文/澹臺克

他們的預(yù)算

文/澹臺克

域外窗

現(xiàn)代世界各國無不把預(yù)算法視為憲政的基礎(chǔ)。英文中所用“預(yù)算”（budget)一詞，是自法文“bouge”轉(zhuǎn)化而來，而該法文的英文形式原為“budge”，意思為小袋子。英國1733年出版了一本名為《袋子打開了》的小冊子，諷刺當(dāng)時任首相兼財政大臣的沃波爾所提交的財政報告，將沃波爾描繪成一個江湖郎中，打開他的小袋子以展示其靈丹妙藥，即各項財政政策。

“budget”一詞大約從這個時候在英國開始使用，爾后再經(jīng)由各國相繼引用而成為預(yù)算的專有名詞。1789年，英國首相威廉皮特提出了一項聯(lián)合基金法案，把全部財政收支統(tǒng)一在一個文件中，是為預(yù)算。

在世界范圍內(nèi)普適的預(yù)算法原則主要有以下方面：第一，年度性和計劃性。國家預(yù)算必須反映政府的計劃，經(jīng)國家最高權(quán)力機關(guān)通過之后，即成為施政綱領(lǐng)。它是一個年度或者說幾個年度政府支出的計劃，而不是事后的報賬。

第二，統(tǒng)一性。包括了政府的預(yù)算內(nèi)外的收支、政府所有部門的開支?！吨抢麌邑斦芾矸ā芬?guī)定：通過統(tǒng)一稅務(wù)賬目制度，司庫部門將登記納稅人的各項活動以及公共部門的其他債務(wù)人的開支、補貼償還納稅取消和注銷等稅務(wù)活動。公共部門的全部收入除法律另行規(guī)定者外，都應(yīng)以稱為財政統(tǒng)一賬目的流水賬形式存入國家銀行.。

第三，完整性。預(yù)算是一個完整而詳盡的計劃，要列舉所有項目的開支，并對它們進(jìn)行分類；對計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。

第四，強制性。預(yù)算一經(jīng)通過就具有法律效力，對政府的行為有約束力，沒有列支的項目不能開銷，列支不得挪作他用。曾經(jīng)有中國政府高級代表團赴美國參加談判，會談期間中方一代表口渴詢問美方接待人員是否有礦泉水提供，白宮工作人員攤開手無奈地說，“抱歉，沒有預(yù)算，無法提供”。

此外還有程序性、公開性和透明性等等。

美國：令人艷羨的預(yù)算辦公室

美國的預(yù)算報告草案由聯(lián)邦行政管理和預(yù)算局與財政部分別編制，預(yù)算局主要是編制支出總預(yù)算，財政部主要是根據(jù)以往收入、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和預(yù)期編制收入總預(yù)算，最后呈總統(tǒng)審定?？偨y(tǒng)在1月20日左右向國會提交下一年度的預(yù)算報告。

國會可就預(yù)算報告中自己職責(zé)范圍內(nèi)的部分舉行聽證會，并可要求資料的收集。4月1日，眾、參議院兩院提交初步預(yù)算決議案，國會擬定授權(quán)法案和撥款法案。

眾議院預(yù)算委員會與參議員撥款委員會的審議和表決，如果對預(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整，則形成的是“調(diào)整法案”。

世界預(yù)算史上最精彩的故事發(fā)生在1995年。

1995年2月，克林頓總統(tǒng)向國會提交了1996年財政年度預(yù)算報告，但由于這份體現(xiàn)民主黨政治哲學(xué)的預(yù)算案和共和黨把持的國會對預(yù)算要求相去甚遠(yuǎn)，尤其是在削減財政赤字的期限和是否進(jìn)行大幅度減稅等方面分歧很大，遭到了國會的否決。

而克林頓總統(tǒng)又拒不按照國會的意見修改，國會一怒之下撇開總統(tǒng)的預(yù)算案，開始制定自己的預(yù)算決議。擁有預(yù)算辦公室等專業(yè)機構(gòu)的美國國會，完全能夠全面地分析總統(tǒng)預(yù)算，提并出精確的資料供國會使用，必要時完全有能力自己制定一份預(yù)算來取代總統(tǒng)的預(yù)算。在這次預(yù)算大戰(zhàn)中，國會參眾兩院反復(fù)磋商通力協(xié)作，順利完成了歷史性的任務(wù)，出臺了國會自己的預(yù)算案。這種嚴(yán)格掌管著“錢袋子”的權(quán)力和權(quán)力背后的專業(yè)性支撐，讓很多發(fā)達(dá)國家議會望塵莫及，尤其是對美國國會擁有能干的預(yù)算辦公室艷羨不已。

英國：財政大臣發(fā)表預(yù)算演說

英國近代史就是一部國王和國會為爭奪對國家控制權(quán)的歷史，而對預(yù)算權(quán)的爭奪則是雙方斗爭的焦點。通過國會和國王對預(yù)算控制的漫長的斗爭，英國財政逐漸從皇家財政轉(zhuǎn)變成國家財政。

這場漫長的斗爭起始于英王約翰簽署大憲章的1215年。憲章第十二條指出，“除非得到共議會的同意，國王不得征收任何賦稅”。共議會由貴族精英組成，后來逐漸演變?yōu)閲鴷?/p>

光榮革命之后，英國又花費了70年的時間，形成了政府行政部門必須每年向國會提交年度預(yù)算、獲得國會批準(zhǔn)后，行政部門執(zhí)行預(yù)算的現(xiàn)代預(yù)算制度。從1760年起，財政大臣必須于每個財政年度開始之前，向國會提交國家預(yù)算，以此尋求國會撥款，開始成為慣例。

英國的財政年度從每年的4月1日開始，止于次年3月31日。英國的政治體制決定，預(yù)算案必須經(jīng)由內(nèi)閣以國王的名義向下議院提出。

財政大臣必須提出預(yù)算報告的演說，包括征稅、開支兩大方面內(nèi)容。在財政大臣發(fā)表了預(yù)算演說后，國會就他的財務(wù)總結(jié)、來年開支預(yù)估和融資方法進(jìn)行辯論，就財務(wù)大臣的預(yù)算報告進(jìn)行立法審議。唯有在國會就預(yù)算立法之后，賦稅才可以征繳，預(yù)算撥款成為來年開支的限界。

德國：預(yù)算法案需三讀通過

德國的財政年度實行歷年制，即公歷1月1日起至12月31日止。

德國聯(lián)邦總理要將政府通過的預(yù)算草案提交給聯(lián)邦議員和聯(lián)邦參議院。同時提交關(guān)于五年財政計劃收支規(guī)模、對財政狀況的估計和兩年的財政補貼數(shù)據(jù)。

聯(lián)邦議員一般對預(yù)算案進(jìn)行三讀通過。一讀是聯(lián)邦議院預(yù)算委員會對財政部的報告審議；二讀是議院全會對各個預(yù)算計劃進(jìn)行審查，并逐個作出決議；三讀是全會對所有的關(guān)于預(yù)算案決議進(jìn)行表決。

聯(lián)邦參議院將進(jìn)行第二輪審議。參議院有否決權(quán)，由聯(lián)邦議院決定是否重新修改預(yù)算。在聯(lián)邦議院和參議院通過后，預(yù)算案即產(chǎn)生法律效力。

日本：強化對預(yù)算的質(zhì)詢與審查

日本在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后對國家體制進(jìn)行了重整，廢止了明治憲法體制下的財政制度。1947年，日本實施了新憲法，制定了財政法、會計法，據(jù)此確立了新的財政制度，其基本框架是由“日本國憲法（第七章財政）—財政法—會計法—預(yù)算決算及會計令”等組成的財政基本法體系，從而使財政制度發(fā)生了徹底的變革，完成了由王權(quán)財政、專制財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，確立了立憲財政制度。在此制度下，國家的財政根據(jù)預(yù)算進(jìn)行運營，議會向內(nèi)閣授予財政權(quán)力，通過預(yù)算的形式經(jīng)議會表決通過成立，政府各部門在預(yù)算規(guī)制下開展業(yè)務(wù)活動，沒有預(yù)算，就沒有政府活動。

日本的財政年度從4月1日開始，到第二年3月31日結(jié)束。

預(yù)算案經(jīng)內(nèi)閣決定后，向國會提出報告，此時財政大臣需進(jìn)行財政演說，說明預(yù)算概要及其對經(jīng)濟形勢的看法和相應(yīng)的施政方針。

眾議院、參議院有權(quán)質(zhì)詢上述報告中的政策原則，然后交由常設(shè)的預(yù)算委員會進(jìn)行審議。審議包括預(yù)算委員會的綜合質(zhì)詢，一般質(zhì)詢以及公開意見聽取會。同時，也可以按各省廳預(yù)算分成8個小組進(jìn)行分科會審。眾議院審議通過后，再交由參議院審議通過。

編輯：靳偉華 jinweihua1014@sohu.com