□ 李朝智

（中共云南省委黨校，云南 昆明 650111）

食品安全視域下政府監(jiān)管存在的矛盾及改進(jìn)策略

□ 李朝智

（中共云南省委黨校，云南 昆明 650111）

目前，突出的食品安全問題與政府管理機(jī)制的運(yùn)行缺陷、內(nèi)在矛盾有著密切關(guān)系。政府在管理職能、管理手段、治理過程、信息傳播、法規(guī)執(zhí)行上存在著諸多的問題。因此，厘清矛盾關(guān)系，找出監(jiān)管 “失靈”的根源，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，調(diào)整監(jiān)管行為，提升監(jiān)管效能，這樣，才能提高政府對(duì)食品安全監(jiān)管的公信力。

食品安全監(jiān)管；政府職能；管理機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型和公眾消費(fèi)水平與需求結(jié)構(gòu)迅速變化的背景下，我國食品安全狀況日益成為關(guān)系著人民群眾的身體健康和生命安全、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、國家安定和社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的重大問題。公眾對(duì)食品安全問題的關(guān)注與訴求也達(dá)到了前所未有的高度。近年來相繼發(fā)生的“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”、“廢皮革明膠”等惡性食品安全事件足以說明當(dāng)前的食品安全狀況不容樂觀。食品毒理學(xué)專家、食品安全評(píng)委會(huì)副主任陳君石表示，最近一項(xiàng)食源性疾病主動(dòng)監(jiān)測(cè)顯示，我國平均6個(gè)半人中就有1人次患食源性疾病。［1］而食品安全問題突出與政府監(jiān)管的“失靈”以及管理機(jī)制的運(yùn)行缺陷和內(nèi)在矛盾有著密切關(guān)系。

一、食品安全監(jiān)管矛盾突出

⒈職能的統(tǒng)一性與責(zé)任的分散性。從政府監(jiān)管體制與職能來看，世界發(fā)達(dá)國家一般多采用單一部門監(jiān)管體制或由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制，而我國目前采取的是多部門分段聯(lián)合監(jiān)管的模式。每個(gè)國家的食品監(jiān)管模式各有利弊，但問題的關(guān)鍵是監(jiān)管是否有效，成本效益是否對(duì)稱，責(zé)任主體是否清晰。其一，監(jiān)管部門之間權(quán)、責(zé)不清。應(yīng)該說，我們現(xiàn)行的監(jiān)管體制與整個(gè)政府體制一樣是歷史與現(xiàn)實(shí)利益妥協(xié)平衡的結(jié)果。分段管理的機(jī)制在運(yùn)行中弊端較為突出，它不僅在客觀上造成了機(jī)構(gòu)臃腫，而且各級(jí)政府和職能部門在無縫對(duì)接、協(xié)調(diào)效能上也存在較大缺陷，部門之間時(shí)常在權(quán)力、利益和責(zé)任關(guān)系上糾結(jié)不清。其二，監(jiān)管任務(wù)繁重，但監(jiān)管職能單一。食品安全關(guān)系到到千家萬戶和每個(gè)人的健康，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。其對(duì)象的特殊性，客觀上要求政府管理職能集中統(tǒng)一、監(jiān)督到位。食品安全管理雖說是政府的重要職能，但是具體管理責(zé)任涉及多達(dá)13個(gè)職能部門。而許多部門的“食品安全管理”只是眾多職能的一部分（如工商行政管理對(duì)食品市場(chǎng)監(jiān)管只是流通環(huán)節(jié)商品質(zhì)量監(jiān)管的一部分），按現(xiàn)有的人員和技術(shù)條件，要面對(duì)的是復(fù)雜的對(duì)象、眾多的類型，因而監(jiān)管任務(wù)繁重。其三，從管理職權(quán)上看，各監(jiān)管部門之間都是平行的監(jiān)管主體，缺乏明確的責(zé)任關(guān)系與操作界線，更沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。目前，各級(jí)食品安全委員會(huì)的職能也是建立在此基礎(chǔ)上，其協(xié)調(diào)與督促效果并不理想。一旦出現(xiàn)食品安全事故往往會(huì)出現(xiàn)多個(gè)環(huán)節(jié)的綜合因素交雜在一起，絕大多數(shù)情況下是采取“會(huì)同”協(xié)商、聯(lián)合處理的方式。眾多的“婆婆”使監(jiān)管職能交叉、信息溝通困難、責(zé)任分散、相互推諉成為必然現(xiàn)象。

⒉手段的行政性與對(duì)象的復(fù)雜性。其一，我國對(duì)食品安全的管理主要是行政行為。政府習(xí)慣于使用運(yùn)動(dòng)、命令、控制等方式以及具有單向性、集中性、強(qiáng)制性、消極性、被動(dòng)性等特點(diǎn)的行政監(jiān)管手段。食品安全監(jiān)管往往重形式，輕內(nèi)涵；重現(xiàn)象，輕源頭；重管治，輕服務(wù)。行政權(quán)力運(yùn)行表面上界限明確、劃地為牢，實(shí)則職能責(zé)任交叉模糊，行政自由裁量權(quán)過大，協(xié)調(diào)成本較高。在行政執(zhí)法過程中，部門之間有利則爭(zhēng)，無利則推，客觀上為有權(quán)無責(zé)、大權(quán)小責(zé)提供了可能；為行政執(zhí)法與地方政府的利益結(jié)合提供了空間。一些地方政府更關(guān)注GDP和財(cái)政稅收的增長(zhǎng)，對(duì)有嚴(yán)重問題的“納稅大戶”、“支柱產(chǎn)業(yè)”持消極監(jiān)管的態(tài)度，甚至為了逃避監(jiān)管責(zé)任而百般遮掩。其二，就食品安全管理對(duì)象而言，涉及到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有不同的市場(chǎng)參與的利益主體，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分散、點(diǎn)多面廣、種類繁多是其特點(diǎn)；追求利益的最大化是其本能，而且存在著突出的負(fù)外部性與嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題。食品安全一方面需要政府有效的監(jiān)管，規(guī)范和約束其行為，使其依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；另一方面則需要政府遵循市場(chǎng)規(guī)律，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但達(dá)到二者的平衡的前提是信息對(duì)稱，法規(guī)完善，管理到位。就目前我國政府管理的機(jī)制、手段和方式以及管理人員的數(shù)量而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全面監(jiān)管的需求。如我國食品工業(yè)是以中、小型企業(yè)為主，小作坊、小攤販、小餐飲數(shù)量巨大。目前，“我國有食品生產(chǎn)加工單位44.8萬家，其中80%為10人以下的小企業(yè)、小作坊；食品經(jīng)營(yíng)主體約323萬家，有證餐飲單位約210萬家，無證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計(jì)數(shù)?！保?］農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多為一家一戶的生產(chǎn)模式，絕大多數(shù)原料生產(chǎn)者并沒有經(jīng)過系統(tǒng)的科技、法律知識(shí)等相關(guān)培訓(xùn)，散養(yǎng)散種的生產(chǎn)模式隨意性很大，難以實(shí)行全面的日常監(jiān)管。政府有限的監(jiān)管資源，單一的監(jiān)管手段，要面對(duì)數(shù)量眾多的“三小”企業(yè)和分散的農(nóng)戶，極易出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，其結(jié)果只能是在食品安全事件發(fā)生之后，動(dòng)用有限的行政資源，搞運(yùn)動(dòng)式的“專項(xiàng)治理”、“專項(xiàng)檢查”，這就很難從根本上消除食品安全的隱患。而突出的監(jiān)管非常態(tài)化現(xiàn)象，不僅使矛盾焦點(diǎn)集中于政府監(jiān)管部門，而且弱化了治理的長(zhǎng)效性機(jī)制和意識(shí)。

⒊治理的多元性與管理的單一性。其一，食品安全事件頻發(fā)，從一個(gè)側(cè)面說明食品安全隱含著社會(huì)治理的重要命題，即食品安全是重大的社會(huì)問題，采用單一的行政管理手段難以奏效。在監(jiān)管上如果突出單向性、標(biāo)準(zhǔn)性、強(qiáng)制性，就極易出現(xiàn)就事論事、以治標(biāo)為主的問題。社會(huì)治理方式突出服務(wù)性而非強(qiáng)制性、突出超前性而非滯后性、突出開放性而非封閉性；強(qiáng)調(diào)關(guān)口前移、預(yù)防為主，強(qiáng)調(diào)事前、事中、事后的綜合治理；強(qiáng)調(diào)參與主體的多元性、合作性、綜合性，所以，需將食品安全監(jiān)管寓于社會(huì)治理之中。其二，依賴傳統(tǒng)行政管理的路徑，使食品安全管理習(xí)慣于主體單一、手段單一和運(yùn)動(dòng)式行政的執(zhí)法手段，忽視公民和其他主體的能動(dòng)性和監(jiān)管手段的多元化，使得監(jiān)管的“缺位”與“越位”現(xiàn)象同時(shí)存在。從目前整個(gè)食品安全監(jiān)管過程來看，單一的管理方式和行政手段泛化在客觀上將生產(chǎn)者與管理者、生產(chǎn)者與消費(fèi)者置于對(duì)立面。合法生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者希望有一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，公眾希望有一個(gè)安全健康的消費(fèi)環(huán)境，但二者都難以達(dá)到滿意的效果，形成雙贏共治的局面。這不僅加深了社會(huì)信用危機(jī)，也助長(zhǎng)了一些生產(chǎn)者低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的非法生產(chǎn)行為，敗壞了社會(huì)公德。其三，食品安全涉及到每一個(gè)消費(fèi)者的利益，最終關(guān)系到每個(gè)公民的生命權(quán)和健康權(quán)，公民權(quán)益意識(shí)的提高使其內(nèi)在的參與監(jiān)督的動(dòng)力也在增強(qiáng)。公民個(gè)人參與的動(dòng)機(jī)主要是緣于其利益的要求，帶有一定的自發(fā)性（自利性），其希望通過多元參與平臺(tái)來保障自身的權(quán)益，影響政府公共政策的制定和社會(huì)治理過程。因而政府必須促進(jìn)公眾對(duì)食品安全監(jiān)管的積極參與。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，多元治理能促進(jìn)多贏互信局面的形成。

⒋風(fēng)險(xiǎn)性信息的提供與需求的準(zhǔn)確性。信息透明、準(zhǔn)確是社會(huì)治理和食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)條件。如果說政府對(duì)食品安全的監(jiān)管存在信息不對(duì)稱的問題，那么，公眾對(duì)食品安全的信息則存在著雙重不透明的問題。事實(shí)證明，一方面是食品生產(chǎn)者為自身利益最大化考慮，有意無意將食品安全的有關(guān)信息隱蔽或模糊（盡管國家有明確標(biāo)準(zhǔn)要求）以獲取“信息租金”；另一方面政府監(jiān)管部門出于權(quán)力、利益、責(zé)任、條件的考量對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行封閉或降低其透明度，再加之公眾對(duì)相關(guān)知識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)知手段的局限性（除專業(yè)人士之外），消費(fèi)者往往處于信息的末端和弱勢(shì)。信息被動(dòng)接受者主要依據(jù)產(chǎn)品的品牌、知名度和信譽(yù)度來做出判斷。信息時(shí)代，由于通訊手段的變革，電視傳媒、網(wǎng)絡(luò)等已成為人們了解外界信息首要的選擇，食品安全問題由于貼近人們的生活，使食品安全事件極易成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。如果對(duì)信息宣傳重視程度不夠，非常容易因誤導(dǎo)消費(fèi)者而造成不良影響，甚至演變?yōu)椤笆称钒踩植馈?。?007年的“香蕉致癌事件”、2011年“搶鹽風(fēng)波”等食品安全信息的“蝴蝶效應(yīng)”就給生產(chǎn)者和消費(fèi)者的生產(chǎn)和生活造成了重大的影響。在這方面，食品安全管理部門的任何疏忽都可能導(dǎo)致錯(cuò)誤信息的廣泛流傳，從而喪失對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。尤其是“一邊倒”聲音出現(xiàn)后，政府如果缺乏專業(yè)平臺(tái)、專門部門和人員及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)交流，準(zhǔn)確發(fā)布信息，及時(shí)澄清事實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)帶來的危機(jī)就可能會(huì)迅速地蔓延。

⒌法規(guī)的嚴(yán)肅性與利益的驅(qū)動(dòng)性。食品安全法規(guī)有兩個(gè)重要層面，即食品安全法以及與食品安全相關(guān)的各類標(biāo)準(zhǔn)。在較長(zhǎng)的時(shí)間里，我國食品安全監(jiān)管職能部門是以生產(chǎn)特征為監(jiān)管對(duì)象來劃分職能和責(zé)任、制定部門標(biāo)準(zhǔn)的。各部門之間標(biāo)準(zhǔn)交叉、沖突以及有些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得相差甚遠(yuǎn)，使監(jiān)管主體和行政相對(duì)人無所適從。食品安全評(píng)委會(huì)副主任陳君石認(rèn)為：“中國食品標(biāo)準(zhǔn)是妥協(xié)的產(chǎn)物”，“在食品安全法頒布之前，中國是世界上唯一有多套國家級(jí)食品標(biāo)準(zhǔn)的國家”。［3］標(biāo)準(zhǔn)的不一致不僅造成了監(jiān)管的困境，削弱了政府部門和專家的公信力，也導(dǎo)致了公眾的誤解或誤讀?！妒称钒踩ā吩谑称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)上要求必須遵循一套國家強(qiáng)制性食品安全統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但在清理整頓過程中最大的困難就是各部門、各位專家之間的看法存在分歧，觀點(diǎn)不統(tǒng)一。由于與食品安全相關(guān)的市場(chǎng)參與者眾多，利益主體多元化，客觀上存在著負(fù)外部性、自利性和信息的不對(duì)稱性，因而決定了監(jiān)管的法律、法規(guī)的規(guī)范與約束是一個(gè)長(zhǎng)期利益博弈的過程。法規(guī)約束是否有效，取決于法規(guī)的嚴(yán)肅性，即對(duì)各類行為有效規(guī)范，保障公共利益最大化；違法的成本效用；標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與合理性。科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)需要時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)，同時(shí)也依賴于科技的發(fā)展與進(jìn)步。隨著技術(shù)的進(jìn)步、認(rèn)知的深入，一些落后的標(biāo)準(zhǔn)需要不斷地更新或淘汰。執(zhí)行的各類標(biāo)準(zhǔn)需要在不同利益群體之間“妥協(xié)”、整合和認(rèn)同，生產(chǎn)者、消費(fèi)者和監(jiān)管者都有各自的利益訴求，有時(shí)不可能完全一致，利益的驅(qū)動(dòng)與平衡必將長(zhǎng)期存在，因而食品安全不僅是公共衛(wèi)生問題，而且是社會(huì)問題、政治問題以及社會(huì)和諧發(fā)展的問題。

二、完善和改進(jìn)食品安全監(jiān)管的策略

⒈明確目標(biāo)，改革體制。《中華人民共和國食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）實(shí)施以來，食品安全環(huán)境有了較大改善，但問題依然突出，需要對(duì)其進(jìn)行深入反思和總結(jié)。食品安全管理要從改革與完善管理體制的角度著手，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類矛盾，明確改革的目標(biāo)，立足全局，謀劃局部。一是在國家管理層面，結(jié)合深化政府行政體制改革的目標(biāo)和“大部制”改革方向，突出職能統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)合理、管理科學(xué)、獨(dú)立監(jiān)管的原則，減少中間環(huán)節(jié)，建立符合國情的專門管理機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)地規(guī)劃食品安全管理，重新整合職能，提高食品安全監(jiān)管的工作效率。如日本是由農(nóng)林省全權(quán)管理食品安全，美國則由食品和藥物管理局（FDA）實(shí)施專項(xiàng)管理，而日、美兩國的監(jiān)管效率有目共睹。二是在地方管理層面，合理劃分各級(jí)地方監(jiān)管部門（省、市、縣、區(qū)）的監(jiān)管行為、職責(zé)分工的界線，減少職能交叉，完善多部門職能協(xié)調(diào)機(jī)制，并在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人、財(cái)、物配置上保障監(jiān)管權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。“盡快以統(tǒng)一立法的形式對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行確立，解決國務(wù)院“三定方案”中因機(jī)構(gòu)設(shè)立與法律授權(quán)相分離的做法而導(dǎo)致的監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律地位模糊、權(quán)限與法律沖突、執(zhí)法缺乏法律依據(jù)等一系列問題。根據(jù)食品安全監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)合理性，嚴(yán)格界定監(jiān)管范圍及其行使方式?！保?］

⒉管理創(chuàng)新，健全機(jī)制。政府的監(jiān)管職能可分為不同層面，即中央政府的宏觀層面與地方政府的微觀層面。目前，地方政府微觀監(jiān)管方式的滯后已經(jīng)嚴(yán)重影響了食品安全監(jiān)管的有效性。因此，在加強(qiáng)宏觀層面督導(dǎo)的同時(shí)，改革和創(chuàng)新地方微觀監(jiān)管機(jī)制是解決食品安全監(jiān)管問題的重要途徑。一是治本為主，標(biāo)本兼治?！爸伪尽笔枪茏≡搭^、全程控制的重要策略。全程質(zhì)量控制已成為世界各國公認(rèn)的食品安全最佳防控模式，通過全程監(jiān)管，能夠預(yù)先評(píng)估和防范可能出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，并以此為基礎(chǔ)，實(shí)行問題食品的追溯和召回制度。應(yīng)建立從省、市、縣（市、區(qū)）逐步延伸到農(nóng)村的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)食品污染物監(jiān)測(cè)、食源性疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍，提高監(jiān)測(cè)能力，逐步使各項(xiàng)監(jiān)測(cè)覆蓋到食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)非法添加物等重點(diǎn)對(duì)象及未知風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)。由于食品生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)多，涉及面廣，監(jiān)管難的問題將長(zhǎng)期存在，因而強(qiáng)化食品安全監(jiān)管，僅靠某個(gè)部門、某個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管是難以完成的。因此，只有建立健全覆蓋種養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、流通消費(fèi)、餐飲服務(wù)全過程的無縫監(jiān)管體制，才能切實(shí)提升食品安全保障能力和水平。二是建立以預(yù)防為主的管理機(jī)制。實(shí)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是食品安全管理實(shí)踐中行之有效的重要方法。發(fā)達(dá)國家高度重視食品安全的預(yù)警和防范，并建立了食品安全預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息分析和應(yīng)急處理，普遍建立了食品安全信息跟蹤、采集和分析制度，對(duì)所收集到的食品安全預(yù)警信息進(jìn)行分析和評(píng)估，預(yù)測(cè)危害發(fā)生的可能性和嚴(yán)重程度。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以為制定標(biāo)準(zhǔn)、掌握食源性疾病變化趨勢(shì)和形成食源性疾病控制對(duì)策提供依據(jù)。地方政府監(jiān)管的著力點(diǎn)應(yīng)是以預(yù)防為主的機(jī)制建設(shè)，以源頭治理為主，環(huán)節(jié)治理為輔，力爭(zhēng)建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，健全食品安全預(yù)警和防范機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息分析和應(yīng)急處理能力。三是從完善責(zé)任機(jī)制入手，層層分解，力爭(zhēng)做到“縱向到底，橫向到邊”的全覆蓋。通過責(zé)任機(jī)制建設(shè)形成整體有規(guī)劃，層層有人抓，事事有人管，項(xiàng)項(xiàng)有標(biāo)準(zhǔn)的管理局面。四是健全生產(chǎn)者的自律機(jī)制。建立食品行業(yè)系統(tǒng)分級(jí)信用檔案，明確標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行為，定期向社會(huì)公布信用信息，提升食品企業(yè)的自律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。對(duì)于出現(xiàn)重大食品安全問題的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者實(shí)行“一次性死亡”的嚴(yán)厲懲罰。

⒊多元治理，共同參與。食品安全是一個(gè)重大的社會(huì)管理問題，需要各級(jí)政府創(chuàng)造條件、營(yíng)造環(huán)境，建立多種機(jī)制，鼓勵(lì)和支持公民與社會(huì)組織積極參與其中，充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，這樣，才能達(dá)到多元綜合治理的良好效果。一是在全社會(huì)營(yíng)造“食品安全，人人有責(zé)”的氛圍。建立長(zhǎng)效機(jī)制，形成政府、企業(yè)、行業(yè)組織、專家、消費(fèi)者和媒體共同參與的治理格局；形成政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、相互合作、多元參與的監(jiān)管局面。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等非政府組織的作用，使其起到連接政府監(jiān)管者與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的橋梁作用。一方面，通過政府引導(dǎo)，讓社會(huì)組織承擔(dān)一部分食品安全監(jiān)管、宣傳教育、自律規(guī)范的職責(zé)，以彌補(bǔ)政府監(jiān)管失靈的缺欠；另一方面，政府代表市場(chǎng)主體維護(hù)其合法權(quán)益，營(yíng)造公平、公開的市場(chǎng)環(huán)境。二是食品安全關(guān)乎每一個(gè)人的生活水平和幸福指數(shù)，因而有其內(nèi)在的參與和認(rèn)知的動(dòng)力。政府應(yīng)建立和完善公眾參與機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。一方面，通過對(duì)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的普及與宣傳，提高公民的健康意識(shí)、參與意識(shí)和權(quán)益意識(shí)；另一方面，建立一種非強(qiáng)制性的多元主體參與機(jī)制，完善食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，規(guī)范舉報(bào)投訴回應(yīng)機(jī)制，暢通舉報(bào)投訴渠道，通過物質(zhì)與精神激勵(lì)，激發(fā)社會(huì)公眾的參與熱情，“更多融入專業(yè)技術(shù)與激勵(lì)機(jī)制的多元監(jiān)管方式來調(diào)動(dòng)公民的積極性、主動(dòng)性，自愿服從并參與監(jiān)管，以達(dá)到服務(wù)、引導(dǎo)、監(jiān)督、有序的和諧狀態(tài)?！保?］

⒋信息公開，監(jiān)管透明。食品安全關(guān)乎到公眾的切身利益，知情權(quán)是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。公眾對(duì)食品安全的信心一方面取決于對(duì)自身權(quán)益的認(rèn)知程度，另一方面則取決于對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施食品安全控制過程的信任程度，而這種認(rèn)知和信任是建立在充分了解食品安全管理信息的基礎(chǔ)之上的。一是要利用各種媒體和傳播平臺(tái)提高食品安全管理政策、管理措施的公開性和透明度，以增強(qiáng)生產(chǎn)者、消費(fèi)者的食品安全意識(shí)，促進(jìn)公眾對(duì)食品安全管理的參與和監(jiān)督。同時(shí)，通過信息公開、監(jiān)管透明，避免對(duì)食品安全事件進(jìn)行的炒作和誤導(dǎo)，樹立公眾對(duì)食品安全的信心，提高監(jiān)管主體的公信力。二是改進(jìn)食品安全監(jiān)管的信息傳播手段。建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警制度，完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析，利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等各類信息開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。健全并完善“食品安全監(jiān)管信息系統(tǒng)”，對(duì)流通環(huán)節(jié)的食品準(zhǔn)入、銷售、預(yù)警和問題食品退市實(shí)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)問題食品進(jìn)行溯源管理。三是建立權(quán)威性的信息發(fā)布平臺(tái)，利用媒體和網(wǎng)絡(luò)定期發(fā)布食品安全狀態(tài)信息。廣大民眾由于缺少相關(guān)知識(shí)極易對(duì)食品安全問題產(chǎn)生疑慮、恐慌和混亂，而傳媒的準(zhǔn)確信息傳播和科學(xué)知識(shí)傳播相結(jié)合，能糾正人們的不正確認(rèn)識(shí)，安定人心，促使其合理消費(fèi)。因此，相關(guān)部門應(yīng)建立食品安全知識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)交流的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，專門提供相關(guān)科學(xué)知識(shí)和信息，并將其納入國民基礎(chǔ)教育之中，提升全社會(huì)食品安全素質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。四是發(fā)揮電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的無縫對(duì)接、整合信息的功能。在技術(shù)與資金上加大投入，構(gòu)建統(tǒng)一的“食品安全監(jiān)管和信息服務(wù)平臺(tái)”以及“食品企業(yè)誠信體系管理平臺(tái)”，使監(jiān)管信息覆蓋農(nóng)產(chǎn)品種植（養(yǎng)殖）、食品生產(chǎn)加工、市場(chǎng)流通、餐飲服務(wù)的全過程，實(shí)現(xiàn)各部門、各環(huán)節(jié)食品安全信息的無縫連接、高效傳遞、資源共享。

⒌完善法規(guī)，整合標(biāo)準(zhǔn)。一是完善地方性法規(guī)。《食品安全法》對(duì)我國的食品安全管理作了方向性、思路性的規(guī)定，在依法治理上邁出了關(guān)鍵的一步，使各級(jí)政府的食品安全監(jiān)管有法可依，監(jiān)管環(huán)境有了很大變化，監(jiān)管力度進(jìn)一步加大。然而，食品安全問題并未從根本上得到解決，地方政府的監(jiān)管還受制于多種因素，執(zhí)行環(huán)節(jié)與《食品安全法》要求還存在一定差距，與《食品安全法》相配套的地方性法規(guī)、細(xì)則在立法權(quán)與操作性上還存在矛盾。各個(gè)地方在發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技水平、政府監(jiān)管手段與能力上都有所不同，迫切需要各級(jí)地方政府結(jié)合實(shí)際，通過創(chuàng)新與探索，建立起與之配套的法規(guī)、管理模式和監(jiān)管方法。二是加快清理和整合標(biāo)準(zhǔn)的步伐，強(qiáng)化法規(guī)的嚴(yán)肅性。以公共利益最大化為原則，科學(xué)合理為準(zhǔn)則，借鑒發(fā)達(dá)國家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國公眾的飲食結(jié)構(gòu)與習(xí)慣，逐步建立符合國情的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，完善和協(xié)調(diào)各類配套的標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與適應(yīng)性是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷完善的過程，需要結(jié)合國情和市場(chǎng)需求，追蹤國外發(fā)展動(dòng)態(tài)以及標(biāo)準(zhǔn)化的情況，適時(shí)地進(jìn)行修訂和完善，最終與國際通行標(biāo)準(zhǔn)接軌。

［1］院士稱我國平均6個(gè)半人中有1人次患食源性疾?。跡B／OL］.http：／／news.sina.com.cn，2012－04－14.

［2］胡穎廉.用社會(huì)管理理念統(tǒng)籌食品安全工作［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011－07－25.

［3］食品安全評(píng)委會(huì)副主任：中國食品標(biāo)準(zhǔn)是妥協(xié)產(chǎn)物［EB／OL］.http：／／news.sina.com.cn，2011－12－30.

［4］［5］崔卓蘭，宋慧宇.論我國食品安全監(jiān)管方式的多元化［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（03）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

Government Regulation Contradiction and Improvement Strategies in the Sight of Food Safety

Li Chaozhi

Current food safety problems and the Government regulation of “failure” inner contradictions of running and management mechanism of defects and has a close relationship.Food safety management functions，management，information dissemination，enforcement，governance process there are a number of contradictions and does not fit.Food safety management needs to clarify the contradictions，explore Government ＂failure＂root，change management，regulatory，and improve regulatory effectiveness，establishing the credibility of food safety.

food security；government regulatory；management mechanism

D63－3

A

1007－8207（20012）08－0014－04

2012－06－08

李朝智 （1958—），男，云南昆明人，中共云南省委黨校公共管理教研部教授，研究方向?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、公共政策。