李璐

（天津師范大學(xué)a.政治文化與政治文明建設(shè)研究院；b.政治與行政學(xué)院，天津300387）

利益分化時(shí)代的城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究
——以廣州、深圳“居站分設(shè)”模式為例

李璐a,b

（天津師范大學(xué)a.政治文化與政治文明建設(shè)研究院；b.政治與行政學(xué)院，天津300387）

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)利益格局的深刻轉(zhuǎn)變，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)具有非均衡特征的利益分化時(shí)代，社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突暗流涌動(dòng)。在此背景下，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)管理體制、機(jī)制以實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)與社會(huì)和諧就成為一項(xiàng)極為緊迫的任務(wù)。城市社區(qū)作為社會(huì)管理的重要戰(zhàn)略空間，正成為社會(huì)管理體制改革與創(chuàng)新的重要載體，其在城市基層管理和社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著日益重要的作用。從“議行合一”到“議行分設(shè)”作為地方政府社區(qū)管理體制改革的創(chuàng)新性探索，在實(shí)踐中取得了明顯的運(yùn)作績(jī)效，但要實(shí)現(xiàn)更高層級(jí)的社區(qū)組織管理和社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，還需要繼續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新。

利益分化；城市社區(qū)管理；“居站分設(shè)”；體制創(chuàng)新

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展推動(dòng)中國(guó)進(jìn)入一個(gè)利益分化的新時(shí)代，原有的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)逐漸解體，多元化的利益主體不斷出現(xiàn)，利益關(guān)系格局持續(xù)變化調(diào)整。社會(huì)轉(zhuǎn)型期固有的社會(huì)矛盾與新的利益沖突相交織所產(chǎn)生的疊加效應(yīng)，使得社區(qū)在化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合方面的基礎(chǔ)性作用凸顯出來(lái)。

一、利益分化時(shí)代的基層社會(huì)管理困境

改革的實(shí)質(zhì)是社會(huì)利益關(guān)系調(diào)整和重組的過(guò)程，30多年的市場(chǎng)化改革推動(dòng)我國(guó)社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，原有的社會(huì)利益格局被打破，新的利益群體和利益階層逐步形成。伴隨著利益主體的日漸多元化，收入分配格局也呈現(xiàn)出明顯多樣性，不同利益主體之間收入分配差距不斷加大。利益的地區(qū)性分化、行業(yè)性分化、集團(tuán)性分化、階層性分化與權(quán)力尋租、市場(chǎng)壟斷等原因造成的不合法、不合理利益分化的相互交織，使得社會(huì)沖突加劇，并不斷顯性化。[1]利益沖突的加劇嚴(yán)重威脅著社會(huì)穩(wěn)定。就目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)的利益整合與利益協(xié)調(diào)滯后于社會(huì)利益分化。由于市場(chǎng)化改革推動(dòng)的利益主體多元化基礎(chǔ)上的利益分化非常迅速，原來(lái)的行政性利益整合機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸失去了其應(yīng)有的功能和效果，而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的利益整合與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建剛剛起步，還處于探索階段，無(wú)法充分發(fā)揮出其利益整合與協(xié)調(diào)的功能。因此，如何通過(guò)改革社會(huì)管理體制，探索一條有效的社會(huì)整合途徑，以實(shí)現(xiàn)利益整合和社會(huì)穩(wěn)定，就成為當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的實(shí)踐指向。

目前我國(guó)基層社會(huì)管理體制還面臨著很大問題，這主要表現(xiàn)為作為基層社會(huì)管理基礎(chǔ)的街居體制面臨的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作困境及其對(duì)于社區(qū)自治發(fā)展的嚴(yán)重制約。建國(guó)以后，我國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，開始實(shí)行“單位制＋街居制”的管理模式。街居體制建立的一個(gè)重要?dú)v史條件是：絕大部分的城市社會(huì)成員被組織到各個(gè)單位組織中，街居制只是作為單位制的補(bǔ)充，對(duì)社會(huì)上少數(shù)單位組織以外的人員進(jìn)行管理。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，單位體制解體，從單位剝離出來(lái)的政治行政職能、社會(huì)職能要由街居體系承接。此外，對(duì)于不斷增加對(duì)其的“無(wú)單位歸屬人員”及外來(lái)人口，街居系統(tǒng)也要承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)等職責(zé)。尤其對(duì)于體制改革后的大量企業(yè)下崗人員，街居組織要加強(qiáng)對(duì)其的思想教育和管理工作，同時(shí)做好下崗職工再就業(yè)工作，以求實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)整合的功能和目標(biāo)，街居體系承載的職責(zé)逐漸增多。90年代以來(lái)，我國(guó)城市逐步發(fā)展健全了市、區(qū)、街道、居委會(huì)組成的城市管理體制，一般稱之為“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。在這種體制下，街道逐漸成為城市社區(qū)管理的主體，在城市社會(huì)管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。根據(jù)《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處主要承擔(dān)著辦理上級(jí)政府有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)、指導(dǎo)居民委員會(huì)工作、反映居民意見和要求這三項(xiàng)任務(wù)。如今，街居體系不僅承接了由單位剝離出來(lái)的職能，同時(shí)隨著城市管理體制改革中管理重心的下移，原來(lái)實(shí)行“條條”管理的很多部門也將任務(wù)下放到街區(qū)，街道辦事處在綜合管理方面擁有了更多的權(quán)力，承擔(dān)著諸如市場(chǎng)管理、園林綠化、交通道路、市容市貌、城市管理、民政福利、人口管理、社會(huì)治安、街道黨建、指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)精神文明建設(shè)活動(dòng)等十幾項(xiàng)管理任務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其被規(guī)定的工作范圍。行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級(jí)基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機(jī)構(gòu)。而市、區(qū)各職能部門布置的任務(wù)又紛繁交叉，“條塊不分”，權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致街道辦事處承擔(dān)的基層社會(huì)管理工作過(guò)于龐大和復(fù)雜。街道不堪重負(fù)，難以應(yīng)付，只好把自己所承擔(dān)的大量行政事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給受其“指導(dǎo)”的居民委員會(huì)，這實(shí)際上把居委會(huì)變成了各級(jí)黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層，社區(qū)居委會(huì)原本的自治功能則相應(yīng)弱化、虛化。

街居體系的職能雖然已經(jīng)大大“超載”，但仍不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，在實(shí)際政治運(yùn)行中衍生出諸多問題，這主要表現(xiàn)在：其一，街道辦事處作為城市基層政府的派出機(jī)關(guān)，代表政府行使行政管理職能，實(shí)際上已承擔(dān)一級(jí)政府的責(zé)任，但是卻沒有被賦予相應(yīng)的法定地位和權(quán)力，相應(yīng)的職權(quán)為“條條”所分割。這導(dǎo)致街道辦事處無(wú)法合理定位，其所承擔(dān)的職責(zé)、扮演的角色與法律地位不符，造成職、責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，導(dǎo)致街道越位、錯(cuò)位、權(quán)能失衡等問題突出，這必然在實(shí)踐中造成街道系統(tǒng)的行政功能與居委會(huì)自治功能的雙重缺失。其二，基于目前的體制狀況，一方面，街道辦事處不可能深入社區(qū)整合居民的利益訴求，成為社區(qū)居民的代表；另一方面，街道辦事處雖然全面負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治等管理事務(wù)，但由于其不僅在財(cái)政和人員編制上受制于上級(jí)政府，而且沒有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，因而不具有完整意義上的財(cái)權(quán)、人事權(quán)和直接管理社會(huì)的權(quán)力，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)上級(jí)政府與居民群眾之間的中介組織的角色。有學(xué)者對(duì)街道辦事處和政府各部門派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行了如下概括：“70年代以前，兩者的關(guān)系基本是‘以條為主，塊做配合’；80年代，是‘條塊結(jié)合’；90年代的改革，其目的是要建立‘條專塊統(tǒng)，以塊為主’的權(quán)力格局。目的是使街道辦事處成為有實(shí)權(quán)的一級(jí)政府組織或‘準(zhǔn)政府組織’?！盵2]這反映了街道在現(xiàn)行的行政管理體系中變動(dòng)不居的尷尬處境，不利于其正常功能的發(fā)揮。其三，這種以街道辦事處為主體、以居民委員會(huì)為依托的垂直模式，也削弱了社區(qū)居委會(huì)的自治功能。居委會(huì)出現(xiàn)了“角色錯(cuò)位”現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在：居委會(huì)過(guò)多地承擔(dān)政府的行政職能，客觀上變成了街道辦事處的下級(jí)行政機(jī)構(gòu)。居委會(huì)的日常工作不是立足于社區(qū)自治、引導(dǎo)居民的社區(qū)參與，相反是接受政府委派的各項(xiàng)工作并接受政府的檢查評(píng)比。[3]此外，街居體制面臨的另一個(gè)普遍問題是，面對(duì)繁重的行政任務(wù)，街道辦事處和居民委員會(huì)成員年齡老化、學(xué)歷偏低，管理方式落伍，辦事效率低下，不能適應(yīng)新的社會(huì)情況。

總體而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上形成的原有社會(huì)管理體制，在功能和運(yùn)行機(jī)制上已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下發(fā)展變化了的新情況、新問題，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并且造成了城市基層社會(huì)管理中的基本矛盾，即社會(huì)需求多元化、社會(huì)化與街居管理體制的單一化、行政化之間的矛盾，這是我國(guó)城市社會(huì)管理體制改革的內(nèi)在動(dòng)因。

社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，是整個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)管理體制的基礎(chǔ)基本實(shí)現(xiàn)了從“單位”到“社區(qū)”的轉(zhuǎn)變，社會(huì)管理的重心也逐漸從單位體制下的“工作場(chǎng)所”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“居住場(chǎng)所”轉(zhuǎn)移。城市社區(qū)作為社會(huì)管理的重要戰(zhàn)略空間，正成為社會(huì)管理體制改革與創(chuàng)新的重要載體，在城市基層管理和社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著日益重要的作用，社區(qū)管理體制創(chuàng)新正逐漸成為社會(huì)管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性架構(gòu)。

二、社區(qū)管理體制創(chuàng)新：從“議行合一”到“議行分設(shè)”

我國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)是在“全能”政府失效和“萬(wàn)能”市場(chǎng)失靈的背景下開始的，是在國(guó)家與社會(huì)分離、作為國(guó)家與社會(huì)聯(lián)結(jié)點(diǎn)的“單位制”解體的基礎(chǔ)上出現(xiàn)的，其重要目標(biāo)之一就是重新進(jìn)行社會(huì)整合和社會(huì)再造。[4]社區(qū)整合是一種不完全等同于行政整合的社會(huì)整合，是完善城區(qū)管理體制和社會(huì)保障體系，推進(jìn)居民自治和民主參與的一種社會(huì)化管理的過(guò)程。在體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷深入、利益主體多元化和社會(huì)階層分化的現(xiàn)實(shí)狀況下，社區(qū)體制在社會(huì)整合中的作用不斷加強(qiáng)，彌補(bǔ)了由于“單位化”到“社會(huì)化”轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的組織形式的缺損和社會(huì)階層分化造成的裂痕，在城市基層管理中發(fā)揮著日益重要的作用。社區(qū)整合功能的實(shí)現(xiàn)有賴于以下幾個(gè)因素：第一，形成社區(qū)歸屬感。這就需要加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及完善社區(qū)服務(wù)功能，在擴(kuò)展社區(qū)公共職能的基礎(chǔ)上，滿足社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、精神需要，進(jìn)而增強(qiáng)其對(duì)的社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感；第二，建立社區(qū)公共生活空間。通過(guò)社區(qū)公共空間的建立，為社區(qū)居民提供參與社區(qū)事務(wù)和社區(qū)活動(dòng)的場(chǎng)所和基地，為社區(qū)整合功能的發(fā)揮提供條件；第三，提供信息渠道。社區(qū)作為居民聚居地，需要對(duì)區(qū)域內(nèi)所有人員的信息進(jìn)行登記和掌握，而這些內(nèi)容為加強(qiáng)社會(huì)管理和制定方針政策提供可靠信息。

社區(qū)作為一個(gè)系統(tǒng)化的整體，其有序運(yùn)行有賴于合理的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)，在價(jià)值層面上體現(xiàn)為社會(huì)公平正義理念的落實(shí)，在制度框架上體現(xiàn)為新型城市基層社會(huì)管理體制，也就是社區(qū)組織管理體制的構(gòu)建過(guò)程。其中制度框架是手段，是途徑，價(jià)值理念是目標(biāo)。價(jià)值的提升有賴于制度功能的釋放，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，社區(qū)組織管理作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，其創(chuàng)新方向反映著社區(qū)建設(shè)的基本走向。目前我國(guó)社區(qū)自治組織架構(gòu)的創(chuàng)新呈現(xiàn)了從“議行合一”體制向“議行分離”體制轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)。“議行合一”模式即議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都由社區(qū)居委會(huì)來(lái)行使，居委會(huì)既承擔(dān)一定的政府工作事務(wù)，又是居民的代言人?！白h行分離”或“議行分設(shè)”模式是指把議決權(quán)與執(zhí)行權(quán)分別交由兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)行使，一個(gè)機(jī)構(gòu)作為政府工作事務(wù)的執(zhí)行者，另一個(gè)機(jī)構(gòu)則作為居民的代言人而存在。

廣州和深圳兩地針對(duì)社區(qū)居委會(huì)行政化傾向越來(lái)越嚴(yán)重、社區(qū)居民自治難以開展這一困境，對(duì)原有的社區(qū)組織體制進(jìn)行了思考，按照“議行分設(shè)”的思路，探索采用“居站分設(shè)”、“一會(huì)一站”模式，“會(huì)”即社區(qū)居民委員會(huì)，“站”即新建立起的社區(qū)主體組織——社區(qū)工作站?！白h”就是居委會(huì)作為居民的利益代表機(jī)構(gòu)發(fā)揮議事、討論職能，充分發(fā)揚(yáng)社區(qū)民主自治精神；“行”則表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一方面社區(qū)工作站執(zhí)行居委會(huì)的某些決議，另一方面社區(qū)工作站承擔(dān)上級(jí)街道交辦的、從居委會(huì)中剝離出來(lái)的政府行政工作。這樣，居委會(huì)以前扮演的政府的“腿”的角色就轉(zhuǎn)由社區(qū)工作站來(lái)承擔(dān)，而其自身則真正復(fù)位于法定的居民的“頭”的角色?！熬诱痉衷O(shè)”作為一種制度創(chuàng)新，具有鮮明而強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)指向性。原先在社區(qū)內(nèi)，社區(qū)居委會(huì)行政化傾向非常嚴(yán)重，沒有充分體現(xiàn)出自治的性質(zhì)。相反，由于過(guò)分承擔(dān)了政府托付的工作而在實(shí)踐中逐步淪為政府的派出機(jī)構(gòu)、街道辦事處的延伸機(jī)構(gòu)。這讓居委會(huì)“兩面不討好”，一方面行政職能執(zhí)行不好，另一方面由于其自治職能發(fā)生了嚴(yán)重偏離，無(wú)法滿足居民群眾的真實(shí)需求，很難得到社區(qū)居民的認(rèn)同和支持，基層民主流于形式。這使得社區(qū)居民委員會(huì)處于名不副實(shí)、角色沖突的尷尬境地，其合法性基礎(chǔ)由此大大動(dòng)搖，使得政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社區(qū)的有效整合，也使社區(qū)居民自治的進(jìn)程舉步維艱。而按照“議行分設(shè)”原則調(diào)整社區(qū)組織設(shè)置，通過(guò)“居站分設(shè)”明確各自的職能，在保證社區(qū)黨組織發(fā)揮主導(dǎo)性作用的基礎(chǔ)上，議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)分別交由居委會(huì)和社區(qū)工作站兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行，則有效實(shí)現(xiàn)了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站的組織與功能整合。居站分設(shè)在基層社會(huì)管理實(shí)踐中已取得積極的運(yùn)作績(jī)效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。通過(guò)社區(qū)主體管理組織的重構(gòu)，而設(shè)立的社區(qū)工作站，成為黨和政府在基層的工作載體，直接加強(qiáng)了黨和政府在社區(qū)的工作力量，真正起到了“固本強(qiáng)基”的作用。第二，促進(jìn)社區(qū)自治組織的功能復(fù)位。社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站分設(shè)后，由工作站承接原來(lái)居委會(huì)負(fù)責(zé)的行政性事務(wù)，居委會(huì)專心于社區(qū)自治性事務(wù)，服務(wù)站負(fù)責(zé)服務(wù)社區(qū)居民，這就把居委會(huì)從繁雜的行政性事務(wù)中解放出來(lái)，使其能夠集中精力履行基層民主的政治功能，收集社情民意、反映居民訴求、協(xié)調(diào)居民利益、化解基層矛盾、擴(kuò)大基層民主、提供社區(qū)服務(wù)等等，對(duì)社區(qū)事務(wù)和社區(qū)管理行使議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這樣就解決了長(zhǎng)期以來(lái)困擾基層的社區(qū)居委會(huì)行政化問題，居委會(huì)從以前被動(dòng)地“聽命令做動(dòng)作”，轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃裰鲃?dòng)地“聽民意作決策”。第三，進(jìn)一步推動(dòng)了基層民主?！熬诱痉衷O(shè)”模式的設(shè)想就是將社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站在“責(zé)、權(quán)、利”等方面徹底分離，使得國(guó)家基層行政與社區(qū)民主自治按照兩條路線分別進(jìn)行，使得基層行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)由不同的“抓手”加以落實(shí)。社區(qū)居委會(huì)由社區(qū)居民民主直接選舉產(chǎn)生，不坐班僅拿少量補(bǔ)貼，排除了行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益色彩。這樣，真正熱心公益事業(yè)、愿意服務(wù)群眾的人得以當(dāng)選，為基層民主的發(fā)展?fàn)I造了體制條件。第四，促進(jìn)了決策主體和執(zhí)行主體積極性的充分發(fā)揮?！熬诱痉衷O(shè)”體制建立了“一個(gè)大會(huì)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)”。其中“一個(gè)大會(huì)”——社區(qū)成員代表大會(huì)是社區(qū)權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)選舉產(chǎn)生社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)成員和社區(qū)管理委員會(huì)成員，討論和決定社區(qū)事務(wù)?！皟蓚€(gè)機(jī)構(gòu)”——社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)是社區(qū)成員代表大會(huì)的議事協(xié)調(diào)部門，其成員的職務(wù)為社會(huì)職務(wù)，由組織活動(dòng)能力強(qiáng)、熱心社會(huì)公益事務(wù)、具有較高群眾威信的人員組成；社區(qū)管理委員會(huì)則是社區(qū)居民代表大會(huì)下設(shè)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不具有決策權(quán)，它在社區(qū)居民代表大會(huì)的授權(quán)下，具體組織實(shí)施社區(qū)的建設(shè)、管理、服務(wù)等諸多事宜，落實(shí)社區(qū)成員代表大會(huì)及議事會(huì)確定的各項(xiàng)管理工作任務(wù)，協(xié)助政府完成規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)。通過(guò)“一會(huì)一站”、“居站分設(shè)”的“議行分設(shè)”方式，可以更大地調(diào)動(dòng)廣大社區(qū)居民的主體意識(shí)，從而更好地發(fā)揮其參與社區(qū)管理事務(wù)決策的積極性。第五，大大提高了社區(qū)管理科學(xué)化水平。社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站分工明確，居委會(huì)發(fā)揚(yáng)基層民主、服務(wù)居民群眾，工作站承擔(dān)行政事務(wù)、協(xié)助基層管理。作為政府在社區(qū)的服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)工作站的主要工作是協(xié)助、配合政府及其工作部門在社區(qū)開展工作，為社區(qū)居民提供服務(wù)。其職責(zé)主要包括綜合管理、社區(qū)安全、社區(qū)法制、社區(qū)社會(huì)保障、社區(qū)健康事務(wù)、社區(qū)文化事務(wù)和社區(qū)協(xié)調(diào)事務(wù)，同時(shí)承辦區(qū)人民政府交辦的、與其工作手段相適應(yīng)的其他工作任務(wù)。社區(qū)工作站人員由街道面向社會(huì)公開招聘，以形成專業(yè)化、職業(yè)化的隊(duì)伍。各社區(qū)工作站還開設(shè)了“一站式”服務(wù)窗口，有關(guān)職能部門的職能、任務(wù)、經(jīng)費(fèi)、人員進(jìn)社區(qū)，為居民提供貼心、便捷服務(wù)，大大提高了工作效率。為了規(guī)范社區(qū)工作站工作，《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》規(guī)定，政府工作部門不得直接向社區(qū)工作站委派工作任務(wù)，凡需社區(qū)工作站協(xié)助完成或承辦的工作事項(xiàng)，必須經(jīng)區(qū)社區(qū)建設(shè)工作委員會(huì)審核批準(zhǔn)。政府工作部門要求社區(qū)工作站協(xié)助或承辦的臨時(shí)性、非常規(guī)性工作，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，并提供必要的工作條件。

三、社區(qū)管理體制創(chuàng)新的未來(lái)發(fā)展展望

社區(qū)是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域。以往我國(guó)的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系框架體現(xiàn)為單向度的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程，社會(huì)缺乏自主性，在很大程度上為國(guó)家所覆蓋。改革以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家權(quán)力開始收縮，并適當(dāng)向社會(huì)讓渡，社會(huì)自主性增強(qiáng)，雙方力量的博弈表現(xiàn)為新型的互動(dòng)、互構(gòu)、協(xié)商、合作過(guò)程。社會(huì)力量的成長(zhǎng)有利于構(gòu)建一種均衡的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，在微觀層面上就體現(xiàn)為社區(qū)自組織力量的成長(zhǎng)。隨著社會(huì)力量的成長(zhǎng)壯大和社區(qū)的自組織機(jī)制的逐步建立，社區(qū)成為一個(gè)自我管理的主體，在居民自治、基層民主建設(shè)、社會(huì)治理層面發(fā)揮積極的作用。

目前社區(qū)自治的最大“瓶頸”問題在于舊有街居體制下社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重，陷于“角色沖突”的困境。要解決這一問題就要進(jìn)行社區(qū)組織管理體制改革，推進(jìn)體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，理順社區(qū)組織之間關(guān)系，為社區(qū)居委會(huì)功能的發(fā)揮創(chuàng)造組織條件和制度條件，使社區(qū)自治組織復(fù)位于開展居民的“自我管理”、“自我教育”、“自我監(jiān)督”和“自我服務(wù)”的社區(qū)自治工作上來(lái)，增強(qiáng)社會(huì)自治能力。在這個(gè)意義上，自治體現(xiàn)為一種良性的制度“分工”——各主體組織權(quán)利與義務(wù)、職能與責(zé)任的統(tǒng)一。[5]作為一種制度設(shè)計(jì)，廣州、深圳兩地的“居站分設(shè)”實(shí)踐宏觀上適應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求，微觀上通過(guò)構(gòu)建新型社區(qū)主體組織，實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整，有利于解決社區(qū)組織原有的體制性矛盾，從而促進(jìn)基層民主的開展和居民的社區(qū)參與，是符合社區(qū)發(fā)展方向的。當(dāng)然，不可避免的，任何革新實(shí)踐都會(huì)帶來(lái)這樣那樣的新問題，如居委會(huì)不再?gòu)氖戮唧w事務(wù)，聯(lián)系群眾的功能就逐漸被抽空，社區(qū)居委會(huì)也面臨被邊緣化的危險(xiǎn)。在沒有行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源的情況下，居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的活動(dòng)空間在哪里，通過(guò)何種途徑來(lái)有效開展居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等事務(wù)呢？同時(shí)，目前居委會(huì)管轄范圍過(guò)寬，一方面難以開展居民自治，特別是要真正實(shí)行社區(qū)居委會(huì)直選難度更大。另一方面不利于居民間的溝通和協(xié)調(diào)，不利于在較大范圍整合社區(qū)建設(shè)資源和控制行政成本。能否按照以居民房產(chǎn)利益關(guān)聯(lián)為紐帶、物業(yè)小區(qū)與居委會(huì)范圍基本一致的原則，合理調(diào)整社區(qū)工作站和居委會(huì)的范圍，達(dá)到既有利于居民自治，又能有效整合社區(qū)資源的目的？另外，如何妥善進(jìn)行權(quán)力、職能的劃分，進(jìn)一步制定細(xì)則界定落實(shí)社區(qū)居委會(huì)和工作站的職責(zé)范圍，處理好社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)之間的關(guān)系，使其真正成為合作伙伴關(guān)系？對(duì)這些問題的研究和思考，也直接或間接地推動(dòng)著社區(qū)建設(shè)乃至社會(huì)建設(shè)的發(fā)展。

社會(huì)管理努力的方向就是通過(guò)制度創(chuàng)新，尤其是通過(guò)基層社區(qū)組織框架重構(gòu)，調(diào)整原有組織關(guān)系格局，構(gòu)建一種合作主義性質(zhì)的“大格局”，建立健全政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織各司其職、各負(fù)其責(zé)、良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)互補(bǔ)、合作共治，各類社會(huì)資源互相促進(jìn)而又相互制衡的規(guī)范體系，進(jìn)而在宏觀上構(gòu)建一種均衡的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定的目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，在發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治穩(wěn)定的發(fā)展大致要經(jīng)歷三個(gè)階段，即政策性穩(wěn)定、制度性穩(wěn)定和價(jià)值性穩(wěn)定。其中，政策性穩(wěn)定比較脆弱，制度性穩(wěn)定具有決定性，價(jià)值性穩(wěn)定發(fā)展程度較高，但價(jià)值性穩(wěn)定決不是政治穩(wěn)定發(fā)展過(guò)程的終結(jié)，它將隨著現(xiàn)代化的高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展而發(fā)展。[6]目前我國(guó)城市社區(qū)組織管理工作大體位于從政策性探索到制度性確定，再到價(jià)值性穩(wěn)定之間，處于過(guò)渡時(shí)期。要想達(dá)到更高層級(jí)的價(jià)值性穩(wěn)定，必須進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)組織管理及社區(qū)建設(shè)等各項(xiàng)工作向前發(fā)展，也就是把社區(qū)組織管理創(chuàng)新的理念進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)到具體制度建構(gòu)與政策執(zhí)行中去。從這一點(diǎn)來(lái)看，城市社區(qū)組織管理還有很長(zhǎng)的一段路要走。

[1]馮宏良.改革開放以來(lái)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)分析[J].理論導(dǎo)刊，2010,（5）.

[2]夏建中.城市社區(qū)基層社會(huì)管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會(huì)管理和控制的模式[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2002,（1）.

[3]王劍敏.城市社區(qū)政治發(fā)展[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[4]徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2001,（3）.

[5]鄭杭生.社會(huì)公平正義與和諧社區(qū)建設(shè)——對(duì)社區(qū)建設(shè)的一種社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2007,（6）.

[6]聶運(yùn)麟.政治現(xiàn)代化與政治穩(wěn)定（緒言）[M].湖北人民出版，2000.

[責(zé)任編輯：張亞茹]

C 912.83

A

1002-7408（2012）07-0023-04

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“結(jié)構(gòu)重組與功能調(diào)適：社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織體制創(chuàng)新研究”(10 Y J C 840038)；天津師范大學(xué)博士基金項(xiàng)目“社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理創(chuàng)新跟蹤研究”（52 WW1019）的階段性成果之一。

李璐（1982-），女，河南周口人，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院、政治與行政學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：理論社會(huì)學(xué)及其應(yīng)用。