楊久華，程春華

（中共交通運(yùn)輸部黨校，北京101601）

對(duì)新形勢(shì)下黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革若干問(wèn)題的思考

楊久華，程春華

（中共交通運(yùn)輸部黨校，北京101601）

從政治領(lǐng)域看，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是指黨在領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的政治系統(tǒng)內(nèi)涉及的組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)的配置、權(quán)力運(yùn)行模式及其三者的制度化狀態(tài)的總和。世界第三波民主化潮流發(fā)展的新形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及黨的合法性來(lái)源結(jié)構(gòu)變化等迫切要求改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。當(dāng)前評(píng)價(jià)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制現(xiàn)狀的三個(gè)維度呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)發(fā)展的新趨勢(shì)。改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制首先需要就黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、思想禁錮問(wèn)題、制度變遷問(wèn)題以及頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題等予以宏觀的考量。

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制；改革；解放思想；制度創(chuàng)新；頂層設(shè)計(jì)

僅從政治領(lǐng)域看，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是指黨在領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的政治系統(tǒng)內(nèi)涉及的組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)的配置、權(quán)力運(yùn)行模式及其三者的制度化狀態(tài)的總和，它由執(zhí)政黨內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制和黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制兩部分構(gòu)成。當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制既有合理性，呈現(xiàn)過(guò)渡性，同時(shí)也存在權(quán)力過(guò)分集中和權(quán)力失衡性的問(wèn)題?！皺?quán)力過(guò)分集中，越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展”，它“使我們付出了沉重的代價(jià)?，F(xiàn)在再也不能不解決了”，[1]329改革以權(quán)力過(guò)分集中為特征的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在21世紀(jì)的今天顯得尤為迫切。

一、新形勢(shì)下黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的迫切性

1.民主化潮流持續(xù)發(fā)展的新形勢(shì)客觀上要求進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的民主程度。新世紀(jì)以來(lái)世界第三波民主化又有了新的變化。20世紀(jì)后期，美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓在總結(jié)近代民主制發(fā)展的歷史時(shí)曾指出，民主制發(fā)展經(jīng)歷了“三波”浪潮：第一波始于19世紀(jì)20年代，一直持續(xù)到上世紀(jì)20年代。民主的第二波始于二戰(zhàn)勝利，并在1962年達(dá)到高峰。而自1974年以來(lái)的第三波民主化浪潮持續(xù)至今。大致歷程為，70年代初西歐最后三個(gè)軍人政權(quán)軍政府被推翻建立民主政體；1982年阿根廷軍人下臺(tái)后，“民主化”潮流席卷了整個(gè)拉美大陸；上世紀(jì)80年代中期民主化浪潮又轉(zhuǎn)至東亞、東南亞、南亞的菲律賓、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)以及印度尼西亞等國(guó)家或地區(qū)；接著在80年代末和整個(gè)90年代，席卷東歐和非洲的廣袤大地，前蘇聯(lián)、東歐集團(tuán)、貝寧、馬拉危、贊比亞、莫桑比克等國(guó)紛紛走向“民主化”的道路。[2]2010年以來(lái)民主化浪潮又縱深發(fā)展席卷到了阿拉伯世界，穩(wěn)坐江山數(shù)十年之久的埃及、利比亞等政治強(qiáng)人如多米諾骨牌般接二連三地倒下，其它阿拉伯國(guó)家乃至非阿拉伯國(guó)家也都受到不同程度的影響。[3]面對(duì)這股聲勢(shì)浩大的民主化浪潮，或許我們應(yīng)該以理性的態(tài)度去認(rèn)識(shí)它。首先，民主化是人類政治文明進(jìn)步發(fā)展的重要?dú)v程。資本主義社會(huì)需要民主為資產(chǎn)階級(jí)服務(wù)；社會(huì)主義同樣需要民主為人民群眾服務(wù)。其次，人們對(duì)民主的訴求，隨著歷史的發(fā)展而不斷提高。第三，實(shí)現(xiàn)民主化是有條件的，只有與本國(guó)國(guó)情相契合、本土化了的民主才有生命力和穩(wěn)定性。具體到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，當(dāng)今世界民主化新發(fā)展的形勢(shì)無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)的民眾產(chǎn)生深刻的影響，特別是群眾的民主、權(quán)利意識(shí)在因特網(wǎng)迅猛發(fā)展的大背景下日益提高，人們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革也寄予了更高的希望和訴求。

2.經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展迫切需要改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得世界第二大經(jīng)濟(jì)體地位和世人矚目的發(fā)展成就，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本過(guò)高，發(fā)展方式粗放特征明顯，出現(xiàn)了許多不容忽視的問(wèn)題。主要表現(xiàn)為：拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資和外需比例偏大、土地和礦產(chǎn)等物質(zhì)資源消耗太多、科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率低、環(huán)境污染嚴(yán)重、勞動(dòng)力成本過(guò)低、權(quán)力腐敗嚴(yán)重以及已嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的貧富懸殊等等。導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因既有歷史的因素、科技的因素，生產(chǎn)基礎(chǔ)以及國(guó)民素質(zhì)等原因，但這種不可持續(xù)的粗放型增長(zhǎng)方式也與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制有著直接或間接的緊密關(guān)系。眾所周知，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題自建國(guó)以來(lái)就一直存在。溫家寶總理指出，“要改變以黨代政，把權(quán)力絕對(duì)化和權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象。為此，必須改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度。這個(gè)任務(wù)是鄧小平先生在30年以前就提出來(lái)的，我認(rèn)為在今天尤為緊迫?！盵4]以權(quán)力過(guò)分集中為主要特征的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在集中調(diào)動(dòng)資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了如下問(wèn)題：第一，官員的升遷往往取決于上級(jí)和唯G D P增長(zhǎng)的干部考核體系。這就使地方官員為了個(gè)人的政治利益而只對(duì)對(duì)G D P增長(zhǎng)有利的事情感興趣，而那些對(duì)G D P增長(zhǎng)沒有貢獻(xiàn)或貢獻(xiàn)不大諸如教育、文化、醫(yī)療以及社會(huì)保障和其它形式的福利則缺乏投入的動(dòng)力，以至于今天社會(huì)保障體系仍然有待于完善。第二，地方官員為了G D P增長(zhǎng)和自身政治利益必然全力尋找各種“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，于是政績(jī)工程，高污染的、技術(shù)含量低的企業(yè)，掠奪性地開采本地資源等等現(xiàn)象層現(xiàn)迭出，繼而又導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。第三，這種以權(quán)力過(guò)于集中為特征的領(lǐng)導(dǎo)體制也容易帶來(lái)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的侵蝕以及對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)生存空間的擠壓，如地方政府的保護(hù)主義現(xiàn)象，權(quán)力護(hù)佑下形成一些企業(yè)的行業(yè)壟斷，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)入，甚至動(dòng)用公共權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格。顯然，“不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)改革也搞不通”，[1]160經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變成功與否，與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革直接相關(guān)；不改革以權(quán)力過(guò)于集中為特征的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的弊端就無(wú)法從根本上得到消除，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也就不能發(fā)生根本轉(zhuǎn)變?？傊?，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的民主和法治程度是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所必需的。這有利于形成和完善權(quán)力主體主動(dòng)對(duì)民眾負(fù)責(zé)的制度體系，從而在制度上保障經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式最終實(shí)現(xiàn)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”目標(biāo)；有利于提高經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展；有利于人們利益的表達(dá)，避免社會(huì)矛盾激化而沖擊經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境。

3.面對(duì)嚴(yán)重的腐敗形勢(shì)，迫切需要改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體制。我國(guó)權(quán)力腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)已經(jīng)嚴(yán)重到不得不解決的程度。人民群眾對(duì)反腐敗的信心受挫，黨和政府的威信明顯受損，甚至出現(xiàn)了個(gè)別群眾對(duì)黨的合法性認(rèn)同也出現(xiàn)了質(zhì)疑的嚴(yán)重問(wèn)題。特別近幾年來(lái)，腐敗的形勢(shì)不僅沒有改變的跡象，還出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)：群體化、高官化、巨額化、期權(quán)化、潛規(guī)則化、國(guó)際化、新型化。[5]應(yīng)該說(shuō)導(dǎo)致當(dāng)前政治領(lǐng)域的腐敗的因素是多樣的，如歷史文化、個(gè)人政治素質(zhì)與權(quán)力觀念、公民社會(huì)的成熟度、媒體監(jiān)督力度等等，但最為關(guān)鍵的還是制度因素，與黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的權(quán)力不對(duì)稱和權(quán)力運(yùn)行的公開透明度不高有直接的關(guān)系。從權(quán)力的不對(duì)稱來(lái)看，當(dāng)前大多數(shù)地方黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中，橫向的權(quán)力運(yùn)行總體上仍是“一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記……往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！盵1]328-329這樣，黨的代表大會(huì)、黨委會(huì)、紀(jì)委會(huì)和黨委書記之間的權(quán)力不對(duì)稱性明顯。黨的權(quán)力與國(guó)家的權(quán)力特別是黨與人大的權(quán)力的不對(duì)稱性明顯。從權(quán)力運(yùn)行的公開性來(lái)看，權(quán)力的公開透明運(yùn)行也存在明顯的不足，如一些地方班子在“三重一大”的決策上仍時(shí)有暗箱操作問(wèn)題等等，而暗箱操作最容易導(dǎo)致腐敗。不僅如此，特別是在今天網(wǎng)絡(luò)信息社會(huì)下,民眾不僅是政黨信息的被動(dòng)接受者，也成了信息的傳播者。民眾信息權(quán)的擴(kuò)大對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力公開透明運(yùn)行提出了更高的要求?？傊?，徹底解決當(dāng)前嚴(yán)峻的消極腐敗問(wèn)題，迫切需要改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)體制，不斷增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的對(duì)稱性和公開透明度。

4.從根本上解決當(dāng)前貧富分化問(wèn)題和社會(huì)群體事件迫切需要改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，社會(huì)問(wèn)題凸顯，其中最為廣大群眾關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題一個(gè)是社會(huì)貧富分化的問(wèn)題，一個(gè)是社會(huì)矛盾多發(fā)、突發(fā)以及社會(huì)群體性事件頻發(fā)問(wèn)題。產(chǎn)生這兩個(gè)問(wèn)題的原因同樣是多元的，除了歷史、經(jīng)濟(jì)等因素以外，政治體制（包含黨的領(lǐng)導(dǎo)體制）的不完善成為一個(gè)越來(lái)越凸顯的原因。從社會(huì)貧富分化問(wèn)題看，影響個(gè)人收入分配的因素主要有勞動(dòng)質(zhì)量、市場(chǎng)供需情況、生產(chǎn)要素、個(gè)人能力等，因?yàn)樯鲜鲆蛩囟鴰?lái)的高回報(bào)乃至暴富都為社會(huì)所欣然認(rèn)可，但我們社會(huì)也存在著大量的不被群眾認(rèn)可的高收入，其中與當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制有直接或間接的制度性關(guān)系的有：一些官員將公共權(quán)力私有化而帶來(lái)的暴富；資本與權(quán)力相結(jié)合，而給資本帶來(lái)巨額壟斷性財(cái)富收入；因公眾政治權(quán)利保障有待提高，群眾利益表達(dá)渠道不暢，所導(dǎo)致的收入分配政策或決策傾斜于強(qiáng)勢(shì)群體等?？梢?，只有進(jìn)一步改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，才能從根本上解決上述制度性的貧富分化難題。對(duì)于社會(huì)矛盾多發(fā)、突發(fā)和社會(huì)群體事件頻發(fā)的問(wèn)題也同樣需要政治上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行制度性改革。從當(dāng)前已發(fā)生的群體性事件看，主要原因有兩個(gè)：一個(gè)是直接的原因即事件中群眾的權(quán)益受到損害，另一個(gè)是權(quán)益受損后利益表達(dá)和利益維護(hù)的制度性渠道不暢。當(dāng)權(quán)益受損群眾向黨代表、黨委、紀(jì)委、人大代表、人大、政府乃至司法部門進(jìn)行利益表達(dá)，尋求合理的利益保護(hù)都不能解決問(wèn)題的時(shí)候，群體事件便很可能因某一突發(fā)誘因而爆發(fā)。所以，解決當(dāng)前的社會(huì)矛盾多發(fā)、突發(fā)和群體事件頻發(fā)問(wèn)題，靠“堵”、“壓”等都只是臨時(shí)解決問(wèn)題，而要長(zhǎng)遠(yuǎn)地根本地解決此問(wèn)題，只有進(jìn)一步進(jìn)行黨的領(lǐng)導(dǎo)體制等政治領(lǐng)域的改革，疏通利益表達(dá)的政治渠道。

5.當(dāng)前黨的合法性來(lái)源結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)客觀上要求改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制?！昂戏ㄐ浴痹谡螌W(xué)中通常指一個(gè)政權(quán)為民眾所認(rèn)可的程度。馬克思·韋伯認(rèn)為，一個(gè)政權(quán)通常需要得到大多數(shù)民眾的認(rèn)可才能維持其權(quán)力；若要維持統(tǒng)治的持久存在，必須喚起合法性的信仰。[6]西方學(xué)者認(rèn)為政權(quán)合法性的來(lái)源一般可有如下幾個(gè)方面：“神”的受命如中外封建王國(guó)政權(quán)合法性來(lái)自“君權(quán)神授”或“奉天承命”；通過(guò)民主制度的權(quán)力授受獲得；政權(quán)領(lǐng)袖人物的個(gè)人魅力等等。具體到我們黨，其合法性來(lái)源主要有如下五種：歷史合法性，即中國(guó)共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民取得了新民主主義革命和社會(huì)主義革命的偉大勝利而帶來(lái)的人民的高度認(rèn)同；黨的意識(shí)形態(tài)中的“人民性”及其深入的宣傳教育；民主選舉等制度產(chǎn)生對(duì)黨和國(guó)家認(rèn)可；政績(jī)合法性，即改革開放以來(lái)政治、經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)建設(shè)的巨大成就；黨的領(lǐng)導(dǎo)人的非凡魅力等。應(yīng)該說(shuō)我們黨的合法性來(lái)源是多樣的，基礎(chǔ)是鞏固的，廣大人民群眾基于歷史和現(xiàn)實(shí)都是高度認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。但這些年來(lái)隨著國(guó)際形勢(shì)、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變遷，黨的合法性來(lái)源結(jié)構(gòu)發(fā)生了一些微妙的變化，這種變化趨勢(shì)主要表現(xiàn)為：黨的歷史合法性隨著80后年輕人群體比例的不斷增加，其認(rèn)同影響在減損；黨的意識(shí)形態(tài)所提供的強(qiáng)大合法性這些年來(lái)由于西方文化沖擊、宣傳灌輸方式的生硬化、社會(huì)問(wèn)題等影響，其合法性提供功能也呈弱化趨勢(shì)。改革開放以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨人取得的世人矚目成績(jī)特別是經(jīng)濟(jì)成就一直是我們黨的重要合法性來(lái)源，而現(xiàn)在隨著人們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、生活幸福、改革成果共享等問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷理性化，也開始面臨著挑戰(zhàn)。不僅如此，隨著毛澤東、鄧小平這些有著絕對(duì)領(lǐng)袖魅力的領(lǐng)導(dǎo)人的遠(yuǎn)去，新的第三代、第四代以及以后的領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人魅力因其歷史背景、所承載具體使命的不同已經(jīng)不能和第一代和第二代領(lǐng)導(dǎo)人相比。最后，改革開放以來(lái)，通過(guò)權(quán)力授受等民主制度所產(chǎn)生的合法性與其他合法性來(lái)源比較看，其地位和貢獻(xiàn)并不明顯；但隨著廣大群眾政治參與訴求愈來(lái)愈強(qiáng)，未來(lái)通過(guò)強(qiáng)化這一途徑來(lái)鞏固合法性的潛力將非常巨大。黨的合法性來(lái)源結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)使我們黨在面臨著巨大挑戰(zhàn)的同時(shí)，也面臨著機(jī)遇，通過(guò)改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制等制度體系，不斷增強(qiáng)合法性日益顯得迫切。

二、評(píng)價(jià)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制現(xiàn)狀的三個(gè)維度及其動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制最初形成于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，定型于建國(guó)初期，后在上世紀(jì)六七十年代“左”的政策下不斷強(qiáng)化甚至扭曲，最終經(jīng)過(guò)改革開放30年的完善而發(fā)展成為今天的體制形態(tài)。對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為可從合理性、失衡性和過(guò)渡性三個(gè)維度及其三個(gè)維度的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)來(lái)予以分析。

所謂合理性，指黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在特定的歷史時(shí)期內(nèi)存在的價(jià)值和一定程度的必然性。我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的合理性表現(xiàn)在歷史合理性和現(xiàn)時(shí)合理性兩個(gè)方面：黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史合理性主要是其具有路徑依賴發(fā)展而來(lái)的歷史屬性。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是歷經(jīng)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的環(huán)境，在學(xué)習(xí)蘇共領(lǐng)導(dǎo)體制模式的基礎(chǔ)上形成發(fā)展起來(lái)的，是一種歷史選擇；黨的領(lǐng)導(dǎo)體制絕不可能在割棄歷史和傳統(tǒng)基礎(chǔ)上無(wú)根而生；建國(guó)后全面恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、肅清反革命殘余勢(shì)力等歷史重任也是黨沿用了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)體制的重要原因；不僅如此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制從內(nèi)在的運(yùn)行邏輯上也需要權(quán)力相對(duì)集中的領(lǐng)導(dǎo)體制模式。領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)時(shí)合理性主要是其在改革開放以來(lái)所呈現(xiàn)出的一種存在必要性和價(jià)值。表現(xiàn)之一是后發(fā)展國(guó)家進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的“效率優(yōu)先”價(jià)值取向與當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制具有相適應(yīng)性。如我國(guó)工業(yè)化和信息化雙重建設(shè)任務(wù)客觀上要求一定程度的權(quán)力集中以更高效地整合資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)；表現(xiàn)之二則內(nèi)含于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制為適應(yīng)環(huán)境變化和時(shí)代潮流所進(jìn)行的制度創(chuàng)新中，如領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制的廢除、城鄉(xiāng)同權(quán)等選舉制度改進(jìn)、國(guó)家公務(wù)員制度等制度所體現(xiàn)出的科學(xué)性和合理性等。

所謂失衡性，指黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在存在合理性的同時(shí)，又存在不符合權(quán)力運(yùn)行規(guī)律及時(shí)代發(fā)展要求的、一定程度的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系失衡問(wèn)題。特別是新世紀(jì)以來(lái)，由黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力關(guān)系失衡所引發(fā)的問(wèn)題隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型越來(lái)越凸顯。這種權(quán)力關(guān)系的失衡性具體表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力的橫向和縱向配置狀態(tài)上。如在地方黨的領(lǐng)導(dǎo)體制橫向權(quán)力配置方面，黨代表、黨代會(huì)、黨委會(huì)、紀(jì)委、黨委書記之間的權(quán)力呈現(xiàn)失衡性，地方黨委與地方政權(quán)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系也是如此；在縱向權(quán)力配置方面，上下級(jí)權(quán)力與責(zé)任、事權(quán)與財(cái)權(quán)以及權(quán)力與權(quán)利等呈現(xiàn)失衡性。這種領(lǐng)導(dǎo)體制中的權(quán)力不均衡與當(dāng)前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展以及深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型越來(lái)越呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)性和不相適應(yīng)性，其帶來(lái)的消極作用也日益明顯：個(gè)別決策科學(xué)性不高，腐敗形勢(shì)嚴(yán)峻，違法權(quán)力與資本相結(jié)合滋生既得利益群體及其對(duì)黨的合法性的侵蝕，政治運(yùn)行規(guī)則上潛規(guī)則大行其道以及人大權(quán)力弱化等等問(wèn)題。

所謂過(guò)渡性，指黨的領(lǐng)導(dǎo)體制從一種形態(tài)向另一種形態(tài)發(fā)展的狀態(tài)屬性。具體而言，即黨的領(lǐng)導(dǎo)體制總體看正處于以權(quán)力不均衡（或者說(shuō)權(quán)力過(guò)分集中）為基本特征的體制狀態(tài)向以權(quán)力均衡為特征民主、科學(xué)和依法運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制過(guò)渡的狀態(tài)。這是因?yàn)楫?dāng)前這種體制既內(nèi)含有傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的部分因素，同時(shí)兼有民主、科學(xué)和依法運(yùn)行領(lǐng)導(dǎo)體制的部分特征。其內(nèi)含的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制因素如在革命和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的黨政機(jī)構(gòu)和職能部分性重疊、權(quán)力過(guò)分集中，決策具有一定程度人格化特征等等舊制度痕跡；其內(nèi)含于領(lǐng)導(dǎo)體制的新因素如“法治”國(guó)家和“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政與依法執(zhí)政”戰(zhàn)略的確定、選舉制度的完善、行政體制改革等等。

同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制現(xiàn)狀的三個(gè)維度是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，其呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢(shì)：首先，基于歷史制度路徑依賴、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及單一性的“效率”價(jià)值取向的合理性正隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化而呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢(shì)，而基于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中日益增多的民主、科學(xué)和規(guī)范等新制度因素的合理性正在不斷增強(qiáng)。其次，維持權(quán)力失衡性結(jié)構(gòu)的利益格局還相對(duì)堅(jiān)實(shí)，但所帶來(lái)的問(wèn)題正隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)深刻變革而日益凸顯，改變這種失衡性權(quán)力格局的積極力量正在匯聚，并逐漸處于優(yōu)勢(shì)的地位，相信隨著改革的有序展開，這種失衡性會(huì)逐漸過(guò)渡到均衡性和科學(xué)性方向上來(lái)。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的過(guò)渡性將隨著領(lǐng)導(dǎo)體制改革的深入推進(jìn)而逐漸消失，以權(quán)力均衡性為特征的民主、科學(xué)和依法運(yùn)行領(lǐng)導(dǎo)體制將因此而基本成型。當(dāng)然它是以改革成功為前提的，其歷時(shí)多少由改革的力度和廣度所決定。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革需要宏觀考慮的幾個(gè)問(wèn)題

1.公民權(quán)利是否得到切實(shí)的法律保障應(yīng)是評(píng)價(jià)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革成效的“第四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，必然面臨一個(gè)界定改革成功與否的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。早在1987年鄧小平就指出，“我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，關(guān)鍵看三條：第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展?！盵7]這一重要論斷深刻揭示了上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的辯證關(guān)系，是第二代領(lǐng)導(dǎo)人留給我們的政治智慧和寶貴財(cái)富，到今天為止，仍須作為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為除了這三條，還要加上“第四條標(biāo)準(zhǔn)”，這就是憲法規(guī)定的公民權(quán)利是否得到切實(shí)的法律保障。首先，這是由公民權(quán)利和社會(huì)主義民主政治的基本邏輯關(guān)系決定的。只有公民權(quán)利特別是選舉權(quán)等政治權(quán)利得到切實(shí)的保障，黨所執(zhí)掌的政權(quán)才具有“人民當(dāng)家作主的屬性”，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)的“權(quán)為民所賦”就是這個(gè)道理；其次，權(quán)利得到切實(shí)保障，必然帶來(lái)權(quán)力的穩(wěn)定和有序，并保證“權(quán)為民所用”。因?yàn)闄?quán)力受到切實(shí)的法律保障即意味著權(quán)力必然受到政治系統(tǒng)外公民權(quán)利的制約，也受到黨和國(guó)家政治系統(tǒng)內(nèi)黨代表和人大代表權(quán)利的制約。最后，權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)行的最終落腳點(diǎn)是增加公民的福祉，這福祉自然包括公民權(quán)利和自由本身。從這個(gè)邏輯看，權(quán)利保障是民主程度高低的試金石，也應(yīng)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的改革成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

2.解放思想,破除黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的五大思想禁錮。改革開放以來(lái)我國(guó)大致經(jīng)歷了兩次比較大的思想解放，每一次都帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展，如“關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論”開啟了改革開放的偉大創(chuàng)舉；姓“資”姓“社”以及姓“公”姓“私”的爭(zhēng)論，推進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。[8]對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革而言，要取得飛躍性的進(jìn)步，同樣需要解放思想，破除束縛在黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革上面的思想禁錮：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革就是削弱甚至放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)的思想禁錮。其實(shí)，改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的改革，是一種自我揚(yáng)棄，是發(fā)揚(yáng)原有體制的優(yōu)點(diǎn)，革除固有的問(wèn)題和弊端。這不僅不會(huì)削弱甚至否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而會(huì)增加黨的領(lǐng)導(dǎo)的合理性和合法性，是鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展需要權(quán)力過(guò)分集中或失衡性特征的領(lǐng)導(dǎo)體制。實(shí)際上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步履維艱和結(jié)構(gòu)性矛盾已經(jīng)證明了權(quán)力過(guò)分集中加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式極不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。三是改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，不斷提高民主程度就是照搬資本主義民主。這種觀點(diǎn)錯(cuò)誤地認(rèn)為民主是資本主義的專利，廣大黨員及人民群眾不需要民主。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中民主因素，是廣大黨員和人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)形式，是對(duì)人類政治文明的一種繼承和發(fā)揚(yáng)。四是我國(guó)國(guó)情如群眾素質(zhì)還不適合提高黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的民主程度。這一思想誤區(qū)在于沒有看到民主訴求的根源動(dòng)力在于公民的自身利益維護(hù)，而不是文化程度等次要因素，況且當(dāng)前群眾文化素質(zhì)經(jīng)過(guò)改革開放30年歷程已經(jīng)大大提升。五是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革借鑒他國(guó)政治文明成果就是照搬資本主義政治制度。這種觀點(diǎn)沒有分清基本政治制度與體制、制度、手段和方法的屬性區(qū)別，一般來(lái)說(shuō)，基本政治制度如多黨制等具有階級(jí)屬性即資本主義本質(zhì)屬性，但具體的體制、制度、手段和方法，則不具有階級(jí)屬性，如市場(chǎng)和計(jì)劃，權(quán)力制約的方法等則不具有資本主義本質(zhì)屬性，是任何社會(huì)形態(tài)都可借鑒為己所用的“工具或手段”。

3.以強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)，沖破不合時(shí)宜的利益格局和非正義性既得利益群體的阻力。西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度變遷主要有兩種變遷方式，即強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。前者即制度的確立、完善是自上而下的政府主導(dǎo)的推動(dòng)，后者則是自下而上通過(guò)民間需求自發(fā)產(chǎn)生并推廣。理想的制度變遷需要政府和民間兩種動(dòng)力的和諧互動(dòng)。具體到我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，筆者認(rèn)為需要以強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)，以其他社會(huì)革新力量為輔的制度變遷模式。首先，這是與我國(guó)政治體制及黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力集中的特點(diǎn)相適應(yīng)的。權(quán)力集中具有利弊雙面屬性，其利之一就是它具有主導(dǎo)制度變革的國(guó)家資源和條件。而通過(guò)民間需求自發(fā)產(chǎn)生的制度需求和制度創(chuàng)新則只有在上級(jí)組織認(rèn)可的前提下才能變?yōu)殚L(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定的固定制度；其次，建國(guó)以來(lái)歷次重大制度創(chuàng)新變遷的實(shí)踐證明，是否有黨和國(guó)家的積極主導(dǎo)，往往是制度改革成敗的關(guān)鍵。正面的例子如改革開放前后的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制的廢除、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及國(guó)家公務(wù)員制度的確立等等無(wú)不是黨和政府主導(dǎo)或者主動(dòng)推進(jìn)的強(qiáng)制性制度變遷，反面的例子如早在60年代就出現(xiàn)的“分田到戶”，因沒有中央的認(rèn)可而制度創(chuàng)新失敗等。第三，當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革面臨著不合時(shí)宜的利益格局和具有非正義性的既得利益群體的強(qiáng)大阻力。沒有黨和政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性推進(jìn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展是不可能的?？傊?，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革應(yīng)該以強(qiáng)制性的制度變遷為主導(dǎo)，同時(shí)又要充分借力于民間積極的改革力量，如越來(lái)越多要求改革的基層群眾、公共知識(shí)分子、社會(huì)團(tuán)體以及傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)輿論等，才能沖破固有利益格局和具有非正義性的既得利益群體的阻力，而取得實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。

4.以頂層設(shè)計(jì)為先導(dǎo)，全面推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的制度創(chuàng)新?！绊攲釉O(shè)計(jì)”，英文是“top-down”，最早用于自然科學(xué)領(lǐng)域，后來(lái)為一些學(xué)者移植到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。簡(jiǎn)單地說(shuō)，一項(xiàng)宏觀制度的設(shè)計(jì)要站在全局的制高點(diǎn)上，明確制度設(shè)計(jì)的基本價(jià)值理念、戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)，設(shè)計(jì)好其主體框架結(jié)構(gòu)及其實(shí)施路徑。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制作為一項(xiàng)宏觀層面的制度，其改革創(chuàng)新同樣需要頂層設(shè)計(jì)，否則就會(huì)面臨立足點(diǎn)不高、系統(tǒng)性不足、配套性不強(qiáng)、績(jī)效過(guò)低以及穩(wěn)定性差等問(wèn)題。從當(dāng)前看，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)注意如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，“權(quán)為民所賦”和“權(quán)由民所限”應(yīng)該成為改革的兩大基本價(jià)值取向。當(dāng)前黨的領(lǐng)導(dǎo)體制中的諸多弊端都與這兩者有著直接或間接的關(guān)系。前者解決了權(quán)力的合法性問(wèn)題，是黨內(nèi)民主和社會(huì)主義民主的最為基礎(chǔ)的體現(xiàn)，后者解決了權(quán)力的邊界問(wèn)題，需要指出的是制約權(quán)力要立足于權(quán)利保障，特別是保障少數(shù)人權(quán)利；第二，主體結(jié)構(gòu)上要理順兩個(gè)內(nèi)部權(quán)力制度體系和一個(gè)銜接制度體系。所謂兩個(gè)內(nèi)部權(quán)力制度體系：一個(gè)是黨內(nèi)權(quán)力的制度體系，即以黨代會(huì)常任制改革為載體理順黨代會(huì)、黨委、紀(jì)委的權(quán)力關(guān)系；一個(gè)是國(guó)家政權(quán)內(nèi)部權(quán)力的制度體系，這個(gè)體系按照憲法規(guī)定，應(yīng)該是明確和科學(xué)的，關(guān)鍵是以人民代表大會(huì)制度改革為載體使之具有憲法所規(guī)定的地位和職能。一個(gè)銜接制度體系是指黨和政權(quán)相互作用實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體制度體系，如黨在政權(quán)體系內(nèi)的組織形式、職能、黨與政權(quán)機(jī)關(guān)的地位等具體的制度。第三，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的前提、關(guān)鍵點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的前提是黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，主要是理順黨代會(huì)、全委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用。沒有黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的理順，難以談及黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)行的科學(xué)化、民主化和法治化；黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)是黨和政權(quán)發(fā)生相互作用的銜接制度體系，這是關(guān)系著黨的領(lǐng)導(dǎo)是直接領(lǐng)導(dǎo)，還是間接領(lǐng)導(dǎo)或者其它。第四，實(shí)現(xiàn)路徑上要有階段性任務(wù)和目標(biāo)，如同經(jīng)濟(jì)三步走的發(fā)展戰(zhàn)略及其實(shí)施，民主政治建設(shè)也要有明確的戰(zhàn)略部署，具體到我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的理順、國(guó)家政權(quán)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的理順以及黨的領(lǐng)導(dǎo)與政權(quán)相銜接的制度體系的建構(gòu)等等在時(shí)間段上都應(yīng)有大致的輪廓，并在頂層設(shè)計(jì)中體現(xiàn)。

[1]鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社,1994.

[2]塞謬爾·亨廷頓.第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮[M].上海：三聯(lián)書店，1998:15-26.

[3]王猛.阿拉伯國(guó)家劇變與“威權(quán)政治”[J].現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系，2011,(7).

[4]溫家寶出席“第五屆夏季達(dá)沃斯論壇”的致辭.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_09/15/9186735_0.shtml.

[5]辛向陽(yáng).當(dāng)前我國(guó)腐敗現(xiàn)象的新特點(diǎn)與反腐敗的對(duì)策[J].理論參考,2011,(7).

[6]馬克思·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].北京:商務(wù)印書館,1997: 239-241.

[7]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社，1994:213.

[8]夏東民.解放思想是推進(jìn)改革開放和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展必須堅(jiān)持的思想路線[J].毛澤東鄧小平理論研究,2008,(1).

[責(zé)任編輯：黎峰]

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楊久華（1974-），男，山東臨沂人，中共交通運(yùn)輸部黨校副教授，政治學(xué)博士，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)、政治體制；程春華（1982-），男，江西景德鎮(zhèn)人，中共交通運(yùn)輸部黨校講師，博士后，研究方向：俄羅斯政治、歐洲政治。