陳文權(quán) 文茂偉

兩江新區(qū)行政管理體制架構(gòu)設(shè)計(jì)探索
——基于對(duì)浦東及濱海新區(qū)實(shí)踐的借鑒

陳文權(quán) 文茂偉

科學(xué)合理的行政管理體制是兩江新區(qū)開發(fā)開放能否順利推進(jìn)的重要保證。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)行政管理體制改革實(shí)踐值得兩江新區(qū)借鑒。在設(shè)計(jì)兩江新區(qū)行政管理體制架構(gòu)時(shí)，需要妥善處理理想體制與階段性體制、集權(quán)與分權(quán)、管理幅度與管理層級(jí)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的各種關(guān)系?！霸诂F(xiàn)行模式基礎(chǔ)上擴(kuò)大管委會(huì)權(quán)限”、“統(tǒng)一行政區(qū)劃、增設(shè)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)”和“建立服務(wù)型新區(qū)政府”三種管理模式分別適用于兩江新區(qū)三個(gè)發(fā)展階段——開發(fā)啟動(dòng)階段、全面建設(shè)階段和成熟運(yùn)行階段。

重慶;兩江新區(qū);浦東新區(qū);濱海新區(qū);行政管理體制

重慶兩江新區(qū)是繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)之后，我國(guó)第三個(gè)副省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，也是我國(guó)內(nèi)陸唯一國(guó)家級(jí)新區(qū)。設(shè)立兩江新區(qū)是繼三峽工程百萬大移民之后，中央賦予重慶的又一重大歷史使命。科學(xué)合理的行政管理體制是兩江新區(qū)開發(fā)開放順利推進(jìn)的重要保障。作為先行者，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)在行政管理體制改革方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得兩江新區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。本文在歸納浦東新區(qū)和濱海新區(qū)實(shí)踐啟示基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建兩江新區(qū)行政管理體制架構(gòu)的建議。

一、兩江新區(qū)現(xiàn)行“1+3”行政管理體制

兩江新區(qū)位于重慶市主城長(zhǎng)江以北、嘉陵江以東，包括江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)三個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域和國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和兩路寸灘內(nèi)陸保稅港區(qū)，規(guī)劃面積1200平方公里，其中可開發(fā)建設(shè)面積550平方公里。兩江新區(qū)戰(zhàn)略定位準(zhǔn)確、明晰，根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)，重慶兩江新區(qū)被賦予五大功能定位：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的先行區(qū);二是內(nèi)陸重要的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地;三是長(zhǎng)江上游地區(qū)的金融中心和創(chuàng)新中心;四是內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放的重要門戶;五是科學(xué)發(fā)展的示范窗口。依據(jù)功能定位，兩江新區(qū)確立了“一心四帶”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃——江北嘴金融中心及中央商務(wù)區(qū) (一心)、都市功能產(chǎn)業(yè)帶、物流加工產(chǎn)業(yè)帶、生態(tài)低碳產(chǎn)業(yè)帶和先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)帶 (四帶)。

目前，兩江新區(qū)采取“1+3”的管理體制，即在開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，由新區(qū)黨工委、管委會(huì)具體負(fù)責(zé)兩江新區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一口徑。重慶市政府設(shè)有兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)兩江新區(qū)管理委員會(huì) (黨工委)。在開發(fā)任務(wù)執(zhí)行上，兩江新區(qū)黨工委、管委會(huì)會(huì)同江北、渝北、北碚三個(gè)行政區(qū)實(shí)施“1+3”的開發(fā)模式，平行推進(jìn)。開發(fā)平臺(tái)采取“三拖一”模式：北部新區(qū)、兩路寸灘保稅港區(qū)管委會(huì)是市政府直屬派出機(jī)構(gòu)，市政府委托兩江新區(qū)管委會(huì)代管，再加上由管委會(huì)直管兩江新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)有限公司(負(fù)責(zé)兩江工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè))，三個(gè)平臺(tái)共同拉動(dòng)兩江新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。兩江新區(qū)社會(huì)管理事務(wù)仍然由江北、渝北、北碚三個(gè)行政區(qū)管理。

二、浦東和濱海新區(qū)行政管理體制改革實(shí)踐的啟示

浦東和濱海新區(qū)在各自20年左右發(fā)展歷程中，不斷進(jìn)行行政管理體制改革探索，積累了大量經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得兩江新區(qū)借鑒，加以歸納，主要有以下幾點(diǎn)。

1.妥善處理理想體制與階段性體制的關(guān)系，以理想行政管理體制建立為目標(biāo)，針對(duì)不同開發(fā)時(shí)期實(shí)際情況，分階段漸進(jìn)式推進(jìn)體制改革，切實(shí)保障開發(fā)工作順利進(jìn)行

開發(fā)區(qū)建設(shè)不是一蹴而就，開發(fā)區(qū)的行政管理方式也總是在經(jīng)歷不斷調(diào)整之后，逐漸趨于合理。開發(fā)區(qū)的不同發(fā)展階段和不同區(qū)域?qū)φ毮苡胁煌?，有關(guān)政府大或小、強(qiáng)或弱的探討需要服從于開發(fā)開放的實(shí)際要求，對(duì)政府邊界的界定永遠(yuǎn)是在政府與市場(chǎng)和社會(huì)的互動(dòng)中形成。既有實(shí)踐表明，我國(guó)地方政府通常在開發(fā)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)初期，以強(qiáng)勢(shì)地位集中土地、資金等重要市場(chǎng)要素，并制定相關(guān)政策，強(qiáng)力推動(dòng)開發(fā)區(qū)建設(shè)迅速取得績(jī)效。當(dāng)開發(fā)區(qū)發(fā)展日益成熟，不再只具有單一經(jīng)濟(jì)形態(tài)，逐步向功能綜合、各有特點(diǎn)的城區(qū)發(fā)展時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)管理功能將更多地體現(xiàn)在保障市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)有序方面。而且，對(duì)于像濱海新區(qū)這樣的整合已有功能區(qū)和行政區(qū)形成的綜合性開發(fā)區(qū)而言，在開發(fā)中還會(huì)受到舊的體制機(jī)制困擾，行政管理體制改革更具復(fù)雜性，更需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況，分階段逐步推進(jìn)，在不同發(fā)展階段采取不同體制。

濱海新區(qū)走過了比浦東新區(qū)更加艱辛曲折的行政管理體制改革之路。從決定開發(fā)濱海新區(qū)到濱海新區(qū)成為統(tǒng)一的行政區(qū)劃，整整經(jīng)歷了近16年時(shí)間。在濱海新區(qū)統(tǒng)一為行政區(qū)之前，曾有過條塊分割，政出多門、權(quán)責(zé)不清、分工不明現(xiàn)象。兩江新區(qū)與濱海類似，也是整合已有行政區(qū)形成的，行政管理體制建立與完善也會(huì)有一個(gè)不斷調(diào)整過程。在各階段具體管理體制的改革創(chuàng)新中，一方面要充分考慮體制機(jī)制調(diào)整的可行性、可操作性和改革成本，另一方面應(yīng)該以理想體制為目標(biāo)，使現(xiàn)階段的制度安排為理想體制的建立累積基礎(chǔ)、做好鋪墊。

2.妥善處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，建立統(tǒng)一的、高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、責(zé)權(quán)界定明確、分工合理的行政管理架構(gòu)，保障各開發(fā)主體形成合力

在集權(quán)方面，一個(gè)統(tǒng)一的、高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是跨行政區(qū)開發(fā)所需要的強(qiáng)有力組織保障。對(duì)于一個(gè)分屬不同行政區(qū)而且內(nèi)部有多個(gè)互不隸屬的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的區(qū)域進(jìn)行一體化統(tǒng)一開發(fā)，沒有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是不可想象的。如無同一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各行政主體為了自身利益，通常會(huì)各自為政，無法形成合力、協(xié)調(diào)發(fā)展［1］。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中是開發(fā)主體形成合力的必要條件;領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)較高的行政級(jí)別和較大的權(quán)限是保證建設(shè)工作順利開展的重要條件。浦東新區(qū)的快速發(fā)展無疑得益于開發(fā)區(qū)建立初期就設(shè)置了統(tǒng)一、高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而濱海新區(qū)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)發(fā)展受到一定程度制約與其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)所獲授權(quán)不足直接相關(guān)。吸取濱海新區(qū)的教訓(xùn)，重慶市委市政府應(yīng)該在考慮實(shí)際需要和可行性的前提下，盡可能充分地對(duì)兩江新區(qū)管委會(huì)予以授權(quán)，盡快使新區(qū)管委會(huì)真正具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核各開發(fā)主體的職權(quán)，使其能有效整合各種發(fā)展力量。

在分權(quán)方面，建立符合現(xiàn)代政府理念、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、責(zé)權(quán)界定明確、分工合理的行政管理架構(gòu)是開發(fā)區(qū)發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)、科學(xué)發(fā)展的體制保障。在浦東行政管理體制改革創(chuàng)新中，圍繞開發(fā)功能，按照“分權(quán)”路徑，有效供應(yīng)了制度安排，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其橫向“分權(quán)”特點(diǎn)在于明確界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系：其縱向“分權(quán)”特點(diǎn)在于不同行政層級(jí)明確劃分事權(quán)，按照利益主體關(guān)聯(lián)度和公共性、有效性優(yōu)化管理鏈，實(shí)現(xiàn)扁平化管理［2］。浦東在新區(qū)建立之初，突破原有按微觀經(jīng)濟(jì)主體細(xì)分行業(yè)管理的模式，取消各類行業(yè)主管部門，建立統(tǒng)一的綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，通過機(jī)構(gòu)職能的瘦身，把市場(chǎng)中各經(jīng)濟(jì)主體成長(zhǎng)的空間釋放出來;同時(shí)，培育各類中介組織，作為政府與企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，提供公共服務(wù);在簡(jiǎn)化管理層級(jí)上，大規(guī)模撤并街鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域集約發(fā)展;在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)和功能型開發(fā)公司，直接負(fù)責(zé)土地開發(fā)、運(yùn)營(yíng)和招商引資等工作;開發(fā)功能之外的相關(guān)社會(huì)管理和建設(shè)任務(wù)，全部交由街鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，便于開發(fā)區(qū)集中精力高效率推動(dòng)開發(fā)建設(shè)。借鑒既有經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，兩江新區(qū)在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該在“集權(quán)”和“分權(quán)”上作出科學(xué)合理安排，走出“一統(tǒng)就死，一分就亂”的怪圈。

3.妥善處理管理幅度與管理層級(jí)間的矛盾，充分發(fā)揮功能區(qū)管委會(huì)這類過渡性體制的積極作用，避免出現(xiàn)管理死角

順應(yīng)信息化社會(huì)的要求，現(xiàn)代行政管理結(jié)構(gòu)日趨扁平化、網(wǎng)格化，以便精細(xì)、專業(yè)、高效地回應(yīng)社會(huì)基層需求。浦東與濱海新區(qū)均需要在較大的空間范圍內(nèi)實(shí)施有效的行政治理，面臨管理幅度與管理層級(jí)間的矛盾。是劃小管理面積，以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域內(nèi)的精細(xì)化管理、快速反應(yīng)，還是擴(kuò)大管理范圍，以實(shí)現(xiàn)相關(guān)、相鄰、相近區(qū)域的整體規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，避免資源分散;是通過增減管理層級(jí)來擴(kuò)大或縮小管理幅度，還是另辟蹊徑，調(diào)整改造整個(gè)組織結(jié)構(gòu)的縱向維度，這些都需要積極探索。浦東在多年的調(diào)整中，在行政管理末端，撤并街鎮(zhèn)、聯(lián)村并居，擴(kuò)大管理區(qū)域;在區(qū)級(jí)層面，則是不斷劃小管理范圍，先是在整個(gè)區(qū)域建立城、郊兩個(gè)派出機(jī)構(gòu)，分別委托和授權(quán)，再進(jìn)一步由城郊兩個(gè)區(qū)域劃成六個(gè)以產(chǎn)業(yè)功能為特色的區(qū)域。濱海新區(qū)2009年成為一個(gè)統(tǒng)一的行政區(qū)之后，也采用了類似做法，組建了城區(qū)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。

行政體制改革的總體方向是歸并機(jī)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化。但依據(jù)浦東與濱海新區(qū)實(shí)踐得以發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能不能為轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，政府瘦身過程中不能形成管理真空。設(shè)置作為派出機(jī)構(gòu)的功能區(qū)管委會(huì)和城區(qū)管委會(huì)，的確在區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間增加了一個(gè)層級(jí)，但卻有利于避免出現(xiàn)管理真空問題。功能區(qū)管委會(huì)和城區(qū)管委會(huì)的設(shè)置，可以看作是一種過渡性的體制，是在開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還不夠成熟階段，為應(yīng)對(duì)管理幅度過大難題，切實(shí)提高基層管理機(jī)構(gòu)行政效率而采用的權(quán)宜之計(jì)。兩江新區(qū)同樣面臨管理幅度大的問題。兩江新區(qū)可以借鑒浦東和濱海新區(qū)的做法，在適當(dāng)時(shí)候創(chuàng)造性地采取類似功能區(qū)管委會(huì)這樣的過渡性體制。

4.妥善處理政府與企業(yè)的關(guān)系，在開發(fā)建設(shè)早中期，充分發(fā)揮黨政企聯(lián)合開發(fā)模式的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)開發(fā)工作的快速、有效推進(jìn)

改革開放以后，中國(guó)政府由全能政府向弱化經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能、加強(qiáng)行政管理職能取向轉(zhuǎn)變。但改革開放三十年的發(fā)展向我們表明，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并不是不需要政府的力量。浦東開發(fā)開放是現(xiàn)代化進(jìn)程與城市化進(jìn)程的統(tǒng)一，其主要特征之一就是政府在此進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。確立以政府全資公司為主體啟動(dòng)與主導(dǎo)開發(fā)模式是浦東新區(qū)開發(fā)的一個(gè)重要特征。在濱海新區(qū)的發(fā)展中，許多大項(xiàng)目同樣是在政府決策與支持下開展起來的。在開發(fā)區(qū)建設(shè)的初期到中期，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的“黨政企合一”、高層次、高授權(quán)、高自由度的體制框架整合了三方優(yōu)勢(shì)——在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，管委會(huì)和總公司職能互為補(bǔ)充，大大提高了辦事效率［3］。

黨政企聯(lián)合模式在啟動(dòng)開發(fā)階段具有有效性，但需要認(rèn)識(shí)到“黨政企合一”發(fā)展模式固有的局限性。有效的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無法脫離市場(chǎng)主體分散決策，當(dāng)新區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)入相對(duì)成熟階段，政府全資開發(fā)公司應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政企分開，政府應(yīng)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，供應(yīng)公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，以利于各類市場(chǎng)主體發(fā)育與發(fā)展。在兩江新區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，政府和政府全資開發(fā)公司如何“有所為與有所不為”同樣是需要?jiǎng)討B(tài)研究的大課題。

5.妥善處理政府與社會(huì)的關(guān)系，按職能模塊設(shè)置大系統(tǒng)綜合管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)積極培育中介組織，探索形成“小政府、大社會(huì)”的理想管理格局

行政管理體制改革的重要內(nèi)容之一是政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系。浦東新區(qū)在開發(fā)開放過程中，致力于轉(zhuǎn)變政府職能，積極培育各類中介組織，逐步形成了“小政府、大社會(huì)”的格局。“小政府”體制必須以“大社會(huì)”組織作為依托，即將相當(dāng)部分原由政府承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)交社會(huì)組織承擔(dān)?！按笊鐣?huì)”形成是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，需要在構(gòu)建“小政府”同時(shí)，開放空間，積極扶持中介組織發(fā)展。浦東新區(qū)為政府職能轉(zhuǎn)變“找替身”，先后建立了投資服務(wù)中心以及法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)、計(jì)量、統(tǒng)計(jì)等社會(huì)中介組織。

兩江新區(qū)同樣面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展問題，必須妥善處理政府與社會(huì)的關(guān)系，既需要搭建科學(xué)合理的政府管理架構(gòu)，又需要積極培育各類中介組織以承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，從而真正實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化行政職能，弱化經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的目標(biāo)，探索建立“小政府、大社會(huì)”理想管理格局的路徑。

三、兩江新區(qū)行政管理體制架構(gòu)設(shè)計(jì)方案

如前所述，兩江新區(qū)涵蓋三個(gè)行政區(qū)的部分區(qū)域，兩江新區(qū)可以用作行政管理體制架構(gòu)設(shè)計(jì)的“圖紙”遠(yuǎn)不如當(dāng)年浦東“單純”，相反其“歷史包袱”不亞于濱海新區(qū)。設(shè)計(jì)兩江新區(qū)的行政管理體制架構(gòu)，既要以現(xiàn)代政府管理理念為指導(dǎo)，又要充分考慮到原有體制的路徑依賴問題。依據(jù)這一原則，以下對(duì)兩江新區(qū)的行政管理體制架構(gòu)建議性地提出三個(gè)階段性方案。

1.開發(fā)啟動(dòng)階段：維持現(xiàn)行模式，擴(kuò)大管委會(huì)權(quán)限

現(xiàn)階段維持“1+3”管理模式有利于為兩江新區(qū)又好又快發(fā)展奠定良好的硬件 (基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))和軟件 (管理體系和管理能力建設(shè))基礎(chǔ)，但需要進(jìn)一步明確管委會(huì)作為開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)的地位，培育管委會(huì)權(quán)威，適度擴(kuò)大管委會(huì) (黨工委)權(quán)限，加快推進(jìn)工業(yè)開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)積極推動(dòng)江北區(qū)、渝北區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)開展培育社會(huì)中介組織的試點(diǎn)工作。具體需要做好以下方面工作：

第一，賦予管委會(huì)完整的人事、財(cái)政和土地等方面的權(quán)力，加強(qiáng)管委會(huì)在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、協(xié)調(diào)處理重大問題等方面的組織領(lǐng)導(dǎo)職能。第二，完善并加強(qiáng)新區(qū)管委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，使之能夠?qū)Ω餍姓^(qū)政府以及各開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)行為構(gòu)成有效約束，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。第三，合理界定新區(qū)管委會(huì)、各行政區(qū)和各開發(fā)區(qū)的職責(zé)范圍，推進(jìn)行政區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，一方面強(qiáng)化管委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能，另一方面強(qiáng)化行政區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，弱化其經(jīng)濟(jì)管理職能。尤其應(yīng)積極推進(jìn)江北區(qū)、渝北區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，整合相關(guān)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。第四，在管委會(huì)統(tǒng)籌下，區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府借鑒浦東經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)培育社會(huì)中介組織的試點(diǎn)工作，為中介組織承接部分社會(huì)管理職能打好基礎(chǔ)。

2.全面建設(shè)階段：統(tǒng)一行政區(qū)劃，設(shè)立功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)

統(tǒng)一兩江新區(qū)行政區(qū)劃，將兩江新區(qū)管理委員會(huì) (黨工委)升格為副省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，授權(quán)新區(qū)管委會(huì)代管江北區(qū)和渝北區(qū)，同時(shí)設(shè)置5個(gè)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮新區(qū)的整體優(yōu)勢(shì)，具體事項(xiàng)與安排為：

第一，重慶市市政府授權(quán)升格為副省級(jí)管理機(jī)構(gòu)的兩江新區(qū)管理委員會(huì) (黨工委)代管江北區(qū)和渝北區(qū)，并將北碚區(qū)在新區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃給兩江新區(qū)，使兩江新區(qū)成為一個(gè)完整的行政區(qū)域。原江北區(qū)和渝北區(qū)未納入兩江新區(qū)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫由兩江新區(qū)管委會(huì)代管。第二，按照規(guī)劃的“一心四帶”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃重新確定5個(gè)功能區(qū)，設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu) (如開發(fā)管理工作組)，作為新區(qū)管委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，保證開發(fā)區(qū)集中精力高效率推進(jìn)開發(fā)建設(shè)。依據(jù)“一心四帶”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，將北部新區(qū)和保稅港區(qū)整合到新設(shè)立的5個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能區(qū)當(dāng)中。第三，重新整合新區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道布局。經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能之外的相關(guān)社會(huì)管理和建設(shè)任務(wù)，全部交由街鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，兩江新區(qū)管委會(huì)設(shè)立專門工作小組 (如社會(huì)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組等)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第四，在兩江新區(qū)管委會(huì)社會(huì)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各街鎮(zhèn)行政管理機(jī)構(gòu)的協(xié)助之下，進(jìn)一步推進(jìn)培育社會(huì)中介組織的工作，在上一階段試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大社會(huì)中介組織的規(guī)模，逐步承接部分原來由政府承擔(dān)的社會(huì)管理職能。

3.成熟運(yùn)行階段：建立副省級(jí)兩江新區(qū)政府，形成“新區(qū)一街道”兩級(jí)管理體系

報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，正式撤銷重慶市江北區(qū)和渝北區(qū)，成立副省級(jí)的重慶市兩江新區(qū)行政建制，與此同時(shí)撤銷兩江新區(qū)黨工委、管委會(huì)。按照大部門體制改革的要求，正式建立區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大和區(qū)政協(xié)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按副廳局級(jí)設(shè)置，該階段還需要完成的工作包括：

第一，撤銷5個(gè)功能區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)，組建五個(gè)副廳局級(jí)開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)行使開發(fā)開放職能與經(jīng)濟(jì)管理。第二，行政體制上形成“新區(qū)一街道”兩級(jí)管理體系，充實(shí)和完善社區(qū)服務(wù)中心。主要行使社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。第三，按照統(tǒng)一、精干、高效、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，推動(dòng)行政管理重心上移、社會(huì)管理重心下移，實(shí)施扁平化管理，建立分層分類的職能互補(bǔ)型行政運(yùn)行機(jī)制;進(jìn)一步提高政府公共服務(wù)水平，通過激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)各類社會(huì)組織發(fā)展，吸納社會(huì)組織參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域公共服務(wù)，形成多中心的合作治理機(jī)制。

四、兩江新區(qū)行政管理體制“三步走”方案的內(nèi)在邏輯與創(chuàng)新之處

1.“三步走”設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯

“三步走”方案連貫一體，順應(yīng)兩江新區(qū)開發(fā)開放對(duì)行政管理體制漸進(jìn)式改革的需求。第三階段方案提出構(gòu)建較為理想的服務(wù)型政府體制，這種體制有效運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境是市場(chǎng)主體發(fā)育已經(jīng)完成，各類社會(huì)組織比較成熟。現(xiàn)階段兩江新區(qū)顯然不具備這些條件。

在具有戰(zhàn)略意義的開發(fā)區(qū)建設(shè)起步階段，最重要的事務(wù)是高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果是“這樣形成一個(gè)各個(gè)方面的開發(fā)主體都馬上能夠應(yīng)戰(zhàn)，不管是遭遇戰(zhàn)，還是攻堅(jiān)戰(zhàn)，還是戰(zhàn)略性的戰(zhàn)略，大家協(xié)同作戰(zhàn)的局勢(shì)，在這個(gè)意義上使兩江新區(qū)把行政摩擦系數(shù)降到最低，能夠立馬運(yùn)轉(zhuǎn)起來?！保?］事實(shí)上，現(xiàn)行“1+3”模式設(shè)立開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組旨在直接借助市政府權(quán)威來強(qiáng)力推動(dòng)工作。但從濱海新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中可以發(fā)現(xiàn)，管委會(huì)的權(quán)限大小直接影響其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的能力。因此，我們提出擴(kuò)大管委會(huì)權(quán)限，培育管委會(huì)權(quán)威，為下一階段管委會(huì)升格為領(lǐng)導(dǎo)實(shí)體做好準(zhǔn)備。

第二階段方案是一個(gè)過渡方案，是開發(fā)啟動(dòng)階段行政體制過渡到比較理想狀態(tài)之間的橋梁。該方案將兩江新區(qū)統(tǒng)一為完整的行政區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了雙軌行政機(jī)構(gòu)向單一行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，一方面符合扁平化、精簡(jiǎn)、高效的原則，符合未來新區(qū)發(fā)展的方向，另一方面有利于理順各種利益關(guān)系。但第二階段方案涉及到行政區(qū)劃的調(diào)整、機(jī)構(gòu)編制的變化以及大量的人事變動(dòng)，改革力度大，阻力也會(huì)很大，能否施行很大程度上依賴重慶市委市政府的決心與決斷。

2.“三步走”方案的創(chuàng)新之處

與浦東、濱海新區(qū)既有實(shí)踐比較，“三步走”方案有兩個(gè)方面創(chuàng)新之處：一是在第二階段，在管委會(huì)模式下，劃分經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，設(shè)置功能區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)。浦東和濱海新區(qū)均是建政后方劃分功能區(qū)，并將功能區(qū)管委會(huì)或城區(qū)管委會(huì)作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌相關(guān)區(qū)域發(fā)展。 “三步走”方案在沒有建立正式新區(qū)政府情況下將兩江新區(qū)按產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進(jìn)行功能區(qū)劃分，設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)，這一制度設(shè)計(jì)有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，劃分功能區(qū)，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域集約發(fā)展，對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有積極意義。第二，設(shè)置功能區(qū)專門管理機(jī)構(gòu)，一方面有利于有效分離經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能和社會(huì)管理職能，使相關(guān)管理機(jī)構(gòu)各司其職，分工合作，另一方面有利于避免在發(fā)展過程中尤其是早中期出現(xiàn)管理真空問題。

二是提出正式建政時(shí)即建立“新區(qū)—街道”兩級(jí)管理服務(wù)型政府架構(gòu)。浦東和濱海新區(qū)建政后在新區(qū)政府和街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))之間增設(shè)功能區(qū)或城區(qū)管委會(huì)這個(gè)層級(jí)，目的之一是以應(yīng)對(duì)管理幅度過大、社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)不夠完善等問題。實(shí)踐層面上，兩江新區(qū)能否在正式建政時(shí)確立兩級(jí)管理架構(gòu)，取決于前兩個(gè)階段能否持續(xù)完善行政體制、提升工作效率，以及能否培育與扶持足量社會(huì)組織。兩江新區(qū)建政時(shí)能否做到扁平化管理，是它在行政管理體制改革創(chuàng)新方面是否走在全國(guó)前列的試金石。

［1］賀曲夫，靳潤(rùn)成，吳春華，劉焱.濱海新區(qū)區(qū)域整合與行政管理體制創(chuàng)新研究［J］.天津師范大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2009，(2).

［2］金莎.浦東現(xiàn)代化進(jìn)程中的行政管理體制改革 ［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2009，(12).

［3］劉焱.區(qū)域一體化進(jìn)程中的改革與創(chuàng)新—兼論天津?yàn)I海新區(qū)功能區(qū)與行政區(qū)聯(lián)動(dòng)體制機(jī)制 ［D］.華東師范大學(xué)，2008.5.

［4］吳紅纓，黃海陽.重慶兩江新區(qū)1+3新模式浮現(xiàn)人事調(diào)整已展開〔DB/OL〕.騰訊財(cái)經(jīng)網(wǎng).2010-6-28.http：//finance.qq.com/a/20100628/006392.htm.

D63

A

1008-9187-(2012)03-0076-05

重慶市重大決策咨詢研究課題“兩江新區(qū)管理體制改革時(shí)序進(jìn)程控制研究”;中共重慶市委黨校課題“兩江新區(qū)公共服務(wù)體系構(gòu)建的路徑與策略研究”

陳文權(quán)，中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部教授;

文茂偉，中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部副教授，博士，重慶 400041。

正 惠〕