□ 朱向東

政府信息公開制度是國家機(jī)關(guān)依法定形式和程序，將其掌握的公共信息主動(dòng)向社會(huì)公開或者依申請(qǐng)而向特定的公民或者組織公開的法律規(guī)范。政府信息公開的程度和范圍反映一個(gè)國家的政治民主和政治文明程度，反映其對(duì)公民知情權(quán)的保障水平。國務(wù)院于2007年4月5日頒布、2008年5月1日起實(shí)施的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）至今已3年，它使我國的政府信息從不公開到逐步公開邁出了可貴的一步，但總體來看還不夠理想，按法治政府、服務(wù)型政府的要求和廣大人民群眾的企盼尚有較大差距。筆者認(rèn)為，推進(jìn)政府信息公開，必須由全國人大常委會(huì)立法。

國會(huì)立法規(guī)范政府信息公開是各國通例。目前，世界上有近70個(gè)國家出臺(tái)了政府信息公開的專門法律，都是由國會(huì)（或人大）制定的，因?yàn)樗鼈兪橇⒎C(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)。而國務(wù)院是行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)，是全國人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)?！稐l例》本來是規(guī)范政府行為的，自己給自己定規(guī)則，一方面，不符合權(quán)力制衡的原則；另一方面，難免手下留情，無法擇清自利性嫌疑。因此，由全國人大制定“政府信息公開法”勢在必行。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣袷菄业闹魅?，政府的權(quán)力是人民賦予的，人民群眾享有參政議政、監(jiān)督政府的廣泛權(quán)利，人民群眾了解政府信息是天經(jīng)地義的。而政府信息公開則是人民群眾參政議政、監(jiān)督政府的必要前提。我國現(xiàn)行《條例》對(duì)政府信息公開限制太多，“不予公開”的范圍太寬，與人民主權(quán)的理念和“陽光政府”的目標(biāo)不符。而法治國家在相關(guān)立法中都實(shí)行“普遍原則”（即“以公開為原則，不公開為例外”），對(duì)“不予公開”的范圍作出嚴(yán)格的限制，此外，一律公開。建議我國人大制定“政府信息公開法”時(shí)，也確立“普遍原則”。

人大立法有利于保障公民的知情權(quán)。知情權(quán)（亦稱知悉權(quán)、了解權(quán)）是公民和法人享有的知悉、獲取信息的自由和權(quán)利；主要有知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)、個(gè)人信息知情權(quán)、法人知情權(quán)等，既包括公法方面的政治權(quán)利，也包括私法方面的人格權(quán)利，是一項(xiàng)廣泛、復(fù)雜的基本人權(quán)。正是由于知情權(quán)的重要性，只有憲法、法律才能規(guī)定或者確認(rèn)它，而國務(wù)院的行政法規(guī)無權(quán)設(shè)置它?！皼]有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，公民個(gè)人相對(duì)于政府來說是弱勢群體，因此，法治國家在相關(guān)立法中大都確立了“救濟(jì)原則”，為行政相對(duì)人設(shè)置周到、有效的法律救濟(jì)措施。而我國的《條例》未能與行政復(fù)議法和行政訴訟法有效對(duì)接，最高法院的司法解釋又遲遲不能出臺(tái)，致使不少地方涉及信息公開的案件法院不受理，《條例》中的救濟(jì)制度形同虛設(shè)，公民的知情權(quán)大打折扣。鑒于此，在人大立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)周密設(shè)計(jì)法律救濟(jì)措施，以便切實(shí)保障公民的知情權(quán)。

人大立法有利于提高信息公開制度的法律效力。國務(wù)院制定的《條例》屬于行政法規(guī)，根據(jù)我國憲法和立法法的規(guī)定，行政法規(guī)的位階和法律效力低于全國人大制定的法律；在執(zhí)法、司法中如果遇到行政法規(guī)與法律不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循上位法——法律。與政府信息公開密切相關(guān)的保密法、檔案法都是全國人大制定的法律，是《條例》的上位法。因此，行政機(jī)關(guān)完全可以以遵守保密法或者檔案法為由，不主動(dòng)公開某些政府信息或者拒絕申請(qǐng)人查閱政府檔案資料的請(qǐng)求。美國《信息自由法》“法定不予公開的信息”中，連國防和外交文件都必須是根據(jù)總統(tǒng)指令需要保密的，換句話說，如果沒有總統(tǒng)的特別指令，國防和外交文件也要公開。而根據(jù)我國的保密法，不僅國防和外交屬于保密范圍，就連與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的“國民救濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”也屬于保密范圍，并且省級(jí)機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)單位有權(quán)確定絕密至秘密所有密級(jí)，地廳級(jí)機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)單位有權(quán)確定機(jī)密和秘密等級(jí)。我國檔案法規(guī)定，國家檔案的保密期一般為30年。為了保障公民的知情權(quán)，最大程度地實(shí)現(xiàn)政府信息公開，我們必須更新思想觀念，摒棄落后的思維模式，徹底修訂保密法和檔案法。

人大立法有利于增強(qiáng)政府信息公開的強(qiáng)制性和約束力。雖然《條例》也設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督和處分條款，但因缺乏人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督和問責(zé)制度，就使政府信息公開變?yōu)闊o足輕重的軟指標(biāo)。據(jù)北京大學(xué)發(fā)布的《中國行政透明度年度報(bào)告（2009）》，他們按照《條例》的要求編制了若干項(xiàng)具體的考核指標(biāo)，對(duì)170個(gè)行政機(jī)關(guān)（含43個(gè)國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)、30個(gè)省級(jí)政府、97個(gè)地市級(jí)行政單位）進(jìn)行了測評(píng)，結(jié)果顯示：省級(jí)政府及格率為40%，國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)及格率僅為4.7%。另據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國政府透明度年度報(bào)告（2010）》，他們對(duì)43個(gè)較大的市和59個(gè)國務(wù)院部門政府網(wǎng)站信息公開情況的測評(píng)結(jié)果：僅有13個(gè)（30.23%）地方政府和8個(gè)（13.55%）國務(wù)院部門及格。雖然多數(shù)行政機(jī)關(guān)貫徹《條例》不合格，但是，3年來從未聽說哪位政府官員因此而受處分或者承擔(dān)什么責(zé)任。由此證明，《條例》對(duì)行政機(jī)關(guān)和政府官員缺乏強(qiáng)制性和約束力。立法的目的在于實(shí)施，有法不依等于無法。筆者建議，在人大制定政府信息公開法時(shí)作出以下規(guī)定：一是行政機(jī)關(guān)政府信息公開工作的年度報(bào)告必須呈送同級(jí)人大，接受人大和公眾的監(jiān)督。二是人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)同級(jí)政府及其所屬部門的政府信息公開情況進(jìn)行詢問、質(zhì)詢、問責(zé)。三是將政府信息公開情況列為對(duì)各級(jí)行政首長政績考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。四是專設(shè)法律責(zé)任一章，將各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反政府信息公開法的法律責(zé)任具體化。

人大立法有利于增強(qiáng)信息公開制度的可操作性?！稐l例》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”，即“三安全一穩(wěn)定”。然而，“三安全一穩(wěn)定”的內(nèi)涵是什么？“不予公開”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？什么是“個(gè)人隱私”？如何處理公共利益與商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的關(guān)系……由于《條例》未對(duì)上述問題作出具體界定，因此，其可操作性較差，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《條例》過程中的隨意性、任意性——“我想公開什么就公開什么，我愿意公開到什么程度就公開到什么程度”，老百姓不感興趣的、報(bào)喜不報(bào)憂的東西充斥版面，老百姓想了解的“三公消費(fèi)”、征地補(bǔ)償、經(jīng)適房分配等信息，政府卻不公開。中國社科院發(fā)布的報(bào)告披露，有的政府網(wǎng)站對(duì)公民申請(qǐng)獲取政府信息作出了非常苛刻的要求，“如有的政府機(jī)關(guān)核查申請(qǐng)人身份證號(hào)碼的真實(shí)性，有的要求申請(qǐng)人以特定格式在線上傳身份證復(fù)印件，有的要求申請(qǐng)人必須打印申請(qǐng)表親筆簽名再掃描后以照片格式作為附件發(fā)送申請(qǐng)，有的甚至要求上傳證明其申請(qǐng)用途的文件，有的則要求申請(qǐng)人簽署不濫用信息的保證”。諸如此類的做法，與政務(wù)公開的初衷背道而馳，極大地傷害了群眾參政議政的熱情和積極性，扭曲了政府形象。法治國家實(shí)行政府信息公開法已有四五十年的歷史，積累了豐富的可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)；我國實(shí)施《條例》已滿3年，有的直轄市、大城市實(shí)施地方法規(guī)更有七八年之久，亦積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我們制定一部高質(zhì)量的、可操作性強(qiáng)的政府信息公開法創(chuàng)造了良好條件，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。