文/澹臺(tái)克

他們的預(yù)算

文/澹臺(tái)克

域外窗

現(xiàn)代世界各國(guó)無(wú)不把預(yù)算法視為憲政的基礎(chǔ)。英文中所用“預(yù)算”（budget)一詞，是自法文“bouge”轉(zhuǎn)化而來(lái)，而該法文的英文形式原為“budge”，意思為小袋子。英國(guó)1733年出版了一本名為《袋子打開(kāi)了》的小冊(cè)子，諷刺當(dāng)時(shí)任首相兼財(cái)政大臣的沃波爾所提交的財(cái)政報(bào)告，將沃波爾描繪成一個(gè)江湖郎中，打開(kāi)他的小袋子以展示其靈丹妙藥，即各項(xiàng)財(cái)政政策。

“budget”一詞大約從這個(gè)時(shí)候在英國(guó)開(kāi)始使用，爾后再經(jīng)由各國(guó)相繼引用而成為預(yù)算的專有名詞。1789年，英國(guó)首相威廉皮特提出了一項(xiàng)聯(lián)合基金法案，把全部財(cái)政收支統(tǒng)一在一個(gè)文件中，是為預(yù)算。

在世界范圍內(nèi)普適的預(yù)算法原則主要有以下方面：第一，年度性和計(jì)劃性。國(guó)家預(yù)算必須反映政府的計(jì)劃，經(jīng)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)之后，即成為施政綱領(lǐng)。它是一個(gè)年度或者說(shuō)幾個(gè)年度政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。

第二，統(tǒng)一性。包括了政府的預(yù)算內(nèi)外的收支、政府所有部門的開(kāi)支?！吨抢麌?guó)家財(cái)政管理法》規(guī)定：通過(guò)統(tǒng)一稅務(wù)賬目制度，司庫(kù)部門將登記納稅人的各項(xiàng)活動(dòng)以及公共部門的其他債務(wù)人的開(kāi)支、補(bǔ)貼償還納稅取消和注銷等稅務(wù)活動(dòng)。公共部門的全部收入除法律另行規(guī)定者外，都應(yīng)以稱為財(cái)政統(tǒng)一賬目的流水賬形式存入國(guó)家銀行.。

第三，完整性。預(yù)算是一個(gè)完整而詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開(kāi)支，并對(duì)它們進(jìn)行分類；對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開(kāi)支都要說(shuō)明其理由，以便對(duì)開(kāi)支的輕重緩急加以區(qū)別。

第四，強(qiáng)制性。預(yù)算一經(jīng)通過(guò)就具有法律效力，對(duì)政府的行為有約束力，沒(méi)有列支的項(xiàng)目不能開(kāi)銷，列支不得挪作他用。曾經(jīng)有中國(guó)政府高級(jí)代表團(tuán)赴美國(guó)參加談判，會(huì)談期間中方一代表口渴詢問(wèn)美方接待人員是否有礦泉水提供，白宮工作人員攤開(kāi)手無(wú)奈地說(shuō)，“抱歉，沒(méi)有預(yù)算，無(wú)法提供”。

此外還有程序性、公開(kāi)性和透明性等等。

美國(guó)：令人艷羨的預(yù)算辦公室

美國(guó)的預(yù)算報(bào)告草案由聯(lián)邦行政管理和預(yù)算局與財(cái)政部分別編制，預(yù)算局主要是編制支出總預(yù)算，財(cái)政部主要是根據(jù)以往收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和預(yù)期編制收入總預(yù)算，最后呈總統(tǒng)審定?？偨y(tǒng)在1月20日左右向國(guó)會(huì)提交下一年度的預(yù)算報(bào)告。

國(guó)會(huì)可就預(yù)算報(bào)告中自己職責(zé)范圍內(nèi)的部分舉行聽(tīng)證會(huì)，并可要求資料的收集。4月1日，眾、參議院兩院提交初步預(yù)算決議案，國(guó)會(huì)擬定授權(quán)法案和撥款法案。

眾議院預(yù)算委員會(huì)與參議員撥款委員會(huì)的審議和表決，如果對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整，則形成的是“調(diào)整法案”。

世界預(yù)算史上最精彩的故事發(fā)生在1995年。

1995年2月，克林頓總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交了1996年財(cái)政年度預(yù)算報(bào)告，但由于這份體現(xiàn)民主黨政治哲學(xué)的預(yù)算案和共和黨把持的國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算要求相去甚遠(yuǎn)，尤其是在削減財(cái)政赤字的期限和是否進(jìn)行大幅度減稅等方面分歧很大，遭到了國(guó)會(huì)的否決。

而克林頓總統(tǒng)又拒不按照國(guó)會(huì)的意見(jiàn)修改，國(guó)會(huì)一怒之下撇開(kāi)總統(tǒng)的預(yù)算案，開(kāi)始制定自己的預(yù)算決議。擁有預(yù)算辦公室等專業(yè)機(jī)構(gòu)的美國(guó)國(guó)會(huì)，完全能夠全面地分析總統(tǒng)預(yù)算，提并出精確的資料供國(guó)會(huì)使用，必要時(shí)完全有能力自己制定一份預(yù)算來(lái)取代總統(tǒng)的預(yù)算。在這次預(yù)算大戰(zhàn)中，國(guó)會(huì)參眾兩院反復(fù)磋商通力協(xié)作，順利完成了歷史性的任務(wù)，出臺(tái)了國(guó)會(huì)自己的預(yù)算案。這種嚴(yán)格掌管著“錢袋子”的權(quán)力和權(quán)力背后的專業(yè)性支撐，讓很多發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)望塵莫及，尤其是對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)擁有能干的預(yù)算辦公室艷羨不已。

英國(guó)：財(cái)政大臣發(fā)表預(yù)算演說(shuō)

英國(guó)近代史就是一部國(guó)王和國(guó)會(huì)為爭(zhēng)奪對(duì)國(guó)家控制權(quán)的歷史，而對(duì)預(yù)算權(quán)的爭(zhēng)奪則是雙方斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)。通過(guò)國(guó)會(huì)和國(guó)王對(duì)預(yù)算控制的漫長(zhǎng)的斗爭(zhēng)，英國(guó)財(cái)政逐漸從皇家財(cái)政轉(zhuǎn)變成國(guó)家財(cái)政。

這場(chǎng)漫長(zhǎng)的斗爭(zhēng)起始于英王約翰簽署大憲章的1215年。憲章第十二條指出，“除非得到共議會(huì)的同意，國(guó)王不得征收任何賦稅”。共議會(huì)由貴族精英組成，后來(lái)逐漸演變?yōu)閲?guó)會(huì)。

光榮革命之后，英國(guó)又花費(fèi)了70年的時(shí)間，形成了政府行政部門必須每年向國(guó)會(huì)提交年度預(yù)算、獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，行政部門執(zhí)行預(yù)算的現(xiàn)代預(yù)算制度。從1760年起，財(cái)政大臣必須于每個(gè)財(cái)政年度開(kāi)始之前，向國(guó)會(huì)提交國(guó)家預(yù)算，以此尋求國(guó)會(huì)撥款，開(kāi)始成為慣例。

英國(guó)的財(cái)政年度從每年的4月1日開(kāi)始，止于次年3月31日。英國(guó)的政治體制決定，預(yù)算案必須經(jīng)由內(nèi)閣以國(guó)王的名義向下議院提出。

財(cái)政大臣必須提出預(yù)算報(bào)告的演說(shuō)，包括征稅、開(kāi)支兩大方面內(nèi)容。在財(cái)政大臣發(fā)表了預(yù)算演說(shuō)后，國(guó)會(huì)就他的財(cái)務(wù)總結(jié)、來(lái)年開(kāi)支預(yù)估和融資方法進(jìn)行辯論，就財(cái)務(wù)大臣的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行立法審議。唯有在國(guó)會(huì)就預(yù)算立法之后，賦稅才可以征繳，預(yù)算撥款成為來(lái)年開(kāi)支的限界。

德國(guó)：預(yù)算法案需三讀通過(guò)

德國(guó)的財(cái)政年度實(shí)行歷年制，即公歷1月1日起至12月31日止。

德國(guó)聯(lián)邦總理要將政府通過(guò)的預(yù)算草案提交給聯(lián)邦議員和聯(lián)邦參議院。同時(shí)提交關(guān)于五年財(cái)政計(jì)劃收支規(guī)模、對(duì)財(cái)政狀況的估計(jì)和兩年的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。

聯(lián)邦議員一般對(duì)預(yù)算案進(jìn)行三讀通過(guò)。一讀是聯(lián)邦議院預(yù)算委員會(huì)對(duì)財(cái)政部的報(bào)告審議；二讀是議院全會(huì)對(duì)各個(gè)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行審查，并逐個(gè)作出決議；三讀是全會(huì)對(duì)所有的關(guān)于預(yù)算案決議進(jìn)行表決。

聯(lián)邦參議院將進(jìn)行第二輪審議。參議院有否決權(quán)，由聯(lián)邦議院決定是否重新修改預(yù)算。在聯(lián)邦議院和參議院通過(guò)后，預(yù)算案即產(chǎn)生法律效力。

日本：強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的質(zhì)詢與審查

日本在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后對(duì)國(guó)家體制進(jìn)行了重整，廢止了明治憲法體制下的財(cái)政制度。1947年，日本實(shí)施了新憲法，制定了財(cái)政法、會(huì)計(jì)法，據(jù)此確立了新的財(cái)政制度，其基本框架是由“日本國(guó)憲法（第七章財(cái)政）—財(cái)政法—會(huì)計(jì)法—預(yù)算決算及會(huì)計(jì)令”等組成的財(cái)政基本法體系，從而使財(cái)政制度發(fā)生了徹底的變革，完成了由王權(quán)財(cái)政、專制財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，確立了立憲財(cái)政制度。在此制度下，國(guó)家的財(cái)政根據(jù)預(yù)算進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，議會(huì)向內(nèi)閣授予財(cái)政權(quán)力，通過(guò)預(yù)算的形式經(jīng)議會(huì)表決通過(guò)成立，政府各部門在預(yù)算規(guī)制下開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，沒(méi)有預(yù)算，就沒(méi)有政府活動(dòng)。

日本的財(cái)政年度從4月1日開(kāi)始，到第二年3月31日結(jié)束。

預(yù)算案經(jīng)內(nèi)閣決定后，向國(guó)會(huì)提出報(bào)告，此時(shí)財(cái)政大臣需進(jìn)行財(cái)政演說(shuō)，說(shuō)明預(yù)算概要及其對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的看法和相應(yīng)的施政方針。

眾議院、參議院有權(quán)質(zhì)詢上述報(bào)告中的政策原則，然后交由常設(shè)的預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行審議。審議包括預(yù)算委員會(huì)的綜合質(zhì)詢，一般質(zhì)詢以及公開(kāi)意見(jiàn)聽(tīng)取會(huì)。同時(shí)，也可以按各省廳預(yù)算分成8個(gè)小組進(jìn)行分科會(huì)審。眾議院審議通過(guò)后，再交由參議院審議通過(guò)。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com