□ 劉曉東

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)生活的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依，我國(guó)的立法工作已經(jīng)從過去的以制定構(gòu)建為主，進(jìn)入了重在修改完善的新的發(fā)展時(shí)期。面對(duì)立法工作的新形勢(shì)，地方立法如何確定取向，是一個(gè)需要認(rèn)真研究和探討的問題。

一、及時(shí)修改抵觸或不適應(yīng)的地方性法規(guī)

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，完善法律體系是長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。今后一個(gè)時(shí)期，國(guó)家立法會(huì)把更多的精力放到法律的完善上來，而完善法律的主要方式就是修改法律。同時(shí)，國(guó)家還會(huì)制定新的法律、行政法規(guī)。這種情況必然使得一些地方性法規(guī)，因與修改和新制定的法律、行政法規(guī)出現(xiàn)抵觸，而需要進(jìn)行修改。另外，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)有的地方性法規(guī)也會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的情況，也需要進(jìn)行修改。由此可見，修改地方性法規(guī)將成為新形勢(shì)下地方立法的主要任務(wù)。近年來，地方立法機(jī)關(guān)對(duì)抵觸的或不適應(yīng)的地方性法規(guī)的修改都很重視，已經(jīng)將其擺在了與制定法規(guī)同等重要的地位。但現(xiàn)實(shí)存在的問題是：絕大多數(shù)地方性法規(guī)的修改，都是一定時(shí)期通過集中清理法規(guī)進(jìn)行的，致使一些地方性法規(guī)的修改不及時(shí)，這無疑會(huì)對(duì)國(guó)家法律的貫徹實(shí)施造成影響，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成阻礙。為了保證與上位法抵觸和不適應(yīng)的地方性法規(guī)得到及時(shí)修改，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：

1.建立法規(guī)修改的常態(tài)機(jī)制。這就要求地方立法機(jī)關(guān)改變以往通過集中清理修改法規(guī)的做法。應(yīng)當(dāng)國(guó)家每修改、制定一部法律、行政法規(guī)，就要對(duì)照審查相關(guān)的地方性法規(guī)。要把被動(dòng)變成主動(dòng)、滯后變成及時(shí)、集中變成日常，使地方性法規(guī)的修改常態(tài)化，并逐步形成快速啟動(dòng)法規(guī)修改的機(jī)制，由人大常委會(huì)主導(dǎo)，法規(guī)草案提案機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，各相關(guān)專門委員會(huì)密切配合。實(shí)踐中，對(duì)那些修改內(nèi)容較少、調(diào)整關(guān)系較簡(jiǎn)單的法規(guī)，可以適用“快速通道”，不必受限于人大常委會(huì)的年度立法計(jì)劃，可隨時(shí)提請(qǐng)常委會(huì)主任會(huì)議安排列入常委會(huì)議程進(jìn)行修改。對(duì)那些修改內(nèi)容較多、調(diào)整關(guān)系較復(fù)雜的法規(guī)，也要隨時(shí)提出，提前做準(zhǔn)備，盡可能地列入下一年度的立法計(jì)劃，進(jìn)行修改。

2.建立法規(guī)修改的督促機(jī)制。目前，地方性法規(guī)案大多數(shù)是由政府提出的，修改法規(guī)案也由政府來提出。啟動(dòng)法規(guī)修改的程序往往受制于政府或政府有關(guān)部門。如果政府態(tài)度消極，則影響法規(guī)修改的及時(shí)性。為此，應(yīng)當(dāng)建立法規(guī)修改的督促機(jī)制。當(dāng)國(guó)家法律修改或新法出臺(tái)后，由人大相關(guān)專門委員會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府相關(guān)部門進(jìn)行溝通，推動(dòng)政府及時(shí)地提出修改法規(guī)案。如果政府不作為，人大常委會(huì)可以采取一定的方式，督促政府盡快地提出修改法規(guī)案。必要時(shí)，也可以考慮由人大常委會(huì)或人大相關(guān)專門委員會(huì)提出法規(guī)修改的議案，對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改。

3.建立健全地方立法后評(píng)估機(jī)制。地方立法后評(píng)估是指地方性法規(guī)制定實(shí)施后，按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，對(duì)其立法質(zhì)量進(jìn)行定性和定量的分析和評(píng)價(jià)。這是加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的一項(xiàng)新舉措，也是地方性法規(guī)修改的重要依據(jù)。通過地方立法后評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)中存在的缺陷，如與上位法的規(guī)定有相抵觸的地方、某些規(guī)定不符合實(shí)際情況、某些制度設(shè)計(jì)和安排不合理以及立法技術(shù)方面等問題。要建立健全地方立法后評(píng)估制度，將立法后評(píng)估與法規(guī)修改結(jié)合進(jìn)來。通過地方立法后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在的問題，及時(shí)加以修改完善。

二、抓緊制定與法律配套的地方性法規(guī)

我國(guó)法律的實(shí)施，很多需要有相關(guān)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)予以配套。配套法規(guī)對(duì)于保證法律準(zhǔn)確有效地實(shí)施具有重要的作用。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和不斷完善，配套法規(guī)在法律貫徹實(shí)施中的地位和作用越來越突出。全國(guó)人大常委會(huì)也加大了對(duì)制定配套法規(guī)的督促力度。作為地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高認(rèn)識(shí)、適應(yīng)形勢(shì)，抓緊制定與法律配套的地方性法規(guī)。

1.與法律配套的地方性法規(guī)要有界定。哪一類地方性法規(guī)屬于法律的配套法規(guī)，目前尚沒有一個(gè)明確的界定。實(shí)踐中對(duì)此有不同的理解，一種意見認(rèn)為：凡是根據(jù)國(guó)家法律制定的，對(duì)法律細(xì)化和補(bǔ)充的地方性法規(guī)都屬于與法律配套的法規(guī)。這種觀點(diǎn)失之過寬。因?yàn)椋胤叫苑ㄒ?guī)基本都有對(duì)法律細(xì)化和補(bǔ)充的功能。照此觀點(diǎn)，絕大多數(shù)的地方性法規(guī)都將被納入與法律配套的法規(guī)的范圍，這顯然是不合適的。另一種意見認(rèn)為：只有法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方性法規(guī)作出規(guī)定的法規(guī)，才是與法律配套的法規(guī)。對(duì)于法律規(guī)定“可以”由地方立法機(jī)關(guān)作出實(shí)施規(guī)定的法規(guī)，由于其可選擇性的原因，地方立法機(jī)關(guān)可以制定，但也可以不制定。為此，這類不屬于與法律配套的地方性法規(guī)的范圍。這種觀點(diǎn)失之過嚴(yán)。筆者認(rèn)為：從實(shí)際情況看，作為與法律配套的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)以法律明確規(guī)定由地方作出規(guī)定的法規(guī)為主，但也應(yīng)當(dāng)包括法律規(guī)定“可以”制定實(shí)施規(guī)定的法規(guī)。因?yàn)?，?guī)定地方立法機(jī)關(guān)可以制定實(shí)施規(guī)定的法規(guī)的法律，其中都有許多內(nèi)容規(guī)定得比較原則，需要地方立法進(jìn)一步作出規(guī)定，以保證法律的貫徹實(shí)施。

2.法律明確要求制定的配套法規(guī)必須盡快出臺(tái)。從某種意義上講，這類配套法規(guī)應(yīng)視為國(guó)家法律的組成部分或者延伸，沒有這類法規(guī)的配套，國(guó)家法律就不完整，內(nèi)容就有缺項(xiàng)，法律這方面的規(guī)定就執(zhí)行不了。如食品安全法規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定?！焙茱@然，這方面如果沒有地方性法規(guī)的配套，食品安全法對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)的管理就處于真空狀態(tài)。因此，對(duì)于法律明確要求制定的配套法規(guī)，地方立法機(jī)關(guān)必須盡快出臺(tái)。

3.法律規(guī)定可以制定的配套法規(guī)要抓緊制定。

這類配套法規(guī)與法律明確規(guī)定要制定的配套法規(guī)有所不同，其規(guī)定可以配套的內(nèi)容，在法律中已有規(guī)定，不存在沒有地方性法規(guī)配套，則法律內(nèi)容不完整、管理有缺項(xiàng)和法律執(zhí)行不了的問題。但法律規(guī)定的內(nèi)容可能原則一些，地方立法機(jī)關(guān)制定實(shí)施規(guī)定的法規(guī)，則有利于保證法律的實(shí)施。另外，法律規(guī)定地方可以制定實(shí)施規(guī)定的法規(guī)，也是一種授權(quán)。既然法律作出這一授權(quán)，則制定實(shí)施規(guī)定的法規(guī)就有一定的必要性。因此，對(duì)于這類配套法規(guī)，地方也應(yīng)當(dāng)抓緊制定。只是由于配套法規(guī)的內(nèi)容，法律已有規(guī)定，地方性法規(guī)的任務(wù)是細(xì)化和補(bǔ)充，所以可不必像法律明確規(guī)定要制定的配套法規(guī)那樣，要求盡快出臺(tái)。可以在法律執(zhí)行一段時(shí)間之后，根據(jù)執(zhí)行的情況再制定實(shí)施規(guī)定的法規(guī)，使其更有針對(duì)性和可操作性。

三、根據(jù)需要制定執(zhí)行性地方性法規(guī)

這里所說的執(zhí)行性地方性法規(guī)，是指不包含法律明確規(guī)定地方立法機(jī)關(guān)需要制定的法規(guī)或地方立法機(jī)關(guān)可以制定的實(shí)施規(guī)定的法規(guī)，而是地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)本地的實(shí)際情況，為執(zhí)行某項(xiàng)法律而自行制定的法規(guī)。這類執(zhí)行性地方性法規(guī)，過去地方立法中制定得比較多。因?yàn)椋?dāng)時(shí)國(guó)家法律體系在形成過程中，立法的步伐快，有些法律規(guī)定的內(nèi)容比較原則，線條比較粗。因此，為了保證法律的實(shí)施，地方立法機(jī)關(guān)有必要根據(jù)本地的實(shí)際，制定法規(guī)對(duì)法律作必要的細(xì)化和補(bǔ)充。現(xiàn)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并逐步完善，使這種狀況得以改變。國(guó)家法律的內(nèi)容更加具體細(xì)化，加之有相應(yīng)配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章，無疑減少了地方制定執(zhí)行性法規(guī)的必要性。因此，今后地方立法對(duì)制定執(zhí)行性法規(guī)的數(shù)量要有所控制，只有在真正需要制定時(shí)再制定。

1.把握制定法規(guī)的時(shí)機(jī)。執(zhí)行性地方性法規(guī)通常要等待與法律配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章出臺(tái)后制定。針對(duì)一部法律，是否需要制定執(zhí)行性地方性法規(guī)，不僅要看該法律本身的規(guī)定，還要看其配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章。法律規(guī)定比較原則的內(nèi)容，可能由配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章具體化了。因此，制定執(zhí)行性地方性法規(guī)，要等待其配套的行政法規(guī)及部門規(guī)章出臺(tái)，避免地方立法機(jī)關(guān)過早制定，因其內(nèi)容同后來出臺(tái)的配套行政法規(guī)及部門規(guī)章規(guī)定重復(fù)，而失去意義。更要避免出現(xiàn)與配套行政法規(guī)規(guī)定相抵觸或與部門規(guī)章規(guī)定不一致，而不得不進(jìn)行修改的情況。

2.根據(jù)本地的實(shí)際情況制定。執(zhí)行性地方性法規(guī)必須根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)法律進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，只有這樣才能真正起到保證法律實(shí)施的作用。制定執(zhí)行性地方性法規(guī)可以在法律實(shí)施一段時(shí)間后，再研究著手制定。因?yàn)閳?zhí)行性地方性法規(guī)不同于與法律配套的地方性法規(guī)，從時(shí)間要求上看，沒有那樣的緊迫。與此同時(shí)，法律通過一段時(shí)間實(shí)施，可以使地方立法機(jī)關(guān)更清楚需要對(duì)哪些內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，使制定的執(zhí)行性地方性法規(guī)更符合地方的實(shí)際，發(fā)揮更大的作用。

3.堅(jiān)持有幾條寫幾條的原則。對(duì)于執(zhí)行性地方性法規(guī)的制定，歷來是強(qiáng)調(diào)有幾條寫幾條。在法律體系形成后，對(duì)這一原則更要加以堅(jiān)持。今后，隨著社會(huì)主義法律體系的不斷完善，不僅需要地方制定執(zhí)行性地方性法規(guī)的法律總體數(shù)量會(huì)逐漸減少。而且就某一具體法律來說，需要地方細(xì)化和補(bǔ)充的內(nèi)容也會(huì)越來越少。因此，地方立法機(jī)關(guān)在制定執(zhí)行性地方性法規(guī)時(shí)，必須根據(jù)需要細(xì)化和補(bǔ)充的內(nèi)容，堅(jiān)持有幾條就寫幾條，不要大而全，小而全，追求所謂體例上的完整，尤其是不要制定實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

四、慎重制定先行性地方性法規(guī)

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成之前，國(guó)家法律有許多空白，為地方立法機(jī)關(guān)制定先行性法規(guī)，留下了很大的空間。現(xiàn)在國(guó)家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面已實(shí)現(xiàn)有法可依。這無疑大大壓縮了地方立法機(jī)關(guān)制定先行性法規(guī)的空間。因此，今后雖然應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，搞好先行性法規(guī)的制定，但在確定先行性法規(guī)立法項(xiàng)目時(shí)，需要更加慎重。

1.不能突破地方立法的權(quán)限。制定先行性地方性法規(guī)的權(quán)限是受到嚴(yán)格限制的。只能就全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)之外，國(guó)家尚未制定法律和行政法規(guī)的事項(xiàng)作出規(guī)定。國(guó)家法律體系形成并逐步完善，不僅國(guó)家尚未立法的空白不多了，而且國(guó)家尚未立法的事項(xiàng)，許多也不在地方立法的權(quán)限范圍之內(nèi)。為此，地方制定先行性法規(guī)時(shí)，要特別注意不能突破地方立法的權(quán)限。對(duì)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的事項(xiàng)，地方立法絕對(duì)不能涉及。有些事項(xiàng)即使不屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的，但如果是應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一管理的，地方也以不作出規(guī)定為宜。

2.研究國(guó)家未立法的原因。對(duì)于國(guó)家專屬立法權(quán)之外的國(guó)家尚未立法的事項(xiàng)，地方立法機(jī)關(guān)擬制定先行性法規(guī)，還需要研究國(guó)家尚未制定法律或行政法規(guī)的原因,看是否屬于不需要立法的情況。社會(huì)生活中的絕大多數(shù)問題可以通過政策、行業(yè)規(guī)則、道德等規(guī)范來調(diào)整。需要立法來解決的問題，必須是那些一定要通過國(guó)家強(qiáng)制力來調(diào)整，涉及普遍的和穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的事項(xiàng)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，國(guó)家對(duì)新立法項(xiàng)目的確定更加慎重。所以地方立法機(jī)關(guān)在制定先行性地方性法規(guī)時(shí)，也要采取慎重的態(tài)度，對(duì)于國(guó)家認(rèn)為不需要用立法調(diào)整的事項(xiàng)，地方也沒有必要立法。

3.最好有政策措施加以過渡。國(guó)家有些法律尚未出臺(tái)，其中原因各不相同。但不少是由于立法條件尚不具備，或者缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，或者是意見分歧比較大。如果地方立法機(jī)關(guān)就這樣的事項(xiàng)制定先行性地方性法規(guī)，難度可想而知。在這種情況下，如有可能的話，應(yīng)當(dāng)先制定相應(yīng)的政策措施作為過渡。待這些政策措施執(zhí)行一段時(shí)間后，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再進(jìn)行地方立法，這樣效果會(huì)更好。

五、重視制定自主性地方性法規(guī)

自主性地方性法規(guī)最大的特點(diǎn)是解決地方性事務(wù)，其所規(guī)定的事項(xiàng)不需要或在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)不需要由國(guó)家制定法律、行政法規(guī)。因?yàn)槠渑c法律、行政法規(guī)的關(guān)聯(lián)度比較小，所以中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成前后，對(duì)這類法規(guī)的制定影響相對(duì)也比較小。正是由于這一特點(diǎn)，地方立法機(jī)關(guān)要重視自主性地方性法規(guī)的制定。

1.對(duì)地方性事務(wù)要有寬泛的理解。不能把地方性事務(wù)僅認(rèn)為是地方所獨(dú)有的事務(wù)，這種理解過于狹隘。對(duì)地方性事務(wù)要從立法的角度來理解，要根據(jù)該事務(wù)的事項(xiàng)是否由國(guó)家立法統(tǒng)一作出規(guī)定來判斷。不需要由國(guó)家立法統(tǒng)一作出規(guī)定的事項(xiàng)，都可以視為地方性事務(wù)。據(jù)此，地方性事務(wù)應(yīng)當(dāng)是很寬泛的。不僅燃放煙花爆竹、養(yǎng)犬這類事務(wù)屬于地方性事務(wù)，社會(huì)生活的各個(gè)方面都有屬于地方性事務(wù)的事項(xiàng)。例如，對(duì)本地某種社會(huì)習(xí)俗的管理，對(duì)具體江河湖泊、自然生態(tài)區(qū)的保護(hù)，對(duì)風(fēng)景名勝、文化遺產(chǎn)的保護(hù)，對(duì)某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的促進(jìn)等等，地方都可自主作出規(guī)定。

2.要更充分體現(xiàn)法規(guī)的地方特色。地方特色是地方性法規(guī)的靈魂所在。無論何種類型的地方性法規(guī)，都要在保持與國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，突出地方特色。自主性地方性法規(guī)由于是對(duì)地方性事務(wù)作出的規(guī)定，所以在體現(xiàn)地方特色方面獨(dú)具優(yōu)勢(shì)。但也不應(yīng)僅僅滿足于此，制定自主性地方性法規(guī)也有一個(gè)如何更好地根據(jù)本地的實(shí)際情況，作出更有針對(duì)性的規(guī)定問題。因此制定這類法規(guī)，更需要深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，使制定的法規(guī)更符合實(shí)際、貼近群眾，更充分地體現(xiàn)地方特色。

3.加大自主性法規(guī)在地方立法中的比重。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善，使地方立法呈現(xiàn)出新的格局：已有的地方性法規(guī)要根據(jù)國(guó)家立法的變化及時(shí)進(jìn)行修改，與法律配套的法規(guī)要按照法律的要求抓緊制定，執(zhí)行性法規(guī)要根據(jù)實(shí)際需要制定，先行性法規(guī)制定的空間越來越小，只有自主性法規(guī)的制定有較大的自由度。因此，在今后的地方立法活動(dòng)中，要加大自主性地方性法規(guī)的比重，更好地發(fā)揮地方立法的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。