陳文新

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

論基層黨組織在社會管理創(chuàng)新中的作用

陳文新

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

加強和創(chuàng)新社會管理，是黨中央在新形勢新階段做出的一項重大戰(zhàn)略決策。基層黨組織是黨的組織體系的基礎，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)依法治國的戰(zhàn)略支撐點?；鶎狱h組織是社會管理創(chuàng)新中的領導者、協(xié)調者、保障者和激勵者，如何發(fā)揮基層黨組織在加強和創(chuàng)新社會管理中的作用，已經(jīng)成為當前和今后創(chuàng)新社會管理工作的一個重要課題。

社會管理；創(chuàng)新；基層黨組織；角色；作用

對基層黨組織在社會管理中的作用進行研究，主要基于兩個方面的認識：一是基層黨組織是當前社會管理創(chuàng)新體系中的核心組織，是構建有序穩(wěn)定充滿活力的社會管理網(wǎng)絡體系的關鍵力量；二是基層黨組織在新的歷史條件和形勢下政治功能的激活，是破解社會管理瓶頸乃至國家現(xiàn)代化建設的重要基礎。上述認識的主旨是探討政黨與社會的關系。在中國社會建設與發(fā)展的過程中，中國共產(chǎn)黨既是社會成長的主要支撐力量，也是整合社會的主要力量?；鶎狱h組織是政黨的根基，從一定意義上講，中國共產(chǎn)黨基層組織在社會生存的深度與廣度，在社會管理創(chuàng)新中功能的發(fā)揮，在一定程度上塑造著未來中國政黨與社會的關系，影響中國和諧社會的構建。

一、社會管理創(chuàng)新的緊迫性

準確認識和把握社會管理的涵義，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要前提。目前，學術界關于社會管理的內涵界定眾說紛紜，如：應松年認為:“社會管理是指政府及社會組織對各類社會公共事務所實施的管理活動，管理的主體不僅包括政府，也包括具有一定公共管理職能的社會組織；管理的方式不僅包括傳統(tǒng)的行政管理手段，也包括行政給付、行政合同、行政指導等新型管理方式。”[1]李學舉認為，社會管理有廣義和狹義之分，在廣義上是指由社會成員組成專門機構對社會的經(jīng)濟、政治和文化事務進行的統(tǒng)籌管理；在狹義上僅指在特定條件下，由權力部門授權對不能劃歸已有經(jīng)濟、政治和文化部門管理的公共事務進行的專門管理。[2]從目前學界對社會管理范疇的使用來看，大多數(shù)學者所指的社會管理是廣義上的社會管理，是中國特色社會主義建設總體格局中社會建設的一個重要組成部分，它本質上是要維系社會秩序，促進社會和諧。

從廣義的社會管理來看，社會管理古來有之，并不是現(xiàn)代社會獨有的行為。關鍵是成功的社會管理非常罕見，在人類社會邁向現(xiàn)代化的過程中，如何創(chuàng)新現(xiàn)代社會管理、實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定是一個值得深思的問題。當中國進入現(xiàn)代化的中期后，如何實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新已經(jīng)成為一個非常緊迫的問題。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的逐步完善，我國的經(jīng)濟社會狀況已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，這種變化突出地表現(xiàn)在五個方面:第一，隨著經(jīng)濟體制的轉型，傳統(tǒng)的社會管理手段已經(jīng)不能適應社會經(jīng)濟結構的變遷，由經(jīng)濟體制轉型引發(fā)的一系列社會治理問題需要創(chuàng)新社會管理機制。第二，隨著對外開放程度的不斷加深，我國越來越深地融入到世界經(jīng)濟格局中，經(jīng)濟全球化的進程使我們原有的社會管理體制不斷受到?jīng)_擊，面臨激烈的挑戰(zhàn)。第三，信息技術的傳播尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，使世界各地的時空距離縮小。提高對虛擬社會的管理水平，既是社會管理創(chuàng)新的嶄新要求，又是社會管理創(chuàng)新的緊迫任務。[3]第四，中國社會總體上進入了社會矛盾凸現(xiàn)期，隨著利益分化帶來利益沖突不斷，各種群體性事件的爆發(fā)給社會穩(wěn)定帶來很大的威脅，地方政府維穩(wěn)成本不斷增高。第五，民眾政治參與意識逐漸增強，尤其是社會公眾權利意識的不斷增強，基于利益表達的訴求不斷增多。如何建立暢通的社會利益表達渠道、如何拓寬社會公眾政治參與的渠道已經(jīng)成為社會管理工作需要考慮的重要問題。

正是在上述背景下，中共中央做出了加強社會管理創(chuàng)新的重大決策。實際上，2004年6月黨的十六屆四中全會就提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2009年底，全國政法工作電視電話會議強調要做好“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作。2011年胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的重要講話中又進一步強調和明確了加強和創(chuàng)新社會管理對于推動社會主義和諧社會建設的重要意義。黨中央的一系列重大決策無疑為實踐中的社會管理創(chuàng)新提供了制度支持和重要的政治資源。

二、基層黨組織在社會管理中的角色分析

黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，概括了新形勢下黨的基層組織的地位和作用：“黨的基層組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰(zhàn)斗堡壘?！被鶎狱h組織是聯(lián)系黨和群眾的橋梁、紐帶，它天然是基層社會管理最活躍的力量，在整合資源、凝聚力量、化解矛盾、實現(xiàn)社會長治久安方面有著不可替代的作用。我們要正確認識基層黨組織在社會管理中的角色，充分發(fā)揮基層黨組織的作用。

1.領導者。中組部部長李源潮在全國基層黨組織書記加強社會管理集中輪訓示范班開班式上明確指出：“基層黨組織在基層社會管理中擔負著領導核心責任。維護基層社會和諧穩(wěn)定，基層黨組織必須發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，擔負好領導責任?！盵4]基層黨組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是基層物質文明、政治文明和精神文明建設的領導核心?；鶎狱h組織在基層社會管理創(chuàng)新中的領導作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面體現(xiàn)為基層黨組織是社會管理創(chuàng)新的核心，社會管理圍繞著基層黨組織進行活動；另一方面體現(xiàn)為社會管理在基層黨組織的領導下成為一個有機的整體。基層黨組織在社會管理創(chuàng)新中通過擔負起領導責任，能夠在當前復雜繁重的社會管理中有效地實現(xiàn)政治動員，將不同層面的社會政治組織聯(lián)系到一起,從而擴展社會管理的基礎，實現(xiàn)對社會的組織和控制，從根本上保障黨的政治領導地位和黨的執(zhí)政基礎。

2.協(xié)調者。黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央與時俱進地提出了新的歷史條件下黨的基層組織建設的根本要求和目標任務。胡錦濤同志強調：“越是改革發(fā)展穩(wěn)定任務繁重，越是社會矛盾復雜，越要加強基層黨組織建設，越要注重發(fā)揮基層黨組織的作用?！薄耙覝驶鶎狱h組織圍繞中心、服務大局、拓寬領域、強化功能的著眼點和著力點，充分發(fā)揮推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用?！盵5]在社會管理創(chuàng)新工作中，必須發(fā)揮基層黨組織的協(xié)調功能，基層黨組織要扮演好協(xié)調者的角色。基層黨組織要協(xié)調好黨與社會的關系，一方面靠黨的領導工作和執(zhí)政活動，另一方面則靠黨對社會的服務與關懷。越是基層組織，發(fā)揮服務和關懷社會的功能對協(xié)調黨與社會關系越是有效。[6]基層黨組織要充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢,積極培育、支持和正確引導，充分發(fā)揮新型社會組織在構建和諧社會中的功能和作用，通過教育、協(xié)調各方關系等方式，幫助廣大群眾解決問題、化解矛盾，努力形成黨組織領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的基層社會管理格局，自覺成為各種社會組織的引導者和協(xié)調者。[7]590

3.保障者。基層黨組織是黨的工作的第一線，是黨執(zhí)政的根基，在貫徹黨的路線方針政策、維護社會穩(wěn)定等方面，擔負著重要職責。江澤民同志強調：“加強和改進新時期黨的建設，必須高度重視加強基層組織建設?；A不牢，地動山搖?！盵8]140這句話充分說明了基層黨組織在黨的建設和社會主義建設方面所起的重要的保障作用。基層黨組織的保障作用主要體現(xiàn)為兩個方面：一是針對目前我國社會管理中存在的“無主管部門管理”、“多頭管理”、“無具體制度管理”、“有制度卻無辦法管理”等現(xiàn)象，基層黨組織要注意發(fā)揮“查漏補缺”的政治彈性作用，構建“當政府與社會組織功能缺位時，黨組織自動補位”的基層社會管理模式；[9]二是從整體上保障社會穩(wěn)定。維護和確保社會穩(wěn)定工作是一項系統(tǒng)工程，必須充分發(fā)揮基層組織在這方面的作用。基層黨組織應當認真研究新形勢下人民內部矛盾的特點和規(guī)律，自覺擔負起化解矛盾和糾紛的重任，整合社會發(fā)展進程中底層社會出現(xiàn)的各種利益訴求，通過制度化的途徑反映底層社會的需求和意愿，積極探尋處理和解決各種社會矛盾的途徑和方法，力爭把各種社會矛盾消解在萌芽狀態(tài)，自覺成為社會穩(wěn)定的保障者。

4.激勵者。在發(fā)展中國家的社會建設中，強有力的政黨功能不僅體現(xiàn)在領導和保障作用上，體現(xiàn)在強大的整合力上，它同時還表現(xiàn)在對社會發(fā)展的積極推動上。通過這種推動作用，社會本身的發(fā)展?jié)摿δ軌虻玫接行п尫拧，F(xiàn)代政黨也十分重視黨員隊伍的規(guī)模、結構與活力，一方面力求使自身成為全國范圍的真正代表，另一方面盡量把社會有代表性的力量和精英分子吸納到黨內。[10]250就中國共產(chǎn)黨而言，基層黨組織是當前中國社會活力的激發(fā)者?；鶎狱h組織存在于社會之中，直接影響和決定著社會的發(fā)展。中國社會管理的創(chuàng)新，離不開中國共產(chǎn)黨基層組織的激勵?；鶎狱h組織的活力不僅能夠不斷提高中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性，提高黨組織的凝聚力和組織動員力，還能夠把廣大群眾凝聚在以黨組織為核心的周圍，在推動社會管理理論創(chuàng)新、社會管理手段創(chuàng)新方面起到重要作用。

三、基層黨組織如何在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮作用

1.樹立以人為本的理念，發(fā)揮基層黨組織的服務功能。社會管理創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點是以人為本。因此，完善社會管理的體系首先應當從“民生”入手，把保障和改善民生作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點，從根本上解決社會問題?；鶎狱h組織必須樹立管理就是服務、在管理中體現(xiàn)服務、在服務中實現(xiàn)管理的現(xiàn)代管理理念，把服務群眾作為重要職責。尤其是隨著傳統(tǒng)的單位體制的逐漸瓦解，原本由單位承擔的部分社會服務功能逐漸回歸社會，同時社會又沒有及時建立起完善的社會服務和社會保障體系，這就需要基層黨組織準確把握社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的關乎民生的焦點問題，轉變工作思路，改變過去只重視動員和宣傳而忽視維護群眾利益、反映群眾訴求的傾向，注重調動和準確配置各種社會資源，使各種社會組織最大限度地發(fā)揮服務功能。

2.以黨組織為核心，構建群眾參與的多元治理主體?；鶎狱h組織在社會管理中處于核心地位，但并不意味著基層黨組織沿襲傳統(tǒng)的管理方式，并不意味著基層黨組織在社會管理中唱“獨角戲”。隨著新公共管理運動的迅猛發(fā)展，政府組織和非政府組織間的合作治理已經(jīng)成為基層社會管理的一個共識。隨著中國社會的不斷成長，大量的社會組織不斷涌現(xiàn)。大量的社會組織的出現(xiàn)，開辟了不同的社會建構體系，也為黨、政府與社會的合作治理形成了一定的基礎。同時，社會公眾參與社會管理的意愿和要求愈來愈強烈，社會民眾在不斷的參與過程中也逐漸成熟，許多地方的基層社會的治理也逐漸積累了一些值得推廣的經(jīng)驗。對于中國共產(chǎn)黨而言，在中國沒有完全實現(xiàn)現(xiàn)代化之前，在社會管理和社會建設中，作為中國長期執(zhí)政的政黨，不但要容納大量社會組織的存在與發(fā)展，還要主導社會組織的發(fā)展。在社會管理創(chuàng)新中，基層黨組織要自覺認識和適應社會形勢發(fā)展的需要，確立其與社會組織之間合理的結構關系，黨組織要發(fā)揮凝聚和領導作用，充分發(fā)揮社會管理的主體——人民群眾的積極性，通過宣傳、教育、發(fā)動、組織、指導人民群眾參與社會建設和社會管理，讓人民群眾通過社會組織有序地參與社會管理，使廣大群眾凝聚在黨組織周圍，成為多元治理的主體，形成多方參與、共同治理的局面。

3.把握社會利益格局的變化，抓住社會管理創(chuàng)新中的核心環(huán)節(jié)。利益是社會成員政治行為的動因，社會管理創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)是利益協(xié)調。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，個體利益逐漸趨向多元化，傳統(tǒng)的以犧牲某個群體利益為代價的社會公共政策途徑已經(jīng)難以適應建設和諧社會的要求。大量的社會沖突的背后實質上是利益沖突，如何建立適應社會發(fā)展需求的利益表達、利益分配機制，是加強社會管理創(chuàng)新必須面對的問題。中國共產(chǎn)黨既代表了最廣大人民群眾的根本利益，又肩負著實現(xiàn)社會各階層利益大體均衡的重要任務。中國共產(chǎn)黨在依法治國的法制軌道內，通過政策輸出準確反映每個階層的利益分配，基層黨組織既是向上級黨組織傳輸民意、反映利益訴求的基本單元，又是黨的各項方針、政策的貫徹單位。因此，在協(xié)調利益的過程中，基層黨組織要正確反映和兼顧不同社會階層的利益,并切實維護和發(fā)展好廣大人民群眾最現(xiàn)實、最關心、最直接的利益。要做好對黨的利益協(xié)調政策的宣傳，通過深入細致的群眾工作，引導人們樹立正確的利益觀,正確看待和處理改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的利益沖突,引導人民群眾以理性合法的形式表達利益訴求,解決利益矛盾,自覺維護安定團結，促進社會和諧發(fā)展。

4.把基層黨組織建設與民主政治建設結合起來。發(fā)展社會主義民主政治，保證人民群眾依法行使民主權利，使人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性更好地發(fā)揮出來，是當今中國民主政治建設的一個重要任務，而民主政治的發(fā)展與基層黨組織在底層社會的行動空間是分不開的。因為，在民主政治發(fā)展已經(jīng)進入大眾民主的時代，任何政黨都必須具有基層組織的支撐。“相對來說，對于那些以各級議員為軸心展開活動的政黨來說，其基層組織建設的重要性要相對弱一些；而對于那些以黨的組織體系為軸心展開活動的政黨來說，基層黨組織建設的重要性則強一些。”[10]291對于中國共產(chǎn)黨而言，基層黨組織是黨領導國家和社會的核心組織，是黨推進民主政治建設的核心力量。基層黨組織通過推動民主政治發(fā)展，支持人民當家作主，培育群眾的民主意識和自我管理、自我教育、自我服務的民主自治能力，能夠化解許多新的矛盾和不穩(wěn)定因素，促進社會各種政治關系的和諧，有效地維護了社會穩(wěn)定，這也是創(chuàng)新社會管理的重要保證。為此，基層黨組織要以加強黨內民主建設為重點，推進基層民主政治建設。

四、結語

當前，我國既處在社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少，推進社會管理創(chuàng)新，基層黨組織起著至關重要的作用。從黨本身在現(xiàn)代化建設中的功能來看，社會管理創(chuàng)新本質上是要實現(xiàn)黨對社會的有效整合，在這個整合的過程中，基層黨組織功不可沒，其功能必須進一步強化和激活。激活基層黨組織的關鍵點有兩個：一是在組織和制度上真正實現(xiàn)黨要管黨的原則，使黨的基層組織成為動員黨員、團結黨員、發(fā)揮黨員作用的組織力量；二是重新定位黨的基層組織的功能，使其在變化了的社會中具有存在的價值和意義。[10]58基于此，在社會管理創(chuàng)新中，基層黨組織一方面要真正釋放其作為社會管理的核心力量，成為凝聚黨員發(fā)揮先鋒模范作用的組織，通過黨組織帶動黨員在社會管理創(chuàng)新中樹立新的理念、貢獻社會管理的智慧。另一方面，基層黨組織必須適應社會管理的需要，轉變其功能，通過服務社會、創(chuàng)新管理模式或機制促進自身的不斷成長，成為服務社會、整合社會的有效力量。所以，基層黨組織的發(fā)展應與社會發(fā)展有機結合起來，在社會管理創(chuàng)新中實現(xiàn)黨組織的發(fā)展與社會發(fā)展的共贏。

[1]應松年.社會管理創(chuàng)新引論[J].法學論壇，2010，(6).

[2]李學舉.加強社會建設和管理促進社會和諧與發(fā)展[J].求是,2005，(6).

[3]辛鳴.社會管理創(chuàng)新的社會背景與實踐要求[J].今日浙江，2011，(9).

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[5]胡錦濤.在全國組織工作會議上的講話[E B/O L].h t t p://w w w.g o v.c n/j r z g/2008-02/18/c o n t e n t_892838.h t m.

[6]林尚立.基層組織:執(zhí)政能力與和諧社會建設的戰(zhàn)略資源[J].理論前沿，2006，(9).

[7]中央黨校黨建部課題組.不同類型基層黨組織發(fā)揮作用途徑比較研究[G]//全國黨的建設研究會2008年自選課題優(yōu)秀調研成果選編,2008.

[8]江澤民.論“三個代表”［M］.北京:中央文獻出版社, 2001.

[9]祝靈君.基層黨組織在社會管理創(chuàng)新中應有大作為[N].學習時報，2011-09-13.

[10]林尚立.中國共產(chǎn)黨與中國建設［M］天津:天津人民出版社，2009.

[責任編輯：閆生金]

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A

1002-7408（2012）07-0061-03

國家社會科學基金項目“和諧社會視域下社會階層間政治資源配置問題研究”（10 c z z 013）的階段性成果。

陳文新（1973-），男，河南羅山人，政治學博士，鄭州大學公共管理學院副教授，碩士研究生導師，主要從事政治學基本理論的研究。