文/張克

預(yù)算法:十年風(fēng)雨路

文/張克

自 1994年中國(guó)進(jìn)行了旨在劃分中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的分稅制改革以來(lái)，財(cái)政領(lǐng)域的基本法《預(yù)算法》奠定了現(xiàn)行的財(cái)政稅收體制。但由于彼時(shí)立法技術(shù)以及各界對(duì)預(yù)算制度的了解還十分有限，致使《預(yù)算法》的制定并不完善，在實(shí)施不久就暴露出許多問(wèn)題。

曾任全國(guó)人大預(yù)算工委主任的高強(qiáng)將現(xiàn)行《預(yù)算法》問(wèn)題概括為：對(duì)預(yù)算編制完整性缺乏明確表述，對(duì)規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束，對(duì)財(cái)政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述，對(duì)地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定，對(duì)預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對(duì)預(yù)算公開(kāi)缺乏明確要求等六個(gè)方面。

全國(guó)人大早在1997年就提出了修法動(dòng)議。在經(jīng)過(guò)與行政部門(mén)反復(fù)協(xié)商之后，2004年全國(guó)人大正式啟動(dòng)了《預(yù)算法》修改的進(jìn)程，并在2006年完成了由全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)牽頭起草的《預(yù)算法》修改稿，按立法計(jì)劃，該草案將在當(dāng)年10月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。

由于這份草案較多借鑒了國(guó)外預(yù)算制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府部門(mén)權(quán)力的限制和監(jiān)督偏重，招致了相關(guān)部門(mén)的諸多質(zhì)疑。草案最終被束之高閣，審議無(wú)從談起。

不過(guò)，全國(guó)人大和法學(xué)界始終沒(méi)有放棄修改《預(yù)算法》。

十一屆全國(guó)人大在2009年重啟預(yù)算修法進(jìn)程，成立了由全國(guó)人大預(yù)工委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、審計(jì)署等十幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合組成的預(yù)算法修正小組。

這次修法依舊由全國(guó)人大主導(dǎo)，不同之處在于法律草案先由全國(guó)人大預(yù)工委和財(cái)政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份雙方均認(rèn)可的“修正案”(草案)初稿。同年3月至5月這份草案向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

按照全國(guó)人大2010年的立法計(jì)劃，該草案將在當(dāng)年8月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，并在10月和12月進(jìn)行二審和三審后，交由2011年3月的全國(guó)人民代表大會(huì)表決通過(guò)。

然而國(guó)務(wù)院在2010年8月臨時(shí)提出，《預(yù)算法修正案(草案)》要先通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，再提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。而在國(guó)務(wù)院審議前，還要在國(guó)務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)重新對(duì)草案征求意見(jiàn)。由此，《預(yù)算法》修法進(jìn)程再度被推遲。

2010年12月，時(shí)任全國(guó)人大預(yù)工委主任高強(qiáng)在全國(guó)人大的一次內(nèi)部會(huì)議上表示，預(yù)工委已將預(yù)算法修正事宜轉(zhuǎn)交國(guó)務(wù)院。但在2011年，全國(guó)人大沒(méi)有公布其當(dāng)年的立法計(jì)劃，而修正案將提交人大審議的消息雖時(shí)有傳出，但最終均為虛言。

直到2011年11月16日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)了由國(guó)務(wù)院起草的《預(yù)算法修正案(草案)》，并決定將該草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

2011年12月31日，全國(guó)人大常委會(huì)任命財(cái)政部黨組副書(shū)記、副部長(zhǎng)廖曉軍為全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)主任，原全國(guó)人大法制工作委員會(huì)經(jīng)濟(jì)法室主任黃建初為副主任。

廖曉軍在財(cái)政部長(zhǎng)期分管預(yù)算工作，由其接任高強(qiáng)出任全國(guó)人大預(yù)工委主任，對(duì)全國(guó)人大預(yù)工委與國(guó)務(wù)院及財(cái)政部的業(yè)務(wù)溝通起到積極作用，而長(zhǎng)期從事經(jīng)濟(jì)立法工作的黃建初則將為包括《預(yù)算法修正案(草案)》在內(nèi)的財(cái)稅立法提供專業(yè)支持。

修改《預(yù)算法》會(huì)直接涉及行政體制改革、人大與政府間的關(guān)系、公眾與政府的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系，以及財(cái)政部門(mén)和其他政府部門(mén)的關(guān)系，涉及各部委權(quán)力再分配，修法阻力可想而知。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授表示，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控不應(yīng)成為《預(yù)算法》的立法目的，《預(yù)算法》應(yīng)是一部對(duì)政府預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督法和對(duì)社會(huì)公眾預(yù)算知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障法，其最終保障的是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

他認(rèn)為，近些年來(lái)，政府的財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，三公消費(fèi)居高不下，同時(shí)用于基本民生和社會(huì)公平的財(cái)政支出依然滯后，一些地方政府的基本財(cái)政支出也無(wú)法保障，現(xiàn)有預(yù)算制度的突出問(wèn)題在于預(yù)算的規(guī)范和監(jiān)督，而不是進(jìn)一步賦予政府更多的預(yù)算權(quán)力。

預(yù)算全口徑覆蓋，被視為本次修正案的一大亮點(diǎn)。時(shí)任全國(guó)人大預(yù)算工委主任高強(qiáng)曾在2010年兩會(huì)期間表示，修訂的核心內(nèi)容之一，就是增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性。現(xiàn)行《預(yù)算法》只對(duì)主要來(lái)源為稅收的政府公共預(yù)算進(jìn)行了規(guī)范，政府的其他收支均不需要經(jīng)過(guò)各級(jí)人大的審議和監(jiān)督。

而實(shí)際上，據(jù)中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇測(cè)算，2010年中國(guó)政府實(shí)際總收入約15萬(wàn)億元，其中已納入預(yù)算收入的財(cái)政收入8.3萬(wàn)億元，未納入預(yù)算收入的其他收入約6萬(wàn)億元，包括土地出讓收入、發(fā)行彩票收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)拍賣收入、收費(fèi)和罰款收入，以及煙草利潤(rùn)等。

第十一屆人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委曾提出，政府要從2011年開(kāi)始將非稅收入納入預(yù)算，從2012年開(kāi)始提交全國(guó)國(guó)有資本預(yù)算、試編社會(huì)保障預(yù)算，并從2012年起向全國(guó)人大報(bào)告地方土地出讓收支情況。

全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員吳曉靈則表示，只有全覆蓋的預(yù)算才能加強(qiáng)監(jiān)督。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算，都會(huì)在2012年，以及《預(yù)算法修正案(草案)》審議通過(guò)之后，全部納入到預(yù)算的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

如果國(guó)務(wù)院此次提交草案中沒(méi)有明確規(guī)定上述收入如何納入預(yù)算，這將削弱預(yù)算全覆蓋的可操作性和執(zhí)行力度，各級(jí)人大履行預(yù)算監(jiān)督職能也難以得到充分實(shí)現(xiàn)。

目前，政府預(yù)算收支科目依次分為：類、款、項(xiàng)、目?，F(xiàn)在的政府預(yù)算基本上只編制到類，如文教有多少，農(nóng)業(yè)有多少，即使是細(xì)化到了第三級(jí)的“項(xiàng)”，以中央政府預(yù)算為例，各“項(xiàng)”中仍有很多預(yù)算都是數(shù)以幾百億元計(jì)的固定資產(chǎn)投資。人大在審議政府預(yù)算時(shí)并不知道這些錢(qián)具體用到了什么地方，也就更談不上有效監(jiān)督。其結(jié)果必然是，讓人大的預(yù)算審批和監(jiān)督都流于形式，而政府則可以隨意支配手中的資金。又由于中央和地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不匹配，地方在資金上相對(duì)匱乏，加之以項(xiàng)目型為主的轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府要上馬一些項(xiàng)目，就需要找中央批項(xiàng)目要錢(qián)，于是就產(chǎn)生了被廣為詬病的“跑部錢(qián)進(jìn)”。

吳曉靈表示，只有細(xì)化預(yù)算才能最終做到無(wú)預(yù)算不開(kāi)支，才能減少“跑部錢(qián)進(jìn)”的腐敗和尋租問(wèn)題。細(xì)化預(yù)算還能督促各級(jí)政府按“五年規(guī)劃”編制年度計(jì)劃，滾動(dòng)發(fā)展，減少上項(xiàng)目隨意性，從而形成讓項(xiàng)目等錢(qián)的正常預(yù)算方法。

為了改善這些問(wèn)題，本屆全國(guó)人大已經(jīng)要求政府在編制2009年預(yù)算時(shí)將關(guān)于民生、社會(huì)發(fā)展等重點(diǎn)支出落實(shí)到“款”；政府要力爭(zhēng)在2012年將中央本級(jí)預(yù)算重點(diǎn)支出編制到“項(xiàng)”；并于2012年初將中央本級(jí)75%的基建項(xiàng)目編入部門(mén)預(yù)算。

由于現(xiàn)行《預(yù)算法》在客觀上造成了預(yù)算編制粗糙，往往只有一個(gè)框架性的總數(shù)，預(yù)算款項(xiàng)層層下?lián)?，真正下發(fā)到具體使用資金的基層部門(mén)時(shí)，有時(shí)已經(jīng)到了三季度，這在一定程度上促成了年底突擊花錢(qián)的問(wèn)題。

北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授指出，目前的預(yù)算編制過(guò)程中至少有兩本賬，一種是功能分類，一種是經(jīng)濟(jì)分類。他接受新華社采訪時(shí)表示，“應(yīng)該要改革預(yù)算編制的技術(shù)，要有現(xiàn)有的功能分類轉(zhuǎn)向未來(lái)經(jīng)濟(jì)分類”，經(jīng)濟(jì)分類可以做到非常詳盡，將三公經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等有效地控制住。

本屆全國(guó)人大要求政府將轉(zhuǎn)移支付和代編預(yù)算的安排支出，除少數(shù)特殊項(xiàng)目外，均應(yīng)在當(dāng)年6月30日前下達(dá)完畢。