。因此，政府創(chuàng)投引導基金被稱為“母基金”、“種子基金”或“基金的基金”。同時由于它主要是對萌芽期的科技型中小企業(yè)提供“種子資金”，幫助它們擺脫死亡的危險，不以直接的營利為目的，是面目最慈祥的風險資金，因此也被譽為“天使基金”。

實現(xiàn)科技投資中“政府責任”和“市場機制”的有效結合。長期以來，我國各級政府對企業(yè)科技投資的扶持主要是采取專項資金撥付、融資擔保等方式，由政府直接操作，在實踐運行中這種方式普遍存在著公正性及風險約束缺失的問題。而創(chuàng)投引導基金方式不直接支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)，它是借助于支持設立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)、具有投資功能的中小企業(yè)服務機構，對扶持企業(yè)和項目進行篩選，通過階段參股、跟進投資，按市場化方式運作引導民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。根據(jù)國務院辦公廳頒布的《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》，階段參股是指引導基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行的股權投資在約定的期限內退出，讓其他資本以較為合理的代價收購政府股份；跟進投資僅限于當創(chuàng)投企業(yè)投資于早期的企業(yè)，或需要政府重點扶持和鼓勵的高新技術等產業(yè)領域的企業(yè)時，引導基金可以按適當股權比例向該創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資，但不得以“跟進投資”之名，直接從事創(chuàng)業(yè)投資運作業(yè)務。通過創(chuàng)業(yè)投資機構的專業(yè)運作，按照“項目選擇市場化、資金使用公共化、服務促進專業(yè)化”的原則，實現(xiàn)對初創(chuàng)型、潛力型企業(yè)多元融資的扶持。

發(fā)揮公共財政資金的政策導向作用。政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金是政策性基金，其設立和運作的宗旨是契合國家及地方的產業(yè)發(fā)展政策，促進科技進步。作為“公共產品”，政府希望通過創(chuàng)投引導基金的作用發(fā)揮創(chuàng)業(yè)企業(yè)的“正外部性”，放大科技進步的“外溢效益”。美國、德國、以色列等一些國家之所以能夠在電子信息技術、新材料、現(xiàn)代農業(yè)等領域培養(yǎng)一大批具有核心競爭能力的高成長性企業(yè)，引領世界科技發(fā)展潮流，重要經(jīng)驗之一就是建立了新型創(chuàng)業(yè)投資制度。政府通過設立政策性基金，用公共財政資金引導民間資本設立創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，扶持區(qū)域性自主創(chuàng)新企業(yè)及風險投資企業(yè)，并帶動更多社會資金參與投資政府扶持的產業(yè)，實現(xiàn)新興產業(yè)技術的萌芽、發(fā)展、壯大及傳統(tǒng)產業(yè)的技術改造和提升。

二、政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金在我國的發(fā)展及特征

作為發(fā)達國家成功經(jīng)驗的引入，政府創(chuàng)投引導基金在我國的發(fā)展經(jīng)歷了“試點—指導—推廣”的過程。2001年底，北京市在全國率先設立“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”，此后，上海、深圳、蘇州等城市先后進行試點，探索政府引導基金與商業(yè)性投資機構的合作模式?；谶@一階段的實踐并借鑒國外的相關經(jīng)驗，2005年11月，國家發(fā)改委發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》。對此，國內大部分省市政府囿于創(chuàng)業(yè)投資的社會資本及經(jīng)驗不足等客觀原因，同時也出于財政資金安全性的擔心，多持觀望態(tài)度。為了激發(fā)地方政府發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資引導基金的積極性，貫徹《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》，并為各地創(chuàng)業(yè)投資引導基金提供完善的制度約束，2008年10月，國家發(fā)改委、財政部、商務部制定了《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》，開啟了我國創(chuàng)業(yè)投資引導基金推廣發(fā)展的新階段。

十多年來，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金的發(fā)展呈現(xiàn)兩大顯著特征：第一，在運行體制上的中央政府和地方政府兩級分層推進，并以地方引導基金為主。引導基金的“地方財政”性質，決定了地方引導基金在運作上普遍存在兩大“引導”要求：一是基金注冊在本地，二是約定所募資金投資于本地的比例，多數(shù)引導基金強制要求投資本地高新企業(yè)的資本比例應達到70%-80%，這已成為“約定俗成”的規(guī)則；第二，創(chuàng)業(yè)投資引導基金的發(fā)展速度不斷加快。2006—2008年，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金新設立的數(shù)量從3個上升到16個，而在近兩年內，政府創(chuàng)投基金在我國可謂“遍地開花”，特別是在長三角、環(huán)渤海等東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，縣、區(qū)級層面政府設立的引導基金日益增多。國務院發(fā)展研究中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，全國獲得政府創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金支持的創(chuàng)業(yè)風險投資機構數(shù)量達到188家，政府創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金累計出資260億元，引導帶動的創(chuàng)業(yè)風險投資管理資金規(guī)模超過1000億元。[1]

各級政府對創(chuàng)業(yè)投資引導基金傾注了極大的熱情和期待，其原因是多方面的?？陀^上，我國經(jīng)濟在歷經(jīng)了過去30多年平均增長速度超過8%的發(fā)展之后，所面臨的環(huán)境和資源條件正在發(fā)生深刻變化，粗放增長模式已難以為繼。堅持創(chuàng)新引領，通過優(yōu)化技術結構、產業(yè)結構，促進經(jīng)濟結構整體改進，以取得更長效、更好質量、更高水平的發(fā)展，已成為我國當前的一項帶有全局性、根本性、緊迫性的戰(zhàn)略任務。在此背景下，通過科技創(chuàng)新推進經(jīng)濟轉型升級，成為我國各級政府提高經(jīng)濟社會發(fā)展的質量和效益的必然選擇。主觀上，各級地方政府為追求轄區(qū)內經(jīng)濟增長和財政收入最大化，圍繞招商引資、吸引流動性生產要素展開了激烈競爭。“對于地方政府而言，不努力、不積極行動就可能面臨資源流失，面臨與其他地區(qū)的發(fā)展差距拉大。”[2]由于政府引導基金具有鮮明的“地方財政”性質，并且對認定的科技創(chuàng)新型企業(yè)承諾20%—30%的投資比例，各地都將政府引導基金當作新的招商引資策略而積極推進。

應當看到，我國政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金在實踐運行中面臨的矛盾也是十分突出的：

首先，政府引導基金與商業(yè)性創(chuàng)投機構經(jīng)營目標上存在明顯分歧。地方政府希望通過引導基金扶持當?shù)馗咝录夹g中小企業(yè)發(fā)展，借此帶動地方優(yōu)勢產業(yè)的成長，尋求地方經(jīng)濟發(fā)展模式轉型的突破，對引導基金可謂是寄予厚望。而創(chuàng)業(yè)投資機構則更多地希望能突破區(qū)域限制，在市場化運作中確保自身投資收益的穩(wěn)定性。作為子基金的創(chuàng)投機構處在“母基金”的高度期許與市場化生存之道的掙扎中。

其次，引導基金投資決策管理中存在著“度”的把握困境。多項政策使命讓政府不得不干涉子基金的日常投資管理決策，一些地方政府甚至選擇了派駐一位代表進入基金投資委員會的做法，行使所謂的“一票否決權”，即可以一票否決任何政府認為不合適的投資決策。這對于創(chuàng)業(yè)投資機構來說意味著絕對地 “束手束腳”。同時，由政府主導的早期項目一旦出現(xiàn)投資失敗，相關責任該由誰來擔當又是一個難以厘清的現(xiàn)實問題。

第三，不同區(qū)域之間利益實現(xiàn)程度存在較大差異。適度市場化運作是創(chuàng)業(yè)投資機構生存、發(fā)展的必需，但在客觀上它必然會造成欠發(fā)達地區(qū)政府引導基金政策目標由于外部競爭而被減損。對于發(fā)達地區(qū)的引導基金而言，由于社會資本及科技、人才資源實力雄厚，優(yōu)秀高新技術企業(yè)眾多，完全不必擔心子基金大量投資外省市高新企業(yè)，但對于欠發(fā)達地區(qū)的引導基金來說，則存在政策目標被折扣乃至落空的可能。

三、有效發(fā)揮政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金功能的對策建議

要使政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金在推助科技進步方面真正起到“四兩撥千斤”的功效，必須對其進行有效設計、合理布局、規(guī)范管理。

配合地方產業(yè)政策及科技園區(qū)規(guī)劃，有的放矢地設立引導子基金。應本著“有所為，有所不為”的原則設立引導基金，明確要求每支子基金能有的放矢地扶助好本地區(qū)的產業(yè)發(fā)展。在具體操作層面，一是可以設立戰(zhàn)略性新興產業(yè)基金，二是設立高新技術園區(qū)基金。高新技術園區(qū)是承載高新技術產業(yè)發(fā)展的重點集聚區(qū)，是區(qū)域高新技術產業(yè)競爭力的重要體現(xiàn)。借助園區(qū)科技“孵化器”機制，可發(fā)揮引導基金的倍數(shù)放大效應。

依據(jù)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)育階段的差異選擇相應的運行模式，分門別類地推動引導基金。對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于初期階段的地區(qū)，可采用“補償基金+股權投資”的模式，以快速啟動引導基金，引導社會資本引入創(chuàng)業(yè)投資領域；對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于成長階段的地區(qū)，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)有一定實力并能進行資本經(jīng)營時，可通過引入“引導基金+擔保機構”的模式，通過打造融資平臺，擴大融資規(guī)模，加速創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展；對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于相對成熟的地區(qū)，由于市場成熟，政策法規(guī)完善，資金人才完備，可以通過引導基金作為母基金來吸引社會投資的方式，發(fā)揮其最大的功效，促進創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展。

確定合理的回報額度、方式及退出期限，實現(xiàn)政府引導基金使用效益的最大化。政府出資的目的不在于盈利，而在于調整產業(yè)結構，轉變經(jīng)濟增長方式，培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點。因此，政府資金在確保安全性的前提下，只收取少量的固定回報。當創(chuàng)投企業(yè)發(fā)展成熟，政府資金應及時退出，將其權益以優(yōu)惠的方式轉讓給其他專業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構。國內外經(jīng)驗表明，創(chuàng)業(yè)投資真正獲得收益通常需要7-10年的時間，太晚或太早退出都會影響政府引導基金的使用效果。其中，對區(qū)域經(jīng)濟和科技進步能產生重大影響的重點支持項目，可根據(jù)實際情況適當延長。一般地，在達到存續(xù)期上限后，應對項目進行強制清算，以保證政府引導基金使用效益的最大化。

引入適度競爭機制，強化內部管理和監(jiān)督，不斷提升引導基金的運行效果。作為“基金中的基金”，選擇基金管理人和設計基金結構及管理制度是政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金運作成功的關鍵。應在政府、創(chuàng)投公司、科技型中小企業(yè)之間建立創(chuàng)業(yè)投資引導基金運作的監(jiān)管與風險防范機制。在具體運作上，可讓子基金之間存在業(yè)績比拼壓力，并以業(yè)績作為未來選擇子基金的考核依據(jù)，促進提升基金的運行效果。

遵循公共財政原則，合理考核引導基金。對政府創(chuàng)業(yè)投資引導基金的管理和考核應遵循公共性的原則，納入公共財政考核評價體系。其中，扶持戰(zhàn)略性新興產業(yè)的初創(chuàng)期項目，可能需要付出一定的代價。這是因為戰(zhàn)略性新興產業(yè)從政府引導發(fā)展到能在市場上立足需要較長一段時間，期待短期內獲得回報是不現(xiàn)實的。早期項目的特點就是投資風險大，因此，政府引導基金要容忍一定的虧損。考核績效時，不應簡單地以引導基金的保值增值狀況和推動多少個項目上市為標準，而應以推動多少科技成果轉化、推動多少戰(zhàn)略性新興企業(yè)發(fā)展壯大為標準。

在具體操作方面，可以按照政策性項目和經(jīng)營性項目分別考核，政策性項目主要考核具有自主知識產權的項目以及高科技、高風險的種子期項目；經(jīng)營性項目投資決策時主要以經(jīng)濟效益為主。通過政策性項目和經(jīng)營性項目的組合，爭取最終在保本微利經(jīng)營的同時實現(xiàn)政府的公共政策目標。

[1]孫勇.政府引導基金“全國開花” 支持戰(zhàn)略新型產業(yè)[N].中國高新技術產業(yè)導報，2012-05-28.

[2]季燕霞.我國地方政府間競爭的博弈論分析[J].江漢論壇，2006，(10).

F832.4

A

1002-7408（2012）12-0090-03

南通市哲學社會科學研究資助基金課題“創(chuàng)業(yè)投資引導基金的功能發(fā)揮與風險防范研究”研究成果。

季燕霞（1963-），女，江蘇南通人，南通大學管理學院教授，研究方向：地方公共政策與區(qū)域發(fā)展；丁武東（1962-），男，江蘇如東人，南通商貿高等職業(yè)學校副教授，研究方向：政府經(jīng)濟管理。

[責任編輯：孫巍]