□ 張揚(yáng) 劉鵬

人大加強(qiáng)對預(yù)算的審批監(jiān)督，就抓住了對政府監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，切實開展預(yù)算審批監(jiān)督工作已成為區(qū)級人大研究和推進(jìn)工作的重點。重慶市渝中區(qū)人大預(yù)算審批監(jiān)督工作在歷屆奠定的扎實基礎(chǔ)上，在部門預(yù)算、綜合預(yù)算、決算審查和預(yù)算執(zhí)行、審計監(jiān)督等方面采取了許多創(chuàng)新舉措，形成了一些行之有效的操作模式和工作經(jīng)驗。

但仍有一些主客觀因素制約著預(yù)算審查批準(zhǔn)和監(jiān)督工作的進(jìn)一步深化。一是人代會時間短。區(qū)人代會的時間一般為4天左右，由于程序眾多、議題量大，安排審查區(qū)級預(yù)算草案的時間很短，區(qū)人大代表在這樣短的時間內(nèi)難以審深審?fù)割A(yù)算。二是部門預(yù)算量大。渝中區(qū)有60多個一級預(yù)算單位，其預(yù)算草案的項目、數(shù)據(jù)、文字說明等信息量相當(dāng)大，加之時間又短，以至于“看不完”。因此要求區(qū)人大代表對部門預(yù)算進(jìn)行充分而深入的審查，并提出有針對性、實質(zhì)性的意見難度較大。三是技術(shù)層面的問題。由于預(yù)算的專業(yè)性很強(qiáng)，不同的部門編制預(yù)算的要求不同，而區(qū)人大代表中具備足夠相關(guān)知識的專業(yè)人士不多，大多數(shù)代表反映對預(yù)算“看不懂”，因此難以審?fù)覆榍甯鞣矫娴念A(yù)算。四是體制機(jī)制不夠完善。地方組織法和預(yù)算法雖然規(guī)定區(qū)級人代會有權(quán)審查批準(zhǔn)本級預(yù)算，但對如何審查等實施細(xì)則缺乏相關(guān)規(guī)定，難以保證對預(yù)算審深審?fù)?，在此基礎(chǔ)上的對預(yù)算的批準(zhǔn)也就難免流于程序；在機(jī)制上，渝中區(qū)人代會尚未設(shè)立預(yù)算審查的專門機(jī)構(gòu)，難以輔助代表進(jìn)行預(yù)算審查，使審查過程的形式重于實質(zhì)。因此有待出臺相關(guān)的制度和增添相應(yīng)的措施，以規(guī)范和強(qiáng)化區(qū)人代會對預(yù)算的審批工作。

這些問題由來已久，但經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境卻發(fā)生了巨大變化。以渝中區(qū)為例，該區(qū)財政收入從2000年的6億元迅猛增長至2011年的50億元，從10年前的“吃飯財政”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)財政”、“民生財政”，在2011年的區(qū)級預(yù)算支出54億元中，民生支出占了56%。財政收支的大幅增長，使預(yù)算的科學(xué)性和合理性變得越來越重要，區(qū)人大代表和社會各界對政府財政預(yù)算也越來越關(guān)注，這就對區(qū)人大預(yù)算審批監(jiān)督工作提出了新的更高要求。為了從人大的制度機(jī)制建設(shè)上適應(yīng)新形勢、新變化和新要求，2011年，該區(qū)十六屆人大第七次會議期間，就有數(shù)十名代表聯(lián)名提出《完善人大制度建設(shè)、設(shè)立預(yù)算審查委員會的建議意見》，以此提高區(qū)人代會審查區(qū)級預(yù)算草案質(zhì)量，進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督程序，增強(qiáng)預(yù)算審批監(jiān)督的規(guī)范性和有效性。

為此，渝中區(qū)人大常委會從2011年3月起就起草了《重慶市渝中區(qū)人民代表大會預(yù)算審查批準(zhǔn)辦法》初稿。爾后經(jīng)過反復(fù)研究與修改，幾易其稿，形成了辦法草案的征求意見稿。在此基礎(chǔ)上征求市區(qū)有關(guān)方面的意見，使之進(jìn)一步完善，經(jīng)區(qū)人大常委會通過后形成送審稿，供新一屆區(qū)人代會審查批準(zhǔn)后實施。其主要內(nèi)容是規(guī)定和規(guī)范區(qū)人民代表大會會議期間的預(yù)算審查和批準(zhǔn)工作，特點在于設(shè)置區(qū)人代會預(yù)算審查委員會，建立預(yù)算修正案制度，設(shè)立預(yù)算審查的程序性和措施性規(guī)定。

從總體上看，該《辦法》有以下幾點新意。一是注重預(yù)算審查委員會成員構(gòu)成的專業(yè)化。有代表提出可以從不同行業(yè)的代表中推薦產(chǎn)生，以代表不同利益群體來行使預(yù)算審查權(quán)；也有代表建議，由各代表團(tuán)分別推薦一名代表組成，以便于把各代表團(tuán)對預(yù)算的審查意見帶到預(yù)算審查委員會上來。綜合大家意見，考慮到預(yù)算審查委員會需要對專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)具備一定的專業(yè)技能，因此決定從代表中選定具有相應(yīng)財經(jīng)專業(yè)知識和技能、從事財經(jīng)工作的專業(yè)人士來擔(dān)任。這樣做，有利于發(fā)揮專家型代表的“智庫”作用，并引導(dǎo)和幫助其他代表進(jìn)行預(yù)算審查，提出中肯意見；同時通過推行預(yù)算的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化編制，將預(yù)算草案在會前提交各代表團(tuán)初審等措施，解決預(yù)算“看不懂”和審查時間短的問題。二是保障預(yù)算審查委員會成員的作用發(fā)揮。不言而喻，預(yù)算審查委員會對預(yù)算審查的結(jié)果當(dāng)然是產(chǎn)生于人代會上，但更多的工夫往往是放在閉會期間，這就需要為預(yù)算審查委員會的成員賦予相應(yīng)的職權(quán)，提供必要的條件，以保障其發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此各方提出了不少建議，比如讓預(yù)算審查委員會常設(shè)，使其在閉會期間也發(fā)揮作用；比如給預(yù)算審查委員會的成員專門授權(quán)，便于在閉會期間參與預(yù)算的相關(guān)工作等等。但綜合考慮后認(rèn)為，預(yù)算審查委員會只應(yīng)在區(qū)人代會的會議期間設(shè)置，而在閉會期間，將其中不是區(qū)人大常委會委員的成員作為區(qū)人大財經(jīng)工委聘請委員的方式，來參與常委會以及財經(jīng)工委的預(yù)算監(jiān)督工作，并通過介入?yún)^(qū)級預(yù)算編制、常委會初審預(yù)算草案、常委會監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整等環(huán)節(jié)，形成對區(qū)級預(yù)算監(jiān)督的全程參與。這樣做，既為區(qū)人代會審查預(yù)算做好前期準(zhǔn)備，也為區(qū)人代會批準(zhǔn)預(yù)算后的執(zhí)行過程把好監(jiān)督關(guān)。為此，該“辦法”規(guī)定，區(qū)財政、稅務(wù)、發(fā)改、審計等相關(guān)部門應(yīng)為他們提供必要的條件和便利，以保障其知情知政，行使預(yù)算監(jiān)督職權(quán)。三是制定預(yù)算修正案的提出和處理程序。在區(qū)人代會期間可否提出預(yù)算修正案的問題爭議頗大，有的代表和相關(guān)部門認(rèn)為在現(xiàn)行體制下，區(qū)政府報送區(qū)人代會審批的區(qū)級預(yù)算草案都是經(jīng)過“兩上兩下”，并經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議通過、區(qū)人大常委會初審，甚至區(qū)委常委會審議等相關(guān)程序，其成熟度和可行性頗高，再作修正沒有必要。但從實際情況來看，由于區(qū)人大代表來自不同行業(yè)、不同階層，必然會代表不同的利益訴求，對預(yù)算草案中的資金分配和項目安排等就會有不同的意見。而要在區(qū)人代會上表達(dá)這樣的意見，即提出預(yù)算修正案，就需要從制度上確定相應(yīng)的渠道和形式。不過，從實踐上看，這些不同意見往往是具體的和微觀的，具有一定合理性和建設(shè)性的，而不會與經(jīng)過相關(guān)程序的總預(yù)算大盤子相矛盾、相抵觸。所以在這類意見的處理上，必須實事求是、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商解決，使所涉及的有關(guān)各方達(dá)成共識，協(xié)調(diào)一致。然后在此基礎(chǔ)上作出對此類預(yù)算修正案的處理意見，供大會決策參考。另一方面，即使在某次區(qū)人代會上，代表們對區(qū)政府報送的預(yù)算草案沒有不同意見，但為了保證制度的嚴(yán)謹(jǐn)性和周延性，以防疏漏，也應(yīng)設(shè)置預(yù)見性或兜底性的條款和程序?！稗k法”規(guī)定，大會主席團(tuán)、預(yù)算審查委員會、代表10人以上聯(lián)名可以提出修正案，并須說明修正預(yù)算的具體事項以及由此增減預(yù)算收支的理由，而且代表聯(lián)名所提修正案須經(jīng)預(yù)算審查委員會和大會主席團(tuán)雙重把關(guān)才能上大會審議，從而保證了預(yù)算修正案的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和可行性。

盡管做了以上探索，但由于我國現(xiàn)行體制下各級預(yù)算的編制權(quán)不在人大，因此，要想切實提高人大對預(yù)算的審查批準(zhǔn)監(jiān)督實效，還有大量的工作要做，還需要不斷地創(chuàng)新。